Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 sierpnia 2025 r., znak WS.VI.7534.3.87.2024.MK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2025 r. nr WS-VI.7534.3.87.2024.MK Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 17 września 2024 r. nr GN-II.6821.1.27.2023.Ko o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. w granicach dawnej działki nr [...] b. gm. kat. K. .

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 24 lutego 2023 r. A. B. (zwana dalej także skarżącą), działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych spadkobierczyń W. R., tj. W. R.1 i M. R. (ustalonych przez organy w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego dla K. - K. w K., Wydział I Cywilny z dnia 17 listopada 1994 r. sygn. akt I [...] zwróciła się do Starosty Krakowskiego z wnioskiem o zwrot wszystkich nieruchomości położonych w K. , Gmina Z., które pod nazwą Folwark Zamek K. należały do jej ojca W. R. na podstawie aktu rejentalnego z dnia 22 grudnia 1947 r., spisany przez notariusza na podstawie ustawowego dziedziczenia, umowy kupna nr [...]. Skarżąca wyjaśniła, że dane te znajdują się w księdze wieczystej nr [...], która wymienia oznaczenia nieruchomości jako działki nr[...] Część tej nieruchomości została wywłaszczona przez władze PRL na rzecz wielu obywateli, a następna część została zlicytowana przez sąd, którego zadaniem było zniszczyć prywatnych przedsiębiorców. Skarżąca dodała, że jej ojciec przez wiele lat spłacał dług do Banku Polskiego, po spłaceniu którego gmina powinna zwrócić ich nieruchomość. Zamiast tego decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lutego 1993 r. stwierdzała nabycie bezpłatnie przez Gminę Z. prawa własności ich nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych, tzw. komunalizacja, która została później wielokrotnie obalona decyzjami sądów jako niezgodna z Konstytucją.

Decyzją z dnia 17 września 2024 r. nr GN-II.6821.1.27.2023.Ko Starosta Krakowski umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. w granicach dawnej działki nr [...] b. gm. kat. K. , wszczętego z wniosku A. B., W. R.1 i M. R.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił na wstępie, że niniejsza decyzja orzeka jedynie w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...] b. gm. kat. K. , natomiast sprawy zwrotu pozostałych działek wymienionych we wniosku z dnia 24 lutego 2023 r., rozstrzygane są w odrębnych postępowaniach. Następnie organ wskazał, że w oparciu o kompilację działek nr [...] - nr [...], poł. w b. gm. kat. K. z mapą ewidencyjną dla obrębu [...] K. , wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 grudnia 2017 r. pod nr [...] ustalono, że dawna działka nr [...] b. gm. kat. K. stanowi aktualnie części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z..

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji powołał się na treść art. 136 ust. 3, ust. 4, art. 142 ust. 1 oraz art. 216 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona", zawarte w ust. 3 art. 136 tej ustawy, należy rozumieć nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego:

- nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości,

- przejęła lub nabyła prawo rzeczowe na podstawie przepisów wskazanych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- nabyła prawo rzeczowe w trybach określonych w art. 113 ust. 3 i art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dodatkowo organ zaznaczył, że poprzednim właścicielem w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest osoba, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów (art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Organ I instancji wskazał, że w celu rozstrzygnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości do akt sprawy pozyskano niezbędną dokumentację, m.in. zbiór dokumentów [...] plan sytuacyjny R. oraz części gruntu sprzedanego w latach 1945-1947 folwarku "[...]" l. dz. [...] z dnia 17 października 1949 r., operat pomiarowy z ustalenia granic wsi K. gromady P. z lat 1958-1959 nr ks. rob. 768, wpisany do ewidencji składnicy geodezyjnej pod nr [...], operat pomiarowy dla wsi K. gromady Z. wykonany w 1976 r., l. ks. zlec. [...] i [...], wpisany do ewidencji składnicy geodezyjnej pod nr [...] w dniu 29 grudnia 1978 r. Ponadto organ pozyskał akta sprawy nr [...] prowadzonej przed Starostą Krakowskim w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. w granicach dawnych działek: nr [...] - nr [...] poł. w obr. K. , jedn. ewid. Z. zawierające dokumentacje dotyczącą [...] W niniejszej sprawie decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 15 lutego 2019 r. nr GN.II.6821.1.45.2011.KH orzekająca o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 13 czerwca 2019 r. WS-VI.7534.3.65.2019.MK.

