Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi K spółki z o.o. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę.

W dniu 22 czerwca 2017r. do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (określanego dalej w skrócie jako WIF) wpłynął wniosek K spółki z o.o. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we [...]. Do wniosku spółka załączyła tytuł prawny do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej (umowa najmu z dnia [...] czerwca 2017 r.), plan pomieszczeń przeznaczonych na aptekę ogólnodostępną, opis techniczny pomieszczeń, oświadczenie w zakresie podmiotów kontrolowanych, oświadczenie w zakresie braku przynależności do grupy kapitałowej oraz oświadczenia co do obrotu hurtowego produktami leczniczymi, prowadzenia na terenie województwa aptek ogólnodostępnych, cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej.

W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. organ, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.), wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku w następującym zakresie:

- uzupełnienia wniosku o przedłożenie dokumentów kandydata na kierownika poświadczonych notarialnie wraz z udokumentowanie stażu pracy,

- uzupełnienia wniosku o przedłożenie dokumentów potwierdzających zatrudnienie kierownika apteki,

- uzupełnienia wniosku o przedłożenie obmiaru powykonawczego wykonanego przez osobę uprawnioną,

- uzupełnienia wniosku o opinię właściwej okręgowej izby aptekarskiej,

- przedłożenia pozytywnej opinii sanitarnej,

- przedłożenia wykazu personelu fachowego,

- przedłożenia przedłożonego projektu.

W wezwaniu zobowiązano spółkę do przesłania bądź złożenia osobiście wskazanych dokumentów w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dalszej treści wezwania wnioskodawca został poinformowany o treści art. 100 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 – określanej dalej jako u.p.f.). Organ przytoczył też treść art. 61 § 3a, art. 63 oraz art. 391 k.p.a. Wezwanie organu odebrane zostało przez wnioskodawcę 12 lipca 2017 r.

W odpowiedzi na to wezwanie spółka złożyła wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zebrania pełnej dokumentacji, stanowiącej załączniki do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] organ zawiadomił spółkę K o pozostawieniu jej wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej bez rozpoznania, uznając, że wniosek nie został uzupełniony w zakreślonym przez organ terminie.

Powyższa spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność WIF w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, która została uwzględniona przez Sąd wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 125/17, w którym zobowiązano WIF do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I), stwierdzając jednocześnie, iż WIF dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).

Sąd wyjaśnił, iż w trybie wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być usuwane braki formalne podania wynikające z przepisów k.p.a., ale również wynikające z przepisów ustaw szczególnych, jeśli ustawy te przewidują inne wymagania w stosunku do podań, nie regulując samodzielnie trybu uzupełnienia ich ewentualnych braków, jak i skutków ich nieuzupełnienia. Takim przepisem – w ocenie Sądu - był w kontrolowanej sprawie art. 100 ust. 1 i 2 u.p.f., który określa wymogi jakie powinien spełniać wniosek o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Porównując treść wezwania z brzmieniem przepisu (w szczególności art. 100 ust. 2 u.p.f.) Sąd stwierdził, że wymogi podane w wezwaniu nie odpowiadają wymogom ustawowym, wprowadzając warunki nieznane ustawie. Sąd uznał, iż wskazane wady całkowicie dyskwalifikują wezwanie, które nie było i nie mogło być wykonalne dla strony z przyczyn tkwiących wyłącznie po stronie organu, niezależnie od intencji oraz oceny działania strony. Dopiero po prawidłowym wezwaniu strony, poprzedzonym porównaniem treści wniosku i jego załączników z wymogami ustawowymi określonymi w art. 100 ust. 1 i 2 u.p.f., a następnie wskazaniem konkretnych i odpowiadających regulacji ustawowej braków, dopuszczalne byłoby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku i nakazał organowi rozpoznanie wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz prawomocnym wyrokiem, zobowiązując organ w ponowionym postępowaniu do nadania w sposób prawidłowy i zgodny z prawem biegu wnioskowi.

Po wpłynięciu akt sprawy do WIF, co miało miejsce w dniu 18 kwietnia 2018 r., organ pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wezwał spółkę do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami oraz wskazanie imienia i nazwiska farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, jego identyfikator jako pracownika medycznego, o którym mowa w art. 17c ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz przedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych w art. 88 ust. 2 u.p.f. - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie została zwrócona jako niepodjętą w terminie w dniu 8 maja 2018 r., będąc dwukrotnie awizowana, a mianowicie w dniu 20 i 30 kwietnia 2018 r.

