Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Lubochnia z dnia 14 czerwca 2017 r. nr L/255/17 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubochnia stwierdza nieważność § 3 ust. 2, § 16 ust. 3 oraz Działu III Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubochnia, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. A. P.

II SA/Łd 166/20

Uzasadnienie

W dniu 14 czerwca 2017 r. Rada Gminy Lubochnia (dalej jako: organ) podjęła Uchwałę Nr L/255/17 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubochnia (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2017 r. poz. 3087). Uchwała ta została zmieniona Uchwałą Nr LXXIII/371/18 Rady Gminy Lubochnia o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubochnia z dnia 12 października 2018 r., następnie zmieniona Uchwałą Nr VIII/61/19 Rady Gminy Lubochnia o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubochnia z dnia 17 kwietnia 2019 r., po czym ponownie została zmieniona Uchwałą Nr DC/70/19 Rady Gminy Lubochnia o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubochnia z dnia 27 maja 2019 r.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tomaszowie Mazowieckim (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Gminy Lubochnia Nr L/255/17 (dalej jako Uchwała) w zakresie 1) § 3 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do ww. Uchwały, (dalej jako: Regulamin), zarzucając mu niezgodność z art. 4 ust. 2 pkt 1d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2010, dalej jako u.c.p.g.), 2) Działu III Regulaminu, zarzucając mu niezgodność z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., 3) § 16 ust. 3 Regulaminu, zarzucając mu niezgodność z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki określone w Regulaminie, stanowiącym załącznik do Uchwały, przekroczył zakres delegacji ustawowej. Skarżący wskazał, że § 3 ust 2 Regulaminu jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 1d u.c.p.g. ze względu na sformułowanie "nie spowodują zanieczyszczania środowiska", które to określenie jest nieprecyzyjne. Natomiast posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niedopuszczalne, gdyż przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób wyczerpujący. W dalszej części wskazano, że Dział III Regulaminu nie określa częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, czym naruszono art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Skarżący wskazał, że uchwalając regulamin Rada Gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych zagadnień. Następnie skarżący odniósł się do § 16 ust. 3 Regulaminu, który w jego ocenie jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., ze względu na brak określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, które to zapisy powinny znaleźć się w Regulaminie. Natomiast w Regulaminie przyjętym przez organ zawarto zapis, że zwierzęta mogą być "utrzymywane na prywatnych posesjach, w przypadku, gdy utrzymanie zwierząt gospodarskich jest podstawowym źródłem utrzymania rodziny, a także na potrzeby własnego gospodarstwa domowego", co oznacza wprowadzenie wymagań zupełnie oderwanych od zwierzęcia, uzależnionych jedynie od sposobu zarobkowania i potrzeb rodziny, ponadto są to określenia nieprecyzyjne chociażby co do ilości i rodzaju zwierząt.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że podniesione w niej zarzuty są zasadne, a także stwierdził, że nie może w trybie autokontroli uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a. stwierdzić nieważności aktów podejmowanych w procedurze uchwałodawczej. Rada Gminy może zmienić bądź uchylić własną uchwałę w przepisanym prawem trybie. Zatem Rada Gminy Lubochnia na sesji w dniu 12 lutego 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXII/139/20 zmieniającą zaskarżoną uchwałę, w której zostały uwzględnione zaskarżone części postanowień Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga była uzasadniona.

Kontroli Sądu poddano uchwałę Rady Gminy Lubochnia z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubochnia. W § 3 ust. 2 Regulaminu znalazło się sformułowanie, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują "zanieczyszczenia środowiska". Z kolei Dział III Regulaminu, określający częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku publicznego przewidywał, że "odbieranie odpadów komunalnych musi następować zgodnie z harmonogramem, w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości". Natomiast w § 16 ust. 3 Regulaminu wskazano, że "Na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na prywatnych posesjach, w przypadku gdy utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest podstawowym źródłem utrzymania rodziny, a także na potrzeby własnego gospodarstwa domowego".

Jak trafnie wskazano w skardze, pierwszy z powołanych przepisów jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 1 c) u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Zasady konstrukcji przepisów aktu normatywnego sformułowano w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., dalej: ZTP). Jego dział I, dotyczący projektu ustawy, stosuje się – z mocy § 143 – również do projektów aktów prawa miejscowego. Z przepisów tych wynika, że przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6). Przepis prawa materialnego powinien przy tym możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy) (§ 25 ust. 1). Zdaniem Sądu, nie spełnia postulatu jasności określenie ujęte w § 3 ust. 2 Regulaminu, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują "zanieczyszczenia środowiska". Pojęcie to jest zbyt ogólne i adresat normy prawnej nie wie, kiedy jego zachowanie będzie powodować zanieczyszczenie środowiska, a kiedy nie. Brak dostatecznej jasności przepisu sprawił, że Sąd stwierdził nieważność uchwały w tej części jako istotnie naruszającej prawo.

Tak samo Sąd ocenił przepisy działu III Regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W skardze trafnie stwierdzono, że ta część uchwały nie obejmuje unormowań dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Takie ujęcie jest sprzeczne z § 2 zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Obejmując tylko unormowania dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, uchwała narusza powołane przepisy w stopniu istotnym, w związku z czym Sąd stwierdził jej nieważność w tej części.

Podobnie Sąd ocenił normę wynikającą z § 16 ust. 3 regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Powołany przepis regulaminu, stanowiący, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na prywatnych posesjach, w przypadku gdy utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest podstawowym źródłem utrzymania rodziny, a także na potrzeby własnego gospodarstwa domowego, nie przewiduje wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, ani zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach – przeciwnie, zawiera normę uprawniającą obejmującą przy tym nieprecyzyjne kryteria dopuszczalności utrzymywania zwierząt w postaci zwrotów niedookreślonych ("podstawowe źródło utrzymania rodziny", "potrzeby własnego gospodarstwa domowego"). Wypada więc powtórzyć, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny (§ 2), przy czym przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6). Poddana analizie część uchwały wymogów tych nie spełnia.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

dc