Organ I instancji stwierdził, że na podstawie zbioru dokumentów przy [...] ustalono, iż właścicielem majątku "[...]" był A. G., który zmarł 5 lutego 1938 r. W przedmiotowym zbiorze dokumentów brak jest informacji o tym, aby prawo własności majątku "[...]" kiedykolwiek przysługiwało W. R., jak twierdzi strona wnioskująca. Ponadto nie odnaleziono aktu z dnia 22 grudnia 1947 r., który przywołuje wnioskodawczyni. Analiza zbioru dokumentów [...] nie wykazała, aby znajdował się tam dokument potwierdzający, iż działka nr [...] b. gm. kat. K. należała do W. R..

Organ I instancji wskazał, że do akt sprawy pozyskano także plan sytuacyjny R. oraz części gruntu sprzedanego w latach 1945-1947 folwarku "[...]" we wsi K. l. dz. [...] z dnia 17 października 1949 r. Na powyższym planie wrysowane są dawne działki b. gm. kat. K. wraz z rejestrem pomiarowym, wykazem współrzędnych oraz spisem właścicieli poszczególnych działek. Zgodnie z ww. planem dawna działka nr [...] b. gm. kat. K. o pow. 0,1800 ha stanowiła własność J. K..

Dawna działka nr [...] b. gm. kat. K. weszła w skład części działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. (kompilacja działek nr [...] - nr [...] poł. w b. gm. kat. K. sporządzona przez geodetę uprawnionego, wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 grudnia 2017 r. pod nr [...]).

Do akt sprawy pozyskano ponadto operat pomiarowy z ustalenia granic wsi K. gromady P. z lat 1958-1959 nr ks. rob. [...], wpisany do ewidencji składnicy geodezyjnej pod nr [...]. Zgodnie z protokołem ustalenia stanu posiadania we wsi K., gromady P. , pow. K. nr ks. robót [...] z roku 1958 - działka nr [...] stanowiła współwłasność F. K. i J. G. (w udziałach po 1/2 części) - kupne z gruntów majątku K. działka nr [...] stanowiła własność J. K. - kupne z gruntów majątku K. , natomiast działka nr [...] została wydzielona pod drogi publiczne -dobro publiczne drogi P.G.R.N. (operat nr [...]; [...]).

Do akt sprawy pozyskano również operat pomiarowy dla wsi K. gromady Z. wykonany w 1976 r., l. ks. zlec. [...] i [...], wpisany do ewidencji składnicy geodezyjnej pod nr [...] w dniu 29 grudnia 1978 r. (operat nr [...]; [...]). Według wykazu zmian gruntowych dla wsi K., gromady Z. działka nr [...] o pow. 1,9470 ha, b. gm. kat. K. będąca współwłasnością J. G. (s. T. i F. K. (c. J. ) zmieniła właścicieli oraz podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 1,6810 ha oraz nr [...] o pow. 0,2600 ha, stanowiące współwłasność J. G. (s. T. i R.) oraz P. G., zd. K. (c. P. i F.) - akt własności ziemi nr [...]. Ponadto zgodnie z powyższym wykazem zmian gruntowych działka nr [...] o pow. 0,8130 ha, b. gm. kat. K. , będąca własnością J. K. (s. Ł. ) zmieniła właścicieli oraz podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,6200 ha będąca własnością A. W. (s. F. ) oraz nr [...] o pow. 0,1710 ha będąca współwłasnością J. G. (s. J. i U.) oraz J. G.1 (c. W. i M.) - akt własności ziemi nr [...]. Działka nr [...] o pow. 0,0620 ha, poł. w obr. 11 K. , jedn. ewid. Z. z urzędu podzieliła się na działki: nr [...] i nr [...] na podstawie decyzji Nr 1 Wójta Gminy Z. z dnia 30 listopada 2020 r. znak: GR.6831.76.2020. Nieruchomość zarówno przed, jak i po podziale stanowiła własność Gminy Z.

Organ I instancji wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. K. w K. Wydział I Cywilny z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej P. G. zd. K. (c. P. i F.) na podstawie ustawy nabyli wprost: mąż J. G. oraz dzieci J. G.1 i A. W., każdy po 1/3 części. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. K. w K. Wydział I Cywilny z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I [...] spadek po zmarłym J. G. (s. T. i R.) na podstawie ustawy nabyły wprost: córka J. G.1 i córka A. W., każda po [...] części.

Zgodnie z aktualną informacja ujawnioną w ewidencji gruntów dla gminy Z. działka nr [...] o pow. 1,6810, pół. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. stanowi współwłasność J. G.1 (c. J. i P.) oraz A. W. (c. J. i P.) w udziałach po 1/2 części. Podstawą wpisu prawa własności są akty notarialne: sygn. akt [...] i sygn. akt I [...] Nieruchomość nie posiada założonej księgi wieczystej.

Organ I instancji stwierdził, że według aktualnej informacji z rejestru gruntów działka nr [...] o pow. 0,6200 ha, poł. w obr. 11 K. , jedn. ewid. Z. stanowi własność A. W. (s. F.). Nieruchomość nie posiada założonej księgi wieczystej. Zgodnie z pismem Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w K. z dnia 17 lipca 2024 r. nr GKiK-III.6642.3151.2024.EL brak jest jakichkolwiek dokumentów stanowiących podstawę wpisu prawa własności dla działki nr [...], poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z..

Z kolei zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1710 ha, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. aktualnie stanowi własność A. Ż. (s. J. i H.) na podstawie umowy sprzedaży Rep A Nr [...] z dnia 30 grudnia 2010 r. Poprzednimi współwłaścicielami nieruchomości byli K. D. i J. W. (umowa sprzedaży Rep A nr [...] z dnia 17 marca 2009 r.) oraz J. G. i E. G. (akt własności ziemi nr [...]).

Analiza księgi wieczystej nr [...] oraz informacji z rejestru gruntów dla działki nr [...], poł. w obr[...] K. , jedn. ewid. Z. wykazały, że działka stanowi działkę drogową będącą własnością Gminy Z. , w zasobie Wójta Gminy Z. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego nr WS-VII.7532.1.392.2017.BT z dnia 13 lipca 2017 r.

Organ I instancji podniósł, że zgodnie z analizą geodezyjno-prawną, w skład której weszła analiza operatów geodezyjnych, rejestrów gruntów, ksiąg wieczystych oraz dokumentów prawnych, przedmiotowa dawna parcela nr [...] b. gm. kat. K. oraz powstałe z niej działki nigdy nie były własnością W. R., jak twierdzi strona wnioskująca. Brak jest również dowodów na to, aby prawo własności dawnej działki nr [...] b. gm. kat. K. kiedykolwiek przysługiwało wnioskodawczyniom lub ich poprzednikom prawnym oraz aby utracili oni tytuł prawny - prawo własności - do rzeczonej nieruchomości wskutek wywłaszczenia. Zgodnie z planem sytuacyjnym R. oraz części gruntu sprzedanego w latach 1945-1947 folwarku "[...]" we wsi K. l. dz. [...] z dnia 17 października 1949 r. dawna działka nr [...] b. gm. kat. K. stanowiła własność J. K..

Ponadto nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, aby działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. w granicach dawnej działki nr [...] b. gm. kat. K. stanowiły przedmiot wywłaszczenia ani też przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia. Wobec czego organ I instancji nie zgodził się ze skarżącą, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Reasumując, przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej, zatem nie podlega ona dyspozycji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ I instancji zauważył, że interes prawny w postępowaniu zwrotowym ma wyłącznie "poprzedni właściciel, a także obecny właściciel spornej nieruchomości, oraz podmioty, którym służy inne rzeczowe bądź obligacyjne prawo do niej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 607/16). Organ podniósł także, że w takiej sytuacji, tj. gdy ten, kto miałby wystąpić w roli adresata rozstrzygnięcia nie ma legitymacji do wystąpienia w postępowaniu toczącym się w konkretnej sprawie administracyjnej, mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania.

Dodatkowo organ I instancji zauważył, że postępowanie o zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie wyłącznie w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej, natomiast nie stwarza możliwości odzyskiwania nieruchomości znacjonalizowanych, przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub innych podmiotów ex lege (łac. według prawa) lub na podstawie aktów administracyjnych innych niż decyzja wywłaszczeniowa, w tym aktów generalnych wydawanych na podstawie odrębnych szczególnych przepisów, jeżeli nie są one wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analogicznie organ uznał, że zasada ta dotyczy również nieruchomości przejętych de facto (łac. w rzeczywistości), tj. bez podstawy prawnej. W takim przypadku nie jest bowiem możliwe, aby nieruchomość "stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej", skoro celu nie da się ustalić, bo decyzja wywłaszczeniowa nie istnieje.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, iż nieruchomość oznaczona jako części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], pół. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. w granicach dawnej działki nr [...] b, gm. kat. K. nie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją celów publicznych, ani nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustaw lub dekretu, wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte w tym zakresie na wniosek A. B., W. R.1 i M. R..

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła, że jest ona obarczona poważnymi wadliwymi stwierdzeniami poczynając od błędnej analizy dotyczącej własności folwarku [...]. Od 1947 r. właścicielem Folwark [...] o powierzchni 48 hektarów wraz z Zamkiem był bowiem jej ojciec. Zdaniem skarżącej, własność ta jest określona w księdze wieczystej nr [...], na podstawie aktu notarialnego Nr [...] z dnia 22 grudnia 1947 r. Tak więc skarżąca uważa, że wszystkie działki, będące obecnie w posiadaniu wymienianych w orzeczeniu ludzi, są ukradzione. Dowodem tego jest, według niej, że żadna z przedstawionych w orzeczeniu nowo powstałych działek nie ma podstaw, z której księgi macierzystej powstała, ani nie ma dowodu jej kupna, ani jak znalazła się w użytkowaniu obecnych właścicieli.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia 8 sierpnia 2025 r. nr WS-VI.7534.3.87.2024.MK Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 17 września 2025 r. nr GN-II.6821.1.27.2023.Ko. W uzasadnieniu organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że z ustaleń organu l instancji, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wynika jednoznacznie, że dawna działka / parcela nr [...] b. gm. kat. K. , nie została wywłaszczona ani przejęta / nabyta na rzecz podmiotu publicznego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) w sposób pozwalający na zastosowanie w stosunku do niej przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem organu II instancji, okoliczność ta czyni postępowanie wszczęte przez Starostę Krakowskiego bezprzedmiotowym – niezależnie nawet od tego, czy z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione osoby – poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. W świetle powyższego organ odwoławczy podzielił zatem konkluzję organu l instancji - opartą na wszechstronnej analizie zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego - co do bezprzedmiotowości postępowania w omawianym zakresie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, iż organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest władny do dokonywania oceny prawnej procesu nabycia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Nie jest również uprawniony do stosowania przepisów o zwrocie w sytuacjach, gdy w sposób oczywisty nie mogą one znaleźć zastosowania, co wynika z przewidzianej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady praworządności (przewidującej, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), której rozwinięcie przewiduje m.in. przepis art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujący organom administracji publicznej przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Powyższe nie wyłącza natomiast, zdaniem organu odwoławczego, możliwości odzyskania prawa własności przez uprawnione podmioty w przewidzianych do tego trybach - administracyjnych bądź na zasadach prawa cywilnego.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego A. B. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak pełnego ustalenia podstaw prawnych przejęcia nieruchomości, co doprowadziło do błędnego uznania postępowania za bezprzedmiotowe, albowiem organy administracyjne mają obowiązek podjąć wszelkie czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ustalono w pełni podstaw prawnych przejęcia nieruchomości i czy rzeczywiście nie mieści się ono w kategoriach art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwłaszcza, że Wojewoda przyznał rozbieżności w identyfikacji działek (Starosta błędnie wskazał numery).

2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy i zbadania, czy przejęcie nieruchomości nie mieści się w reżimie zwrotowym określonym w art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Wojewoda zamiast umorzyć, powinien merytorycznie rozpoznać sprawę i ocenić, czy nie zachodzą przesłanki z art. 216 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwrot nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dawnych przepisów). Organy ograniczyły się do konkluzji, że skoro miała miejsce egzekucja, to instytucja zwrotu nie ma zastosowania, ale nie zbadały, czy późniejsze przekazanie do Państwowego Funduszu Ziemi i następnie do GRN nie powoduje objęcia reżimem zwrotowym.

3) art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przejęcie nieruchomości w trybie egzekucji sądowej wyłącza stosowanie instytucji zwrotu, bez zbadania, czy przejęcie to nie mieści się w rozszerzonym katalogu przypadków objętych art 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda dokonał błędnej wykładni, uznając, iż każde przejęcie w trybie egzekucji wyłącza stosowanie przepisów o zwrocie. Tymczasem art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu także na inne podstawy prawne nabycia (różne akty i ustawy). Organ nie przeanalizował, czy przejęcie przez Skarb Państwa w drodze postanowienia sądu o przysądzeniu własności (1962 rok) mieści się w tym katalogu.

4) art. 8 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak odniesienia się do zarzutów strony, ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, że nie jest władny badać podniesionych przez stronę zarzutów dotyczących prawa pierwokupu, wadliwych sprzedaży przez gminę i braku odszkodowania, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że Wojewoda Małopolski, uchylając decyzję organu I instancji, jednocześnie orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, powołując się na art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie rozumowanie organu ma charakter rozstrzygający dla sprawy, gdyż wyłącza z góry jakąkolwiek dalszą analizę merytoryczną. Organ pominął jednak fakt, że ustawodawca w art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidział znacznie szerszy katalog przypadków, w których instytucja zwrotu znajduje zastosowanie. Przepisy te rozszerzają bowiem zakres ochrony byłych właścicieli i ich spadkobierców także na nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub gmin na podstawie dawnych regulacji szczególnych (m.in. ustawy z 1948 r., dekretu z 1949 r., ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami). Organ odwoławczy nie dokonał nawet próby kwalifikacji historycznego przejęcia pod kątem tych przepisów, ograniczając się do arbitralnego stwierdzenia o bezprzedmiotowości postępowania. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15 (Dz. U. z 2017 r., poz. 2375), stwierdził jednoznacznie, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu zawężającym uprawnienie do żądania zwrotu jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim wyklucza możliwość domagania się zwrotu także w przypadku nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu w drodze umowy zawartej w wyniku rokowań poprzedzających wywłaszczenie. Trybunał podkreślił, że instytucja zwrotu służy ochronie prawa własności gwarantowanego w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i nie może być interpretowana zawężająco. Zdaniem skarżącej, pogląd Wojewody, który sprowadza całą analizę do stwierdzenia "brak klasycznego wywłaszczenia równa się brakowi prawa do zwrotu", stoi w sprzeczności z powyższym orzeczeniem i narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności. Dodatkowo, organ II instancji nie rozważył, że art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy i znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sprawa rzeczywiście stała się bezprzedmiotowa, a zatem brak jest w ogóle podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie jej przedmiot wymaga po prostu głębszej analizy niż została przeprowadzona przez organy prowadzące dotychczas postępowanie.

Skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie przedmiot - roszczenie o zwrot nieruchomości - istnieje i zostało prawidłowo zainicjowane przez osoby legitymujące się interesem prawnym. Nie zachodzi więc stan faktycznej bezprzedmiotowości, lecz co najwyżej spór co do przesłanek zastosowania instytucji zwrotu. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy powinien był dokonać pełnej oceny prawnej i faktycznej w świetle art. 136 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie poprzestawać na formalnym umorzeniu. Narusza to zasadę prawdy obiektywnej i obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a także zasadę zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). W konsekwencji przyjęcie przez Wojewodę zawężającej interpretacji doprowadziło do pozbawienia strony prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skutkiem jest wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 136 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przejęcie nastąpiło w trybie egzekucji komorniczej (postanowienie Sądu Powiatowego w K. z dnia 22 sierpnia 1962 r. sygn. akt [...]) oraz w oparciu o art. 713 Kodeksu Napoleona. Na tej podstawie uznano, że instytucja zwrotu z art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania. W ocenie skarżącej, takie podejście było jednak przedwczesne i niepełne, ponieważ organ nie przeanalizował, czy przejęcie to nie podpada pod rozszerzony katalog sytuacji objętych art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - obejmujący nie tylko klasyczne wywłaszczenie, lecz także inne tryby przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa i gminy. Wojewoda nie dokonał kwalifikacji prawnej przysądzenia własności z 1962 r. w kontekście ustaw wywłaszczeniowych obowiązujących w tym okresie, ani nie wyjaśnił dlaczego art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może znaleźć zastosowania. Organy administracji mają obowiązek przeanalizować wszelkie możliwe podstawy prawne objęcia nieruchomości przez Skarb Państwa i nie mogą ograniczać się do jednego, uproszczonego wyjaśnienia. W opinii skarżącej instytucja określona w art. 713 Kodeksu Napoleona zawiera normę na tyle zbliżoną charakterem do przywoływanych przepisów, że konieczne jest chociażby głębsze przeanalizowanie tej analogii. Nadto sam Wojewoda przyznał, że Starosta Krakowski błędnie ustalił numery działek odpowiadających dawnej działce nr [...] w obrębie K.. Starosta wskazał działki nr [...] i [...], podczas gdy analiza części graficznej mapy wykazała, że prawidłowe oznaczenie obejmuje działki nr [...] i [...]. Rozbieżność ta ma kluczowe znaczenie, ponieważ identyfikacja działek stanowi punkt wyjścia dla oceny prawnej podstaw ich przejęcia. Organ odwoławczy zamiast przeprowadzić pogłębione postępowanie wyjaśniające i zabezpieczyć dodatkowe dowody (np. z rejestru gruntów, dokumentów geodezyjnych czy ksiąg wieczystych), ograniczył się do prostego umorzenia postępowania. Błędna identyfikacja działki i pominięcie dowodów geodezyjnych stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż prowadzi do wadliwego ustalenia stanu faktycznego.

Skarżąca stwierdziła, że z akt sprawy jasno wynika, że po przysądzeniu własności na rzecz Narodowego Banku Polskiego w 1962 r., nieruchomość została przekazana Państwowemu Funduszowi Ziemi, a następnie do dyspozycji Gromadzkiej Rady Narodowej. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie, ponieważ mogła powodować, że nieruchomość objęta została reżimem zwrotowym określonym w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Wojewoda jednak w ogóle nie przeprowadził w tym zakresie analizy prawnej. Zdaniem skarżącej, takie stanowisko jest sprzeczne z zasadą merytorycznego rozpoznania sprawy w II instancji oraz stanowi nieprawidłowe zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy miał bowiem obowiązek rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć o żądaniu strony w świetle art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tymczasem ograniczył się do przedwczesnego i nieuzasadnionego umorzenia postępowania. Skutkiem było błędne zastosowanie prawa materialnego oraz przedwczesne uznanie sprawy za bezprzedmiotową. Tymczasem prawidłowa interpretacja art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna, według skarżącej, prowadzić do merytorycznego rozpoznania jej wniosku i zbadania, czy przejęcie nieruchomości, połączone z jej późniejszym przekazaniem do państwowych struktur gospodarowania, nie mieści się w katalogu przypadków objętych ochroną zwrotową. W konsekwencji stanowisko Wojewody narusza art. 136 ust 3 i art 216 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 i art 64 ust 1-2 Konstytucji RP).

Ponadto skarżąca zarzuciła, że Wojewoda, wydając decyzję, nie odniósł się w sposób merytoryczny do podnoszonych przez nią w toku postępowania zarzutów dotyczących naruszenia prawa pierwokupu przysługującego właścicielom przy sprzedaży działek osobom trzecim, wadliwości transakcji dokonywanych przez Gminę Z. bez posiadania ważnego tytułu prawnego, czy też braku wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Wojewoda ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości "nie jest władny do oceny prawnej procesu nabycia nieruchomości przez inne podmioty". Takie stanowisko należy ocenić jako niezgodne z art. 7, art 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, brak analizy wskazanych przez nią dokumentów (m.in. aktów notarialnych, ksiąg wieczystych, dokumentów sprzedaży gminnej) oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło przy pominięciu części materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącej są niezasadne.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Wojewody Małopolskiego z 8 sierpnia 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 17 września 2024 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z., w granicach dawnej działki nr [...] b. gm. kat. K. , wszczętego m.in. na wniosek Skarżącej oraz W. R.1 i M. R..

Sąd w pełni aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego i prawnego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Bezzasadna skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.

Niniejsza sprawa jest jedną z kilkunastu spraw zainicjowanych przez skarżącą przed niniejszym sądem w stosunku do decyzji Wojewody utrzymujących w mocy decyzje Starosty umarzające postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wynika to z faktu, że wnioskiem o zwrot nieruchomości objęto cały szereg działek, które łącznie miały tworzyć "[...]" i należeć do ojca wnioskodawczyni W. R..

Postępowanie rozdzielono i prowadzono odrębnie dla poszczególnych działek, przy czym ich stan prawny nie był taki sam. Część działek faktycznie wchodziła w skład majątku stanowiącego własność W. R., a pozostałe – jak w niniejszej sprawie (dawna działka nr [...] własność J. K.)_– nigdy nie stanowiły jego własności.

Tymczasem wszystkie skargi do WSA niezależenie od sytuacji działek, których dotyczyły, zostały sformułowane w ten sam sposób.

Treść rozpatrywanej skargi jest nieadekwatna do treści zaskarżonej decyzji, w której Wojewoda nie przyznał rozbieżności w identyfikacji działek, nie uchylił decyzji organu I instancji. W decyzji nie powołano się też na przejęcie w drodze egzekucji komorniczej ani na art. 713 Kodeksu Cywilnego Napoleona, zgodnie z którym dobra niemające właściciela przypadały narodowi. Zarzuty skargi odnoszą się do innej decyzji, a zatem nie sposób ocenić ich zasadność.

Niemniej jednak, mając na uwadze treść art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd z urzędu dokonał kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w zakresie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, ale nie znalazł podstaw do jej uchylenia.

Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne, na których oparły się organy obu instancji, identyfikujące dawną działkę nr [...] jako części obecnych działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], poł. w obr[...] K. , jedn. ewid. Z..

Prawidłowe są również ustalenia w zakresie obecnego stanu prawnego tych działek, jak i faktu, że w przeszłości działka ta stanowiła własność J. K. (plan sytuacyjny z 1949 r.).

Organy miały zatem uzasadnioną podstawę by przyjąć, że ww. dawna działka nr [...] nigdy nie stanowiła własności W. R.. Zebrane w aktach dokumenty dają podstawę do poczynienia takich ustaleń i Sąd nie znalazł żadnych powodów, by je zakwestionować.

Skarżąca złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości i postępowanie toczyło się w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (...), jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. (...)".

Z kolei art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Zgodnie z art. 216 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).

Ustawodawca przewidział zatem następujące warunki zwrotu nieruchomości:

- nieruchomość ma status "nieruchomości wywłaszczonej",

- z wnioskiem o zwrot wystąpił poprzedni właściciel albo jego spadkobierca,

- wniosek został złożony w terminie określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n.,

- nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W niniejszej sprawie nie został spełniony żaden z tych warunków. Przede wszystkim objęta wnioskiem nieruchomość nigdy nie stanowiła własności poprzednika prawnego wnioskodawczyń i nigdy nie była wywłaszczona.

Już sam fakt, że z wnioskiem o zwrot wystąpiły osoby, które nigdy nie były (ani ich poprzednicy prawni) właścicielami objętej postępowaniem nieruchomości świadczy o bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

Wnioskodawczynie nie mogą być stroną postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości – nie mają legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem w zakresie dawnej działki nr [...]. Gdyby ta okoliczność faktyczna była oczywista i znana organowi już na etapie wszczęcia postępowania, mógłby on wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ jednak wymagała ona weryfikacji i ujawniła się dopiero w toku postępowania, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w tym zakresie – konieczne było umorzenie już wszczętego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skoro objęta wnioskiem nieruchomość nie ma statusu nieruchomości wywłaszczonej, a wnioskodawczynie nie mają legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o jej zwrot, to prawidłowa była konkluzja organów obu instancji, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Konsekwencją takiego ustalenia jest umorzenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Końcowo trzeba przypomnieć, że skoro istotna część skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika nie ma związku z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, traktuje o innych zdarzeniach i innych nieruchomościach, stąd też nie było celowe odnoszenie się do tych zarzutów skargi w sposób szczegółowy.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.