Prezes Zarządu spółki przesłał w dniu 15 maja 2018 r. drogą mailową informację, że w ostatnim czasie przebywał za granicą, nie był w stanie odebrać przesyłki listownej wysłanej do K. W związku z tym zwrócił się z prośbą o powtórne wysłanie powyższej przesyłki. Natomiast dnia 17 maja 2018 r. Prezes tej spółki zapoznał się z aktami sprawy i wskazał, że korespondencja wysłana do spółki była awizowana jedynie raz, tj. w dniu 20 kwietnia 2018 r. i wyjaśnił, że przebywał w tym czasie za granicą, a był jedyną osobą upoważnioną do odbioru korespondencji. Dnia 18 maja 2018 r. wpłynęło do organu pismo strony z prośbą o powtórne wysłanie przesyłki zawierającej wezwanie.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. WIF, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadomił spółkę o pozostawieniu wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we [...] bez rozpoznania. Organ wskazał, iż złożony przez spółkę wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w chwili jego złożenia nie czynił zadość wszystkim wymaganiom ustalonym w art. 100 ust. 1 i 2 u.p.f., a co za tym idzie nie spełniał wymogów formalnych. Zasadnym było więc, wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku stosownie do przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Wobec braku uzupełnienia przedmiotowego wniosku za zasadne uznał organ pozostawienie go bez rozpoznania, wskazując, iż wniosek taki nie może spowodować wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej. Odnosząc się do prośby o powtórne wysłanie przesyłki organ wskazał, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze doręczenie pisma nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Wydanie pisma pozostawionego w aktach sprawy nie niweczy skutku doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. spółka wniosła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego ponaglenie na bezczynność WIF, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. uznał je za nieuzasadnione.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność WIF w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we [...], wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej stanowisko organu wynika z błędnej wykładni przepisów postępowania, zaś brak wydania przez organ jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie nosi znamiona rażącej bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej samo złożenie wniosku wszczęło postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, zaś odmienna interpretacja stoi w sprzeczności z literalną wykładnią art. 61 k.p.a., ale także interpretacją funkcjonalną i systemową przepisów procedury administracyjnej. Według skarżącej brak przedłożenia załącznika w postaci opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz podania nazwiska farmaceuty (wymogu również stanowiącego załącznik, nie zaś treść podania) nie wykluczało rozpatrzenia wniosku, a tym bardziej wszczęcia postępowania, podkreślając, iż we wniosku skarżąca wskazała wszystkie informacje, wymagane na podstawie art. 100 ust. 1 u.p.f. W ocenie skarżącej opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz dane farmaceuty są niezbędne do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia, nie mogą zaś stanowić przeszkody do wszczęcia postępowania, natomiast zebraniu dalszej dokumentacji, pozwalającej merytorycznie ocenić gotowość lokalu do otwarcia apteki ogólnodostępnej, może służyć instytucja zawieszenia postępowania. Dodatkowo skarżąca podniosła zarzut nieprawidłowego doręczenia spółce wezwania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż działania organu zostały oparte na przepisach k.p.a. i nie pozostaje on w bezczynności. Organ powielił wyjaśnienia i stanowisko opisane w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Organ podkreślił, iż stosownie do wyroku Sądu z dnia 24 stycznia 2018 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, które to wezwanie wnioskodawca pozostawił bez odpowiedzi, mimo nadanego wezwaniu rygoru pozostawienia bez ropoznania. Zdaniem organu zarzuty skargi nie znajdują oparcia zarówno w okolicznościach faktycznych sprawy, jak i przepisach prawa.

Na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę dodając, iż organ zaczyna procedować w momencie kiedy otrzyma komplet dokumentów, a w przedmiotowej sprawie nie otrzymał pełnej dokumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.), co zostało dopełnione. Skarżąca spółka wniosła bowiem do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 , § 2 i § 3 pkt 1 k.p.a., za pośrednictwem WIF, ponaglenie, które zostało - postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. wydanym przez wspomniany organ wyższego stopnia - uznane za niezasadne.

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku K spółki z o.o. z dnia [...] czerwca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we [...].

Istota sporu sprowadzała się do oceny czy trafnie organ nadzoru farmaceutycznego pozostawił - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - wniosek skarżącej spółki bez rozpoznania. Pozostawienie przez organ administracji podania bez rozpoznania nie podlega zaskarżeniu. Nie można bowiem uznać go za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. gdyż nie jest spełniony warunek, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie wyłącza to jednak dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13).

Z bezczynnością mamy do czynienia stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Istotne jest w niniejszej sprawie to, iż kwestia bezczynności organu była już badana przez tut. Sąd opisanym powyżej wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., wydanym w sprawie II SAB/Go 125/17, tym samym przedmiotem oceny mogła być jedynie prawidłowość działania WIF w odniesieniu do wniosku, opisanego na wstępnie, po wydaniu wspomnianego orzeczenia.

