Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

VI SA/Wa 1626/07 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Z. Spółka z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na jednokrotny przejazd pojazdu nienormatywnego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] maja 2007r. o wydaniu zezwolenie na rzecz Z. spółka z o.o. z siedzibą w R. na jednokrotny przejazd pojazdu nienormatywnego z R. do G.. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2007 r. Z. spółka z o.o. z siedzibą w R./zwana dalej Z./ zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego w terminie od 7 maja 2007 r. do 13 maja 2007 r. z R. do G.. We wniosku podano, że ładunek będzie stanowił moduł Cometto o długości 30,5m, szerokości 3 m, wysokości 3,8 m, masa całkowita pojazdu z ładunkiem wynosi 59,5 t, a ładunek nie może być podzielony i przewieziony innymi środkami transportu. Wniosek ten nie zawierał wszystkich koniecznych danych pojazdu, a należycie wypełniony wniosek został złożony dopiero 11 kwietnia 2007 r.

W toku czynienia przez organ uzgodnień trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego z zarządcami dróg Z. pismem z dnia 30 kwietnia 2007 r. zmieniła planowany termin przejazdu na okres od 21maja 2007 r. do 27 maja 2007 r.

Organ przystąpił do nowych uzgodnień na nowy termin.

Pismem z dnia 10 maja 2007 r. Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. zaopiniował pozytywnie przejazd we wskazanym terminie, ale w uwagach zaznaczył, że może on odbywać się w godzinach od godziny 23 do 5 rano, w dni robocze oprócz sobót i niedziel.

Zarząd Dróg Miejskich w W. uzgodnił trasę przejazdu przez W. pismem z dnia 9 maja 2007 r., zaznaczając, że uzgodnienie jest ważne do 27 maja 2007 r., a przejazd może odbywać się w godzinach od 23 do 5 rano, w dni robocze oprócz sobót i niedziel, wymaga pilotowania, a przed jego wykonaniem przewoźnik ma obowiązek dokonania objazdu trasy.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oddział w O. pismem z dnia 14 maja 2007 r. uzgodniła przejazd zaznaczając, że pojazd wymaga pilotowania, przewoźnik dostarczy godzinowy harmonogram przejazdu z miejscami postoju poza koroną drogi, przejazd będzie odbywał się od godziny 22 do 6 rano i należy go uzgodnić kierownikiem robót J.-E..

Po ponagleniach od Z. organ wyjaśnił pismem z dnia 22 maja 2007 r., że posiada już wszelkie uzgodnienia, ale oczekuje zmiany terminu przejazdu.

Z. dnia 23 maja 2007 r. zmieniła termin przejazdu i określiła go na czas od 24 maja 2007 r. do 28 maja 2007 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zezwolił na jednokrotny przejazd pojazd pojazdu nienormatywnego z ładunkiem Moduł Cometto w okresie od 24 maja 2007 r. do 28 maja 2007 r., określając trasę przejazdu oraz wymiary pojazdu z ładunkiem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał art. 64 ust. 1, ust. 2 p. 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.Prawo o ruchu drogowym /t.j. Dz.U. Nr 58 z 2003 r. poz. 515 z późn. zmianami, dalej zwane p.r.d./ oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 267 z 2004 poz. 2660),

Organ wskazał nadto, że podczas transportu obowiązują następujące warunki:

- przejazd wymaga pilotowania w osobnym pojeździe przed i za pojazdem

- przed przystąpieniem do jazdy pilot dokona objazdu trasy,

- przejazd będzie odbywał się w godzinach 23- 5 rano,

- za ewentualne szkody odpowiada przedsiębiorca,

- za przejazd wnioskodawca został obciążany opłatą drogową oraz kosztami związanymi z określeniem trasy przejazdu, która została wyliczona na 1668,48 zł,

- przejazd będzie odbywał się z wyłączeniem sobót, niedziel i świat.

W uwagach zawartych w zezwoleniu podano, że w czasie przejazdu, z uwagi na oznakowanie pionowe, należy zachować szczególną ostrożność przy skrętach, przejazd na odcinku J.- E. należy uzgodnić z kierownikiem robót na tym odcinku, a na drodze krajowej [...] z kierownikiem Rejonu T., na dwa dni przez wykonywaniem przejazdu przewoźnik prześle faksem harmonogram przejazdu z miejscami postoju.

Z. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła:

1) zbędną zwłokę w wydaniu decyzji,

2) nieuzasadnione wymaganie objazdu wyznaczonej trasy przed przystąpieniem do jazdy,

3) ograniczenie godzin i dni przejazdu przez wyłączenie sobót, niedziel i świąt oraz określenie czasu przejazdu do 6 godzin nocnych,

4) nieuzasadnione wymaganie przedstawienia harmonogramu przejazdu z miejscami postoju.

W uzasadnieniu odwołania Z. wskazała, że wydanie decyzji zajęło organowi 49 dni, trasa powinna być wytyczona przez organ bez potrzeby wykonywania jej objazdu, nie ma uzasadnienia prawnego dla ograniczenia godzin i dni przejazdu, a wprowadzone ograniczenia pozwalają na dokonanie przejazdu tylko przez 30 godzin w ciągu tygodnia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. GDDiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 61 ust.11 i art. 64 ust. 1 i ust. 4 cytowanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 4 ust. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (Dz.U. Nr 267 poz. 2660), określa warunki, po spełnieniu których może być wydane zezwolenie. Zwłoka w załatwianiu sprawy wynikała z opieszałości wnioskodawcy, który we wniosku z dnia 5 kwietnia nie podał wartości nacisku osi wraz z ładunkiem, a prawidłowo wypełniony wniosek przesłał faksem dopiero 11 kwietnia 2007 r. Ze względu na zmianę terminu przejazdu, uzgodnienia czyniono dwukrotnie.

Wystawca zezwolenia określa a nie wytycza trasę, zaś warunki przejazdu wyznacza w porozumieniu z innymi zarządcami dróg. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa innym użytkownikom dróg organ musi wprowadzać ograniczenia dni i godzin przejazdu, z wyłączeniem czasu kiedy na drogach jest wzmożony ruch. Harmonogram przejazdu potrzebny jest w celu sprawdzenia stanu oznakowania pionowego po dokonanym przejeździe i do dokonania kontroli parametrów pojazdu bez zakłócania przebiegu wykonywania przejazdu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.

Zarzuciła:

1) bezprawne i niczym nieuzasadnione ograniczenie dni i godzin przejazdu,

2) bezzasadne nakładanie w zezwoleniu dodatkowego obowiązku dokonywania objazdu trasy przed przystąpieniem do realizacji przewozu oraz obowiązku przesłania harmonogramu przejazdu,

3) przekroczenie terminów rozpatrywania zarówno wniosku o wydanie zezwolenia, jak również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

4) lekceważenie wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawione stanowisko organu pokrywa się z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W złożonym do Sądu piśmie skarżąca wyjaśniła, że przewóz, którego dotyczyło zaskarżone zezwolenie został w oparciu o to zezwolenie zrealizowany w terminie określonym w zezwoleniu. Strona nie zdążyła jednak dokonać objazdu trasy i przesłać harmonogramu przejazdu na dwa dni przed jego rozpoczęciem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając zarzuty skargi Sąd wziął pod uwagę, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /p.r.d./ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 p.r.d. ruch pojazdu, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych przewidzianych dla danej drogi, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia.

Zgodnie z art. 64 ust. 2 i 4 p.r.d. zezwolenie na jednokrotny przejazd w wyznaczonym czasie po ustalonej trasie wydaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po uzgodnieniu z właściwymi dla trasy przejazdu zarządami dróg, jeżeli istnieje możliwość wyznaczenia trasy przejazdu, w szczególności ze względu na stan techniczny drogi i innych obiektów budowlanych położonych w jej pobliżu.

Zgodnie z art. 64 ust. 6 p.r.d. szczegółowe warunki i tryb wydawania zezwoleń określa minister właściwy do spraw transportu w rozporządzeniu. W rozporządzeniu tym minister ustala w szczególności m.in. warunki przejazdu, warunki i sposób pilotowania pojazdu, kierując się w szczególności koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na podstawie omawianej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał cytowane wyżej rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2004r.

Zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia zezwolenie na jednokrotny przejazd wydaje się na okres nie dłuższy niż 7 dni, a jeżeli przejazd nie nastąpi w okresie ważności zezwolenia, wnioskodawca może wystąpić jednorazowo o przedłużenie ważności tego zezwolenia na okres nie dłuższy niż 7 dni /§ 6 cyt. Rozporządzenia/.

Zgodnie z § 8 cyt. rozporządzenie zezwolenia może być wydane pod warunkiem, że:

1) ładunek jest niepodzielny i nie może być przewieziony pojazdami, których masa, naciski osi, wymiary są dopuszczalne;

2) do przewozu niepodzielnego ładunku nie można zastosować innego rodzaju transportu;

3) uzyskano zgodę na przejazd zarządu drogi, właściwego dla trasy przejazdu;

4) natężenie ruchu umożliwia bezpieczny przejazd pojazdu nienormatywnego;

5) przejazd nie utrudni ruchu drogowego na znacznym obszarze ani nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego;

6) stan technicznej sprawności budowli usytuowanych w ciągu rozpatrywanej trasy przejazdu, określony na podstawie przepisów Prawa budowlanego, umożliwia przejazd;

7) przejazd nie stwarza zagrożenia dla stanu technicznego innych obiektów budowlanych, położonych w pobliżu trasy przejazdu;

8) istnieje możliwość wyznaczenia trasy przejazdu, zapewniającej bezpieczeństwo oraz efektywność ruchu drogowego.

Zgodnie z § 10 rozporządzenia warunki przejazdu pojazdu nienormatywnego określa w zezwoleniu na przejazd organ wydający zezwolenie, ustalając zależnie od potrzeb:

1) sposób pilotowania pojazdu nienormatywnego określony w przepisach odrębnych;

2) czas przejazdu po jezdni przeznaczonej dla przeciwnego kierunku ruchu;

3) sposób zabezpieczenia urządzeń umieszczonych w pasie drogowym uzgodniony z właściwym i zarządcami dróg.

Przy stosowaniu powołanych uregulowań prawnych pamiętać należy, że istotą zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego jest zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi, jak również ochrona stanu technicznego dróg oraz urządzeń usytuowanych w pasie drogowym. Zapewnieniu powyższego celu służą warunki, które określa w zezwoleniu na przejazd organ wydający zezwolenie. Te warunki to nie tylko warunki określone w § 10 rozporządzenia, ale przede wszystkim warunki z przytoczonego wyżej § 8 rozporządzenia, od których spełnienia uzależniona jest sama możliwość wydania zezwolenia.

Podstawowym warunkiem udzielenia zezwolenia jest poczynienie przez organ uzgodnień z zarządami dróg, po których odbywać się będzie przejazd /art. 64 ust.4 p.r.d. i § 8 p. 3 rozporządzenia/. Te uzgodnienia nie są tylko zabiegiem formalnym. Chodzi o to, aby zarządcy poszczególnych odcinków dróg, znający najlepiej występujące tam uwarunkowania, wskazali taki czas i sposób wykonania przejazdu, aby nie zakłócił on bezpieczeństwa ruchu drogowego. Uwagi i zastrzeżenia podane w uzgodnieniach muszą przełożyć się na warunki przejazdu określone w zezwoleniu, które to zezwolenie, co do zasady, jest możliwe tylko po uzgodnieniach. Te uzgodnienia nie są czynione po to, aby pominąć je potem w zezwoleniu, tylko po to, aby określić bezpieczne warunki wykonania przejazdu.

W § 8 p. 3, 4 i 5 rozporządzenia wskazuje się, że warunkami wydania zezwolenia są: uzyskanie zgody na przejazd zarządu drogi, właściwego dla trasy przejazdu, bezpieczeństwo przejazdu ze względu na natężenie ruchu, nie utrudnianie ruchu drogowego na znacznym obszarze oraz brak zagrożeń dla bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konieczność spełnienia tych warunków przez przejazd pojazdu nienormatywnaego uprawnia organ do nałożenia ograniczeń na wykonującego przejazd. Tak więc, warunki przejazdu pojazdu nienormatywanego określone w zezwoleniu, to nie tylko warunki określone w § 10 ust.1 rozporządzenia, ale wszelkie warunki, których zachowanie sprawi, że zezwolenie w ogóle może być wydane zgodnie z wymogami § 8 rozporządzenia. Organ może wydać zezwolenie tylko wtedy, gdy przejazd pojazdu nienormatywnego nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu. Zatem może nałożyć na wykonującego przejazd takie ograniczenia, które sprawią, że bezpieczny przejazd będzie możliwy.

W tym stanie rzeczy wskazane we wszystkich uzgodnieniach ograniczenia czasu przejazdu do godzin nocnych z wyłączeniem sobót, niedziel i świąt jest zgodne z prawem. Jego podstawą prawną jest obowiązek poczynienia uzgodnień z zarządcami dróg oraz obowiązek zachowania zasady bezpieczeństwa ruchu. Zezwolenie na przejazd pojazdu o długości 30m (!) po trasie wiodącej przez wielkie miasta, tylko w dniach i godzinach kiedy ruch drogowy, a w szczególności ruch turystyczny jest ograniczony, jest w pełni zasadna właśnie z uwagi na konieczność zachowania bezpieczeństwa ruchu. W tym stanie rzeczy zarzut wprowadzenia w zezwoleniu niezasadnych ograniczeń przejazdu jest nietrafny.

Skarżąca zarzuciła także nieuzasadnione polecenie dokonania objazdu trasy przez pilota. Rozważając ten zarzut wskazać należy, że jest on tylko częściowo uzasadniony, a umieszczenie polecenia objazdu nie miało wpływu na wynik sprawy tj. udzielenie zezwolenia na przejazd. W uzgodnieniach przejazdu ZDM w W., określając warunki przejazdu, wskazał na konieczność dokonania objazdu trasy przed wykonaniem przejazdu, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości bezkolizyjnego przejazdu występującym na trasie oznakowaniem pionowym, sygnalizacją świetlną, utrudnieniami w ruchu kołowym spowodowanymi w ruchu kołowym spowodowanymi robotami drogowymi i remontami uzbrojenia. Zważywszy na fakt, że uzgodnienia przejazdu odbywają się ze znacznym wyprzedzeniem w stosunku do planowanego przejazdu, a sytuacja na drodze może zmieniać się dynamicznie także w okresie między uzgodnieniami i przejazdem lub między wydaniem zezwolenia i przejazdem, polecenie objazdu, z uwagi na konieczność zachowania bezpieczeństwa ruchu /przy uwzględnieniu długości pojazdu/, jest uzasadnione. Polecenie dokonania objazdu trasy organ umieścił wśród warunków przejazdu, choć z istoty tego zalecenia wynika, że mogło być ono umieszczone jedynie w uwagach do zezwolenia. Z uwagi na treść warunku dokonania wstępnego objazdu trasy, nie jest to warunek samego przejazdu pojazdu nienormatywnego, tylko polecenie podjęcia określonych działań przed przejazdem. Wstępny objazd nie niesie za sobą żadnych obowiązków skarżącego wobec organu związanych z wykonywaniem przejazdu nienormatywnego, a służy jedynie zwiększeniu bezpieczeństwa tego przejazdu. Zalecenie takie może wskazać zarządca drogi, mający obowiązek dbałości o bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 4 pkt 21 i art. 20 pkt 12 udp) oraz organ, który udziela zezwolenia. Jednak brak jest możliwości sprawdzenia zastosowania się do zalecenia organu w toku kontroli prawidłowości wykonywania przejazdu.

Umieszczenie w zezwoleniu wśród warunków wykonywania przejazdu zalecenia objazdu trasy przed przejazdem ma więc jedynie charakter zalecenia i w istocie nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia - zezwolenia na jednokrotny przejazd pojazdem nienormatywnym.

Skarżąca dodatkowo zarzuciła, że bez podstawy prawnej nałożono na nią obowiązek przesłania organowi harmonogramu przejazdu. Zauważyć trzeba, że obowiązek ten podany jest w uwadze końcowej decyzji poza "warunkami przejazdu" i należy go traktować jako pożądane i oczekiwane zachowanie skarżącej, nie zaś jako warunek przejazdu. Pamiętać należy, że decyzja została wydana [...] maja, a przejazd zgodnie z zezwoleniem mógł się rozpocząć już [...] maja, zatem przesłanie harmonogramu na 2 dni przed rozpoczęciem przejazdu było niewykonalne i nie stanowiło obowiązku skarżącej.

Na zakończenie wskazać należy, że przejazd zgodnie z zezwoleniem został w terminie wykonany i wniesienie odwołania od decyzji zawierającej jednorazowe zezwolenie już po jego wykorzystaniu nie jest uzasadnione, bowiem działanie wnioskodawcy i wykorzystanie zezwolenia wskazuje najlepiej, że zaakceptował on jego warunki. Zaskarżenie decyzji tylko po to, by wskazać na nie dość sprawne działanie organu przy jej wydawaniu nie jest przewidziane w k.p.a.

Na marginesie podnieść należy, że postępowanie, które wymaga dokonania szeregu uzgodnień z innymi podmiotami powinno, z jednej strony, być wszczęte ze stosownym wyprzedzeniem, a z drugiej strony powinno być bardzo sprawnie prowadzone przesz organ. W sprawie niniejszej żaden z tych warunków nie został wypełniony, bowiem należycie wypełniony wniosek został złożony dopiero 11 kwietnia 2007 r., co spowodowało konieczność zmiany terminu przejazdu i poczynienia nowych uzgodnień, a działania organu nie wykazywały należytej sprawności, mimo zachowania przepisów kpa, co do terminów rozpoznania sprawy.

Wskazać też należy, że sama decyzja zezwoleniowa zawiera wadliwości np. niezrozumiałą numerację warunków, umieszczenie wśród warunków przejazdu zasad odpowiedzialności za szkody spowodowane przejazdem lub polecenia wykonania objazdu. Wadliwości te należy zakwalifikować jako inne uchybienia procesowe nie mające wpływu na wynik sprawy tj. na istotną treść zezwolenia, która była zgodna z prawem i została zgodnie z prawem wykorzystana. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Jak wskazano na wstępie Sąd kontroluje decyzje pod względem zgodności z prawem, a uchylenie decyzji może mieć miejsce tylko w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p. 1 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej uchylenie, zatem działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.