II OSK 1284/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-11-07	
Data wpływu	2012-05-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Robert Sawuła /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 660/11	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 184 art. 145 par. 1 pkt 1 lit a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 145 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 7 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Lu 660/11 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2011 roku, nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 grudnia 2011 r. II SA/Lu 660/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Lublinie oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO") w Lublinie z [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 28 lutego 2011 r. A. S.A. z/s w L. (dalej zwana także jako: "inwestor" lub "Spółka") wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublina o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym mającej polegać na budowie sieci wodociągowej wraz z niezbędnym uzbrojeniem w celu dostawy wody do celów bytowo-gospodarczych i p.poż. dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w os. Nałkowskich w Lublinie.

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], znak [...], Prezydent Miasta Lublina ustalił dla inwestora lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji sieci wodociągowej w pasie drogowym ulic Z. i W. N. oraz [...] w L., a także drogi wewnętrznej i na opisanych działkach sąsiednich, zgodnie z ideogramem sieci przedstawionym w załączniku graficznym nr 1 do decyzji. W ocenie organu wnioskowana inwestycja wymagała wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "Upzp"). Przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji.

Odrębne odwołania od powyższej decyzji wnieśli J.K. i M.K. Odwołujący się podnieśli, że nie poddano w toku postępowania analizie interesów osób trzecich - właścicieli nieruchomości, przez które przebiegać ma inwestycja. Naruszono prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ nie doręczono im dokonanych w sprawie uzgodnień i nie powiadomiono o ich dokonaniu. Nie doręczono im także załączników graficznych do decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołań decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...], SKO w Lublinie utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w sprawie przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazano, że Upzp przewiduje odmienny sposób procedowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzjach zawiadamia się w drodze obwieszczenia i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Natomiast inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, których dotyczy planowana inwestycja, zawiadamia się na piśmie. Po analizie materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że organ I instancji dokonał obwieszczenia o wszczęciu postępowania i zawiadomił o tym w/w podmioty pouczając je jednocześnie o prawie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Przeprowadzono również wymaganą analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu, stanowiącą załącznik nr 2 do decyzji. Projekt decyzji opracowała uprawniona osoba. Dokument ten został następnie przekazany do uzgodnienia Wydziałowi Dróg i Mostów Urzędu Miasta Lublin, pełniącemu funkcję zarządcy drogi. Uzgodnienia tego dokonano pismem z 28 marca 2011 r.

W odniesieniu do zarzutów odwołań o braku doręczenia w/w uzgodnienia stwierdzono, że skoro organem właściwym do wydania decyzji w I instancji i uzgodnienia jako zarządca drogi był ten sam podmiot, tj. Prezydent Miasta Lublina, to w świetle dyspozycji art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 53 ust. 4 Upzp brak było podstaw do wydania postanowienia w tym przedmiocie. Powołane przepisy odnoszą się bowiem do "innych organów" niż organ prowadzący postępowanie główne. Zwrócono również uwagę, że postanowienie takie, zgodnie z art. 53 ust. 5 Upzp, podlegałoby zaskarżeniu w drodze zażalenia wyłącznie przez inwestora, a zatem stosownie do art. 125 § 1 K.p.a. nie podlegało doręczeniu innym stronom postępowania. W ocenie organu odwoławczego nie stanowiło także wady postępowania niedoręczenie odwołującym się załączników graficznych do decyzji, ponieważ pouczono ich o możliwości zapoznania się z nimi w siedzibie organu. Z kolei dokonane ograniczenie prawa własności nieruchomości mieści się w granicach dopuszczalnych przez prawo, zarzuty obniżenia wartości nieruchomości uznano za przedwczesne. Projekt trasy sieci wodociągowej przedstawiono w sposób optymalny, z wykorzystaniem ustalonej wcześniej odrębną i nie zakwestionowaną decyzją, odnoszącą się także do przebiegu planowanej infrastruktury drogowej. Natomiast nieruchomości osób fizycznych zostały zaangażowane tylko w takim stopniu, w jakim wynika to z warunków technicznych związanych z charakterem inwestycji. Zarzuty odwołań o naruszeniu interesów osób trzecich nie zostały zaś wykazane w jakikolwiek sposób, podczas gdy z art. 53 ust. 6 Upzp wynikała konieczność dla sformułowania zarzutów odnoszących się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podkreślał, że uprzednio ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Lublina z 6 marca 2009 r. ustalono warunki zabudowy dla realizacji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną oraz drogami dojazdowymi. Decyzja w tym zakresie nie była kwestionowana, a do jej ustaleń nawiązano, ustalając przebieg sieci wodociągowej.

Skargę do WSA w Lublinie na decyzję SKO w Lublinie wniósł M.K., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił organom zaniechanie zbadania i uwzględnienia w toku postępowania interesów osób trzecich, naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu przez niedoręczenie uzgodnienia dokonanego z zarządcą drogi, lakoniczne odniesienie się do zarzutów odwołania, wadliwe doręczenie decyzji organu I instancji niezawierającej załączników graficznych oraz wadliwość tej decyzji z uwagi na to, że miała nie zawierać określenia linii rozgraniczających terenu inwestycji wyznaczonych na mapie o odpowiedniej skali. Skarżący zwrócił również uwagę, że wskutek realizacji inwestycji większa część jego działki straci jakąkolwiek wartość i nie będzie mogła być wykorzystana, w szczególności że już przebiega przez nią sieć energetyczna.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z 22 grudnia 2011 r. WSA w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd podał, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacja inwestycji celu publicznego następuje w drodze decyzji lokalizacyjnej, która powinna spełniać wymogi określone w art. 54 Upzp. W rozpatrywanej sprawie zachodziły podstawy do jej wydania, a sama decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w powołanym przepisie. Wprawdzie sporządzona przed jej wydaniem "Analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu" jest lakoniczna, to jednak mając na uwadze całokształt materiału dowodowego nie było to uchybienie istotne, zaś zarzuty skargi okazały się niezasadne.

W ocenie sądu I instancji postępowanie administracyjne przeprowadzono zgodnie z wymogami wynikającymi z Upzp. Wbrew stanowisku skarżącego z przepisów art. 51 ust. 4 pkt 9 Upzp i art. 106 § 1 K.p.a. nie można było wywieść obowiązku doręczenia mu uzgodnienia z 6 marca 2011 r. dokonanego przez zarządcę drogi. Organem właściwym do uzgodnienia decyzji w tym zakresie był bowiem organ wydający decyzję lokalizacyjną, ściślej - komórka organizacyjna tego organu w postaci Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta Lublin. W takim wypadku wydanie postanowienia na podstawie art. 106 K.p.a. było w przekonaniu WSA w Lublinie niedopuszczalne, a w/w uzgodnienie nastąpiło jedynie w drodze opinii, która weszła w zakres materiału dowodowego. Tym samym wyłączony był obowiązek jej doręczenia skarżącemu, skoro w świetle art. 53 ust. 1 Upzp organ zawiadamia na piśmie strony (inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego) wyłącznie o wszczęciu postępowania, postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Nie stanowiła również dostatecznej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji okoliczność, że wraz z decyzją organu I instancji nie doręczono skarżącemu jej załącznika graficznego. Wprawdzie stanowiło to uchybienie procesowe, to jednak z uwagi na to, że skarżący miał możliwość zapoznania się z nim, nie ograniczyło ono w sposób istotny prawa skarżącego jako strony postępowania. Sąd wojewódzki stwierdził ponadto, że skarżący nie sprecyzował zarzutu naruszenia przez organy jego prawnie chronionych interesów. Realizacja inwestycji celu publicznego w sposób szczególny ogranicza prawo własności, co jest podyktowane interesem publicznym, jednak ograniczenie to powinno być jak najmniej dotkliwe dla właściciela nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie można było jednak uznać, że prawo własności skarżącego doznało dotkliwych ograniczeń w związku z ustaleniem zaskarżoną decyzją wskazanego w niej przebiegu sieci wodociągowej. Planowana sieć jest bowiem niezbędna do obsługi projektowanego osiedla mieszkaniowego, które obejmuje także znaczną część działek skarżącego. Sieć ta musi zatem przez nie przebiegać. Nie była natomiast możliwa na obecnym etapie postępowania ocena stopnia uciążliwości inwestycji wodociągowej, ponieważ w obszarze analizowanym nie ma jeszcze żadnej infrastruktury, poza siecią energetyczną wysokiego napięcia. Infrastruktura taka jest dopiero planowana decyzją ustalającą warunki zabudowy osiedla mieszkaniowego. W takich okolicznościach o naruszeniu prawa własności w wyniku ustalenia przebiegu przedmiotowej inwestycji w stopniu uzasadniającym odmowę wydania decyzji lokalizacyjnej można by mówić tylko wtedy, gdy przebieg ten bezpośrednio i w rażący sposób uniemożliwiłby wykorzystanie działki przez właściciela. Sam fakt "przecięcia" działek skarżącego siecią wodociągową w czterech miejscach niezainwestowanych działek nr [...] i [...], zwłaszcza gdy planowana inwestycja celu publicznego ma charakter "podziemny", nie uzasadnia takiej odmowy, skoro inwestycja ta jest niezbędna dla realizacji osiedla mieszkaniowego, a jednocześnie brak jest okoliczności przemawiających za ustaleniem innego - mniej uciążliwego przebiegu trasy inwestycji. Przecięcia te są ściśle związane z zaplanowanym osiedlem mieszkaniowym i jego infrastrukturą, co potwierdza treść decyzji z 23 grudnia 2010 r. ustalającej przebieg sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, znanej sądowi I instancji z urzędu ze sprawy II SA/Lu 345/11. Zbiegać się one mają z zaplanowanymi w tym miejscu pasami drogowymi ulic Słomkowskiego, Rodakiewicza i Zalewskiego. Przeprowadzenie sieci wodociągowej przez działki skarżącego jest więc niezbędne.

Skargę kasacyjną od wyroku z 22 grudnia 2011 r. wniósł M.K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 53 ust. 5 Upzp przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej dokonane przez Wydział Dróg i Mostów Miasta Lublin nie niosło za sobą obowiązku doręczenia jego treści właścicielom nieruchomości objętych planowaną inwestycją, podczas gdy z Upzp ma wynikać obowiązek informowania inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych takich nieruchomości o dokonywaniu obwieszczeń oraz o postanowieniach i decyzjach kończących postępowanie,

2. art. 53 ust. 3 Upzp przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedoręczenie skarżącemu części graficznej załącznika do decyzji lokalizacyjnej nie stanowi naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i nie może być uznane za uchybienie mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia,

3. art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że WSA w Lublinie wskutek niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej pominął okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu poprzez doręczenie treści decyzji bez załączników stanowiących jej integralną część, jak też niedoręczenie treści uzgodnienia,

4. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na oddaleniu skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia,

5. art. 141 § 4 i art. 134 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie odniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi i pominięcie zarzutu co do przesłania przez organ I instancji akt postępowania organowi odwoławczemu jeszcze przed wygaśnięciem terminu do zaskarżenia "decyzji" wydanej przez Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta Lublin, co uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z jego treścią i skutkowało naruszeniem szeregu przepisów K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponowiono argumentację dotyczącą niedoręczenia skarżącemu uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej dokonanego przez zarządcę drogi. Wskazano, że pomimo braku możliwości zaskarżenia uzgodnienia w drodze zażalenia strona może kwestionować takie uzgodnienie w odwołaniu od decyzji, stosownie do art. 142 K.p.a. Zatem akt ten powinien zostać stronom doręczony. Organ I instancji przesłał akta organowi odwoławczemu, zanim skarżący mógł się zapoznać z "decyzją" wydaną przez Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta Lublin. Sąd I instancji miał się ponadto nie ustosunkować do tego zarzutu skargi, czym uchybił art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się na stanowisko judykatury (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2009 r., II OSK 410/09) zakwestionowano pogląd sądu wojewódzkiego o skuteczności doręczenia decyzji, skoro pominięto doręczenie załącznika graficznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zauważyć w pierwszej kolejności należy, że Kasator wadliwie konstruując zarzuty skargi kasacyjnej dokonał ich niedozwolonej kompilacji, skoro wywodząc o "naruszeniu przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy" zarazem wskazuje na dyspozycję art. 174 pkt 1 Ppsa, z którego wynika z kolei, że odrębną podstawą kasacyjną jest "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Niezależnie od takiej wadliwości formalnej skargi kasacyjnej, sąd wojewódzki nie dopuścił się uchybień poprzez zarzucaną mu wadliwą wykładnię wskazanych przepisów Upzp, a to jej art. 53 ust. 5 i ust. 3.

Art. 53 ust. 5 Upzp stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przywołując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku cyt. przepis w aspekcie współdziałania z właściwym zarządcą drogi, uzgadniającym projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, sąd wojewódzki trafnie wskazał, że z uwagi na charakter jednostki organizacyjnej – Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta Lublin, która wydała akt współdziałania w sprawie, wydanie postanowienia na zasadzie art. 106 K.p.a. było niedopuszczalne. W myśl art. 106 § 1 K.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaję się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei sąd I instancji błędnie uzasadnia, że z uwagi na charakter podmiotu współdziałającego "uzgodnienie nastąpiło jedynie w drodze opinii", a "opinia ta weszła w skład materiału dowodowego w sprawie", co w konsekwencji prowadziło do wniosku, że w tej sytuacji "wyłączony był zatem obowiązek jej doręczenia". Wydział urzędu miejskiego, którego prezydent jest organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w żadnym przypadku nie jest podmiotem, który dokonywałby uzgodnienia projektu takiej decyzji. Wydział taki jest elementem aparatu pomocniczego wykonawczego organu gminy, którego kierownikiem jest ten organ. Skoro art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp wymienia wśród podmiotów uzgadniających projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego "właściwego zarządcę drogi", to tym zarządcą drogi o charakterze gminnym jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). W judykaturze od dawna prezentowany jest pogląd o zbędności podejmowania aktu współdziałania w sytuacji, gdy kompetencje organu rozstrzygającego sprawę główną oraz organu współdziałającego zlewają się w tym samym podmiocie. Przepis art. 106 K.p.a. nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowisk) uprawniony jest ten sam organ, a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2007 r., II OSK 739/06, LEX nr 339437, z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, LEX nr 340121, z aprob. glosą G. Krawca, z 6 września 2007 r., II OSK 776/07, LEX nr 360131). Z tych względów pismo Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta Lublin z 6 marca 2011 r. nie mogło mieć żadnego znaczenia w sprawie, w szczególności nie mogło ono oznaczać aktu współdziałania, w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a. Z tych powodów brak jego doręczenia skarżącemu nie miał znaczenia dla ochrony jego praw. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Nie jest przeto w konsekwencji uzasadniony zarzut wymieniony w pkt 5 skargi kasacyjnej – skoro pismo Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta Lublin z 6 marca 2011 r. nie mogło mieć charakteru aktu współdziałania, w szczególności nie było decyzją jak to określono w skardze kasacyjnej (s. 5), to przekazanie akt organowi odwoławczemu zanim wygasło prawo skarżącego do zakwestionowania takiej "decyzji" nie miało żadnego znaczenia procesowego. Z tych względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w aspekcie pominięcia przez sąd I instancji zarzutu skargi w tym zakresie.

Na marginesie powyższych uwag, wywody skargi kasacyjnej odnośnie dopuszczalności kwestionowania aktów współdziałania wydanych w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przez inny podmiot niż inwestor, w związku z treścią art. 142 K.p.a., wedle którego postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, są zupełnie niezasadne. W orzecznictwie trafnie zauważono, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 Upzp świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2011 r., II SA/Kr 675/11, LEX nr 1086170). W praktyce przeto wyłączona jest możliwość kontroli przez organ prowadzący postępowanie główne postanowień podejmowanych w trybie art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 Upizp przez organy współdziałające. Postanowienia takie mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych – wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności (art. 126 K.p.a.). W judykaturze stwierdzono, iż "bezzasadne jest uznanie, że na organie administracji prowadzącym postępowanie główne ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. To na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego". (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2009 r., II OSK 1016/08, LEX nr 563527). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r. stwierdzono z kolei, że "Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania" (II OSK 239/08, LEX nr 515197).

Zarzut naruszenia art. 134 Ppsa nie został w żaden sposób w uzasadnieniu skargi kasacyjnej umotywowany, biorąc pod uwagę fakt, że cyt. artykuł składa się dwóch paragrafów brak jest podstaw, aby domyślać się intencji Kasatora, której części cyt. przepisu i w jaki sposób miał uchybić sąd wojewódzki. W orzecznictwie wskazuje się, że skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w związku z art. 174 Ppsa. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 193 Ppsa, niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji, w jaki sposób sąd wojewódzki miałby uchybić cyt. przepis, który stanowi, że "Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni".

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 Upzp poprzez jego błędną wykładnię. Cyt. przepis stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zarzut opisany w pkt 2 skargi kasacyjnej nie został w jej uzasadnieniu w żaden sposób uargumentowany, stawiając zarzut błędnej wykładni oznaczonego przepisu należy wskazać jaka wykładnia cyt. przepisu byłaby prawidłowa.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, to nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby doszło do ich naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszy z tych przepisów określa jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skoro sąd wojewódzki wyrokiem oddalił skargę na decyzję SKO w Lublinie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to nie uchybił ani cyt. art. 3 § 1, ani art. 151 Ppsa. Gdy chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, to przepis ten nie jest, co do zasady, przepisem, który można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2013 r., II OSK 422/12, LEX nr 1341599).

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., argumentowany brakiem doręczenia załączników do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Cyt. przepis stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Niesporne jest, że skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym w obu instancjach. Odwoływanie się w swej argumentacji do motywów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2009 r., II OSK 410/09 jest przeciwskuteczne. W cyt. wyroku odnoszącym się m. in. do kwestii doręczania załącznika w postaci projektu budowlanego do decyzji o pozwoleniu na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną uznał, że strona która miała możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, nie została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wskutek braku doręczenia w/w załącznika do decyzji. Podobna sytuacja miała miejsce w kontrolowanej przez sąd wojewódzki sprawie administracyjnej, skarżący miał pełną świadomość, co do przebiegu planowanej sieci wodociągowej, o czym świadczą chociażby zarzuty odwołania i skargi.

Powyższe okoliczności doprowadziły do wniosku, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co nakazywało na podstawie art. 184 Ppsa oddalić skargę kasacyjną.