Podkreślić ponadto należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny, jednakże nie wyłącza to możliwości złożenia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Strona może korzystać zarówno z jednego, jak i z drugiego środka prawnego według własnego wyboru, ponieważ środki te odnoszą się do różnych materii. Skarga na bezczynność ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, skarga zaś o ukaranie zmierza do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku. Ponadto brak w p.p.s.a. podstaw do wyłączenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaistniałą po wyroku sądu administracyjnego uwzględniającym skargę (por. T. Woś, P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, t. 27 do art. 154 oraz wyroki NSA : z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 2068/09, z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1975/11).

Przechodząc do oceny czynności podejmowanych przez WIF należy zauważyć, iż już na drugi dzień po otrzymaniu akt administracyjnych wraz odpisem prawomocnego wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. organ skierował wezwanie do skarżącej spółki zobowiązujące do przedłożenia załączników do wniosku określonych w art. 100 ust. 2 pkt 4 i 5 u.p.f. Rzeczywiście bowiem skarżąca składając wniosek nie dołączyła ani opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami, ani też nie wskazała imienia i nazwiska farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, jego identyfikatora jako pracownika medycznego, o którym mowa w art. 17c ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz nie przedłożyła dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych w art. 88 ust. 2 u.p.f.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył przede wszystkim czy wymogi określone w art. 100 ust. 2 u.p.f. w istocie są brakami formalnymi uzasadniającymi zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Sądowi znane są poglądy, na które powołuje się skarżąca, a mianowicie, iż brak załączników wskazanych w art. 102 ust. 2 u.p.f. nie stanowi przesłanki do oceny skuteczności wniosku w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie wymienionego zezwolenia, co tym samym oznacza, że wymienione postępowanie może być skutecznie zainicjowane, mimo nie dołączenia ich do wniosku, albowiem ich brak nie stanowi przeszkody jego wszczęcia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., II GSK 450/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2018 r., III SAB/Gd 10/18).

Podkreślić jednak należy, iż Sąd w niniejszej sprawie działał w warunkach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, Lex nr 746901, z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493, z 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10).

Oczywiście zakres tego związania w przypadku wyroku rozpoznającego skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania co do zasady nie odnosi się do kwestii dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia. Istota bowiem tego postępowanie ma na celu wymuszenie wydania przez organu aktu administracyjnego, bez przesądzania jego treści. Wyjątkowo jedynie sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeśli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Zwrócić jednocześnie należy uwagę na specyfikę orzeczenia zapadłego w następstwie skargi na bezczynność polegającą na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Rozstrzygając tego rodzaju sprawę Sąd obowiązany jest bowiem w pierwszej kolejności ocenić zasadność wezwania do usunięcia braków formalnych, a następnie pisma pozostawiającego wniosek bez rozpoznania, w szczególności ta ocena dotyczy, czy w ogóle określone braki wniosku można kwalifikować jako braki formalne. Ocena sądu w tym zakresie jest wiążącą w toku dalszego postępowania.

Sąd nie byłby związany taką ocenę, jeśli miałaby ona postać twierdzeń sformułowanych w sposób niejasny, umożliwiających ustalenie treści związania jedynie poprzez podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z zakresu związania wyłączyć więc należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (por. A. Kabat, Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz , LEX 2013 , t. 3 wyroku NSA 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7 ).

Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd wydając wyrok z dnia 24 stycznia 2018 r. w sposób jednoznaczny zakwalifikował wskazane w art. 100 ust. 2 u.p.f. załączniki do wniosku jako elementy formalne wniosku. Podkreśli bowiem, iż: "W trybie wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być usuwane braki formalne podania wynikające z przepisów k.p.a., ale również wynikające z przepisów ustaw szczególnych, jeśli ustawy te przewidują inne wymagania w stosunku do podań, nie regulując samodzielnie trybu uzupełnienia ich ewentualnych braków, jak i skutków ich nieuzupełnienia. Takim przepisem jest w niniejszej sprawie art. 100 ust. 1 i 2 u.p.f., który określa wymogi jakie powinien spełniać wniosek o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej(...). Dopiero po prawidłowym wezwaniu strony, poprzedzonym porównaniem treści wniosku i jego załączników z wymogami ustawowymi określonymi w art. 100 ust. 1 i 2 u.p.f. a następnie wskazaniem konkretnych i odpowiadających regulacji ustawowej braków, dopuszczalne byłoby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a." Stąd też wobec braku zmiany przepisów po wydaniu powyższego wyroku, które miałby zastosowanie w sprawie, Sąd oraz organ byli związani taką a nie inną kwalifikacją wspomnianych załączników do wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki i nie mogli uwzględnić w tym zakresie odmiennych poglądów, które pojawiły się w orzecznictwie. Skarżąca nie zgadzając się z ocenami prawnymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku winna była złożyć skargę kasacyjną, a nie polemizować z nimi przy kolejnym rozpoznawaniu skargi na bezczynność.

