Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1222/16 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1222/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. S.(dalej określanego jako skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

W wyniku pisma Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. z dnia 3 listopada 2014 r. dotyczącego budynków zlokalizowanych na należących do skarżącego działkach [...] i [...], położonych w R. w gminie P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął postępowanie w sprawie jednego z nich: budynku magazynowego o konstrukcji stalowej o wymiarach 6 na 20 m i powierzchni zabudowy wynoszącej 120 m2. W toku postępowania ustalono, że budynek ten jest wyposażony w instalację elektryczną i służy do przechowywania materiałów i narzędzi budowlanych oraz że został dobudowany do innego budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ podjął czynności dowodowe, by wyjaśnić wątpliwości co do daty wzniesienia tego budynku.

Uzyskał uwierzytelnioną kserokopię projektu zagospodarowania wspomnianych działek nr [...] i [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] ([...]) o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego, do którego budynek ten dobudowano. Został on opracowany na kopii mapy do celów projektowych, powstałej na podstawie przeskalowania mapy zasadniczej oraz pomiaru uzupełniającego, zaktualizowanej w dniu 29 kwietnia 2008 r. Na mapie tej budynek magazynowy o konstrukcji stalowej został uwidoczniony.

Nie był on natomiast ujęty w przesłanych przez Starostę [...] kopii map z pomiaru sytuacyjno-wysokościowego z dnia 4 lipca 1997 r. i z operatu pomiarowego z dnia 3 listopada 1998 r., chociaż na obu mapach naniesiono budynki mieszkalny i gospodarczy wybudowane na działkach skarżącego na początku lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w.

Skarżący wyjaśnił, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] uzyskał w 1987 r. i w tym samym roku rozpoczął jego budowę, z kolei budowę budynku gospodarczego przeprowadził na podstawie takiego pozwolenia w latach 1991-1993. Stwierdził nadto, że budowa spornego budynku magazynowego

o konstrukcji stalowej została zakończona w 1994 r. Zaznaczył, iż obiekt ten był mu potrzebny jako magazyn do celów działalności gospodarczej w zakresie budownictwa, którą zarejestrował w 1997 r.

Była żona skarżącego i współwłaścicielka działki nr [...], K. S., przesłuchiwana w charakterze świadka dnia 19 grudnia 2014 r., zeznała, że pierwsza część tego budynku była wykonana około 12 lat temu.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wskazanego budynku oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2015 r. dokumentów umożliwiających rozpoczęcie postępowania legalizacyjnego. Skarżący dokumentów tych nie przedłożył, wobec czego organ decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 4 przywołanej ustawy nakazał rozbiórkę tego budynku, uznając w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że skarżący rozpoczął jego budowę w latach 2003-2004 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który jednak utrzymał ją w mocy przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu podważającego wiarygodność zeznań byłej żony skarżącego, podkreślając, że znajdują one potwierdzenie w zamieszczonych w aktach kopiach map. Budynek, którego rozbiórkę orzeczono, nie został bowiem uwidoczniony na mapach sporządzonych w 1997 i 1998 r., znajduje się zaś na mapie zaktualizowanej dnia 29 kwietnia 2008 r.

Skarżący złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez nakazanie rozbiórki bez dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Przyznał, że budynek, którego rozbiórkę nakazano, został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, lecz podkreślił, że nastąpiło to przed końcem roku 1994, "a geneza jego powstania" sięga nawet lat osiemdziesiątych XX wieku. Według skarżącego już podczas budowy budynku mieszkalnego służył on jako zaplecze socjalne dla robotników budowlanych oraz skład narzędzi i materiałów budowlanych i jego konstrukcja co do istoty i wielkości ukształtowana została we wczesnych latach 90-tych, a późniejsze remonty poprawiały jedynie jej funkcjonalność.

Skarżący zauważył, że to jego wyjaśnienia są miarodajne, skoro był on inwestorem budowy domu mieszkalnego, którą jego była żona nie była zainteresowana w wymiarze technicznym. Ponadto pozostaje ona z nim w konflikcie, co również zmniejsza wartość dowodową jej zeznań.

Skarżący podniósł, że nie uczestniczył przy pracach, w wyniku których powstały mapy przywołane przez organy i nie był z nimi zapoznany. Jego zdaniem wszelako mapy te nie są na tyle precyzyjne, by uchwycić znajdujący się na jego działce budynek magazynowy o konstrukcji stalowej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumenty zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r. wyraził pogląd, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania trybu określonego w art. 48 ustawy- Prawo budowlane i nakazania rozbiórki budynku magazynowego w oparciu o ust. 4 tego przepisu, ponieważ skarżący nie przedłożył

w wyznaczonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację tego obiektu mimo wzniesienia go bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie przychylił się także do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., konstatując, że ustalenia

w niniejszej sprawie zostały poczynione w sposób odpowiadający wynikającym z nich regułom procesowym. Uznał, iż zeznania byłej żony skarżącego co do terminu budowy spornego budynku są w pełni wiarygodne, znajdując potwierdzenie w innych przeprowadzonych dowodach z dokumentów geodezyjnych, których wiarygodności skarżący nie podważył.

Sąd nawiązał do przepisów normujących rodzaj oraz moc dowodową danych ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków oraz do orzecznictwa, wedle którego dane te są wiążące zarówno dla obywateli, jak i organów państwowych.

W konsekwencji ewidencja stanowi źródło informacji faktycznych wykorzystywanych

w szczególności w postępowaniach administracyjnych i do czasu jej wzruszenia tworzące ją dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., zaskarżając go

w całości.

Pełnomocnik sformułował tylko jeden zarzut procesowy, podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że ustalenia faktyczne w sprawie odpowiadały wymogom określonym w przywołanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki przeprowadzono bez dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim stanu faktycznego, oraz bez wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego,

w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, po czym stwierdził, że bezsprzeczny w sprawie jest fakt, iż budynek magazynowy o konstrukcji stalowej został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Podtrzymał jednak wyrażone w skardze stanowisko co do daty wzniesienia tego budynku, jego "genezy" i początkowego przeznaczenia jako zaplecza budowy budynku mieszkalnego. W tym kontekście zaakcentował, że świadczą o tym m.in. zeznania samego skarżącego. Pełnomocnik przywołał zarazem wcześniejsze argumenty mające podważyć wiarygodność zeznań byłej żony skarżącego oraz dowodu z mapy

z pomiaru sytuacyjno-wysokościowego, tj. konflikt skarżącego z żoną, brak jej bezpośredniego zainteresowania techniczną stroną budowy oraz niewystarczającą precyzję mapy, przy której sporządzeniu skarżący nie uczestniczył. Dodał, że skarżący już w latach 90-tych XX wieku miał świadomość, że obiekt powstał bez formalnego pozwolenia na budowę, toteż nie zależało mu na eksponowaniu ani tego faktu, ani samego obiektu. Tym samym Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, opierając się jedynie na zeznaniach jego byłej żony oraz na dowodach ze wspomnianej mapy, która "nie stanowi o jednoznaczności w niniejszej sprawie daty rozpoczęcia budowy rzeczonego budynku".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do niej stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, iż kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX

nr 1375116).

Granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone wąsko, nie obejmują w szczególności art. 48 ustawy-Prawo budowlane, który został w sprawie zastosowany. Pełnomocnik nie kwestionuje po pierwsze, że w myśl tego przepisu organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1), chyba że inwestor w wyznaczonym terminie przedstawi dokumenty pozwalające na tzw. legalizację takiego obiektu (ust. 2 i 3), oraz po drugie, że skarżący takich dokumentów nie przedłożył, co oznacza konieczność orzeczenia rozbiórki

(ust. 4). Próbuje natomiast, i to tylko pośrednio, podważyć podstawy do sięgnięcia po ten przepis, gdyż do tego w istocie zmierza jedyny podniesiony przez niego zarzut, choć w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono tego wprost. Zarzut ten, co wynika dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zwalcza bowiem przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy w zakresie dotyczącym daty zakończenia budynku magazynowego, którego rozbiórkę nakazano. Pełnomocnik wskazał w tej materii datę wcześniejszą niż ustalona w postępowaniu, a mianowicie najpóźniej koniec 1993 r. Nie sprecyzował, że było to przed wejściem w życie art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, co wykluczałoby jego zastosowanie w świetle art. 103 ust. 2 tej ustawy – którego również nie przywołano w skardze kasacyjnej – wprowadzającego zasadę, iż w rozpatrywanym przypadku stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ponadto zarzut ten stanowi powielenie zarzutu sformułowanego już w skardze, przy czym autor skargi kasacyjnej ograniczył się do powtórzenia wcześniejszej argumentacji, której Sąd pierwszej instancji nie podzielił. W konsekwencji poprzestał na podtrzymaniu skargi i w rzeczywistości na prostym zanegowaniu zaskarżonego wyroku, bez podjęcia konstruktywnej polemiki z wyrażonym w nim stanowiskiem.

W takim stanie rzeczy wystarczająca musi być również konstatacja Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stanowisko to jest prawidłowe.

Pełnomocnik stwierdził, że na rzecz prezentowanej przez niego wersji wydarzeń świadczą "m.in. zeznania samego skarżącego". Należy jednak zauważyć, że wersja ta wynika wyłącznie z tych oświadczeń i że nie została wsparta żadnym dowodem, przeciwnie – pozostaje w sprzeczności z wszystkimi dowodami, jakie w sprawie zebrano. Oświadczenia te są zresztą także wewnętrznie niespójne. Otóż w toku postępowania administracyjnego skarżący utrzymywał, że budowa budynku magazynowego została zakończona w 1994 r. i że budynek ten miał służyć jako magazyn do celów działalności gospodarczej, co skądinąd mogło budzić wątpliwości, jeżeli zważyć, iż działalność tę, jak podał sam skarżący, zarejestrowano dopiero

w 1997 r. Z kolei na etapie postępowania sądowego podkreślano, że budowę zakończono rok wcześniej oraz że przeznaczenie obiektu było inne, związane

z inwestycjami budowlanymi, jakie skarżący realizował na nieruchomości.

Późniejszą datę zakończenia budowy ustalono zaś w oparciu o kilka dowodów. Zeznania byłej żony skarżącego są tylko jednym z nich. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie można skutecznie podważać wiarygodności tych zeznań, skoro znajdują one potwierdzenie w treści map przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, mającego przymiot dokumentu urzędowego o zwiększonej mocy dowodowej. Bezsprzecznie kluczowe znaczenie musi mieć fakt, że sporny budynek magazynowy nie jest uwidoczniony na mapach z pomiaru sytuacyjno-pomiarowego z dnia 4 lipca 1997 r. i z operatu pomiarowego z dnia 3 listopada 1998 r. Trudno zgodzić się

z poglądem, jakoby pomiary te mogły pominąć ten obiekt, gdyby już wtedy znajdował się on na nieruchomości skarżącego. Wykluczają to jego rozmiary, a także to, że

w wyniku pomiarów na mapy naniesiono inne budynki, jakie niewątpliwie tam były wówczas zlokalizowane. Nie wiadomo, w jaki sposób skarżący mógłby "ukryć" akurat ten jeden budynek i zapobiec ujawnieniu go na mapach. Nie uczynił tego zresztą później, mimo że wtedy tym bardziej, jak ujął to jego pełnomocnik, nie powinno mu zależeć na eksponowaniu budynku magazynowego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Budynek ten widoczny jest przecież na projekcie zagospodarowania działek zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. o pozwoleniu na rozbudowę, opracowanym na kopii mapy do celów projektowych, powstałej na podstawie przeskalowania mapy zasadniczej oraz pomiaru uzupełniającego, zaktualizowanej

w dniu 29 kwietnia 2008 r. Co najmniej niejasne pozostają zatem przyczyny, dla których budynek miałby pojawić się na mapach dopiero po ponad dwudziestu latach od jego powstania.

Uwzględniając przedstawione rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., toteż Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.