W kontekście powyższych uwag należało uznać za zasadne wezwanie skarżącej spółki do przedłożenia dokumentów określonych w art. 100 ust. 2 pkt 5 i 6 u.p.f. pod rygorem pozostawienie wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. bez rozpoznania. Stosownie bowiem do art. 64 § 2 k.p.a jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Zdaniem Sądu powyższe wezwanie zostało prawidłowo doręczone skarżącej spółce w sposób zastępczy, określony w art. 44 w zw. z art. 45 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Wezwanie zostało skierowane na prawidłowy adres siedziby spółki wskazany we wniosku oraz w Krajowym Rejestrze Sądowym. Wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać pismo złożono je w dniu 20 kwietnia 2018 r. w UP nr [...], a zawiadomienie o tym doręczyciel umieścił w skrzynce pocztowej. Powtórne awizowanie miało miejsce w dniu 30 kwietnia 2018 r., a w dniu 8 maja 2018 r. nastąpił zwrot pisma, jako niepodjętego w terminie. Powyższe adnotacje znalazły się na przesyłce skierowanej do spółki, zostały opatrzone wszystkimi wymaganymi datami, pieczęciami oraz podpisami doręczyciela i urzędnika pocztowego. W związku z tym należało uznać, iż przesyłka zawierająca wezwanie z dnia [...] kwietnia 2018 r. została skutecznie doręczona spółce stosowanie do art. 44 § 1 i 4 w zw. z art. 45 k.p.a. w dniu 4 maja 2018 r.

Przewidziana w art. 44 k.p.a zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniemanie prawne (praesumptio iuris), że pismo zostało skutecznie doręczone adresatowi (por. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2013 r., II GSK 426/13, wyrok WSA w Łodzi z 5 listopada 2008 r., III SA/Łd 390/08,). Doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie właściwe pisma adresatowi (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2004 r., III SA 1650/02, E. Iserzon, Doręczenia, w: E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, 1965, s. 83–84).

Mając na uwadze powyższe nie sposób przyjąć, że domniemanie zgodności danych zamieszczonych przez doręczyciela w sposób prawidłowy na kopercie zawierającej niedoręczoną przesyłkę można podważyć poprzez gołosłowne stwierdzenie prezesa skarżącej spółki, że nie zostało złożone drugie awizo. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (por. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II FZ 15/18, postanowienie NSA z dnia 11 października 2018 r., II OZ 947/18). Przedmiotowe domniemanie może być obalone, jednak podejmując próbę dokonania tego należy mieć na względzie, iż dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące. Jedną z możliwości służących obaleniu domniemania doręczenia jest przeprowadzenie procedury reklamacyjnej usługi pocztowej (por. postanowienie NSA z dnia października 2018 r., II FZ 611/18). Skarżąca nie zaoferowała żadnych dowodów, które pozwalałby obalić wspomniane domniemanie, a w konsekwencji należało uznać, że skarżąca nie podważyła skuteczności doręczenia.

Bez znaczenie pozostawała okoliczność, iż w czasie kiedy wezwanie z dnia [...] kwietnia 2018 r. było awizowane, jedyna osoba uprawniona do odbioru przesyłki w imieniu skarżącej spółki przebywała poza granicami kraju. Powinnością każdej jednostki organizacyjnej jest bowiem zapewnienie takiej organizacji odbioru pism, aby przebieg korespondencji odbywał się w sposób ciągły i niezakłócony oraz wyłącznie przez osoby uprawnione. Zaniedbania w tym zakresie obciążają tę właśnie jednostkę organizacyjną. Podkreślić również należy, iż późniejsze ponowne doręczenie wezwania skarżącej spółce nie mogłoby otworzyć na nowo biegu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku.

Mając na uwadze powyższe organ pozostawiając w dniu 29 maja 2018 r. wniosek skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki bez rozpoznania nie naruszył art. 64 § 2 k.p.a., a w działaniach organu podejmowanych po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Go 125/17 nie sposób doszukać się bezczynności.

Wobec tego Sąd - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę