Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. B. reprezentowana przez matkę S. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ II instancji, WWIB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257,dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S. W. - przedstawiciela ustawowego W. B. z dnia [...].05.2017 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: organ I instancji, PINB) z dnia [...].04.2017 r. nr [...] AG) nakazującej W. B. ustawowo reprezentowanej przez matkę - S. W. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pracownicy PINB przeprowadzili w dniu [...].04.2012 r., kontrolę na działce [...]. W trakcie czynności kontrolnych ustalili, że na ww. działce dokonano rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...]). Uczestnicząca w trakcie kontroli S. W. nie przedłożyła dokumentów potwierdzających legalność dokonanej rozbudowy oraz oświadczyła, że ww. roboty budowlane zostały zrealizowane w 2006 r. W dniu [...].05.2012 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...]. Następnie ustalił, że w dniu [...].06.2006 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy (sygn. [...]) dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...]. Ponadto ustalono, co wynika z pisma Starosty [...] (sygn. [...]) z dnia [...] maja 2012 r., iż "brak jest dokumentów archiwalnych potwierdzających uzyskanie przez [...] (...) decyzji pozwolenia na budowę, obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego".

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2012 r., PINB wstrzymał roboty budowlane związane z samowolną rozbudową budynku, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu oraz nałożył na S. W. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...].09.2012 r. dokumentów niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy tj. ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. obiektu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością [...], na cele budowlane. PINB w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2012 r., na wniosek S. W. przedłużył do dnia [...].12.2012 r. termin dostarczenia nakazanych dokumentów. Następnie, z uwagi na fakt nieprzedłożenia w wymaganym terminie nakazanych dokumentów organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...].01.2013 r. nakazał S. W. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku. WWINB po rozpatrzeniu odwołania S. W., decyzją z dnia [...].03.2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB ustalił również, że rozbudowy przedmiotowego budynku dokonali J. i W. K., którzy pomimo, iż byli inwestorami rozbudowy budynku mieszkalnego na działce, której właścicielką jest małoletnia W. B., w sprawie reprezentowana przez S. W., nie są stroną postępowania, a tym samym nie mogą być zobowiązywani do wykonywania nakazów w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym PINB postanowieniem z dnia 17.05. 2013 r. zmienił swoje postanowienie z dnia [...].05.2012 r., nakładając obowiązki na W. B., w sprawie reprezentowanej przez S. W.. Postanowieniem z dnia [...].07.2013 r. przedłużył do dnia 31.07. 2013 r. termin dostarczenia dokumentów. Wymagane dokumenty, zobowiązana przedłożyła w dniu [...].08.2013 r. W wyniku ich analizy organ I instancji stwierdził braki, w związku z powyższym postanowieniem z dnia [...].08.2013 r. wezwał do ich uzupełnienia. W dniu [...].10.2013 r. wpłynął ponowny wniosek S. W. o przedłużenie do [...].11.2013 r. terminu dostarczenia brakujących dokumentów, w związku z oczekiwaniem na sporządzenie przez geodetę mapy do celów projektowych. PINB postanowieniem z dnia [...].10.2013 r. ponownie przedłużył do dnia [...].11.2013 r. termin dostarczenia wymaganych dokumentów. W wymaganym terminie, zobowiązana W. B. ustawowo reprezentowana przez matkę - S. W. nie przedłożyła wymaganych dokumentów.

W związku z powyższym PINB decyzją z dnia [...].12.2013 r. nakazał W. B. ustawowo reprezentowanej przez matkę - S. W. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...]. WWINB rozpatrując odwołanie S. W., decyzją z dnia [...].05.2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 26.11.2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 699/14) uchylił zaskarżoną decyzję WWINB [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB. NSA wyrokiem z dnia 22.11.2016 r. (sygn. akt II OSK 334/15) oddalił skargę kasacyjną WWINB.

PINB przeprowadził ponownie w dniu [...].03.2017 r. czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomości. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że budynek mieszkalny składa się z dwóch części: pierwotnej i rozbudowy z 2006 r. W trakcie rozbudowy budynku mieszkalnego wykonano następujące roboty: wykonano ławy i ściany fundamentowe, wykonano mury przyziemia z przesklepieniami okien i drzwi, wykonano więźbę dachową z belkami stropu nad przyziemiem, wykonano posadzki, wykonano ścianki działowe, zamontowano pokrycie dachowe z blachodachówki, zamontowano sufit podwieszany wraz z warstwami ocieplenia stropu nad przyziemiem, zamontowano stolarkę drzwiową i okienną, ocieplono elewację metodą lekką mokrą (na bazie styropianu), wykonano roboty tynkarskie, malarskie, dokonano montażu instalacji centralnego ogrzewania i elektrycznej. Pod względem konstrukcyjnym część rozbudowana jest niezależna od istniejącej. Powstała szczelina (pęknięcie idealnie pionowe na styku części starej i nowej) dowodzi murowanie na styku i potwierdza, że w zakresie fundamentów i murów rozbudowa jest niezależna. Część pierwotna składa się funkcjonalnie z kuchni, łazienki jednego pokoju i holu, natomiast w części rozbudowanej znajdują się dwa pokoje, garderoba i weranda. Z werandy jest wejście do części pierwotnej i rozbudowanej. Konstrukcja dachu wraz z pokryciem wcina się nieznacznie w dach na pierwotnej części. W przypadku rozbiórki potrzebne będzie wykonanie dodatkowych robót uzupełniających pokrycie części starej połaci dachu. Ponowna kontrola ustaliła, że samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu budowlanego.

PINB zobowiązany wyrokiem NSA ponownie rozpatrzył niniejszą i decyzją z dnia [...].04.2017 r. nakazał W. B. ustawowo reprezentowanej przez matkę - S. W. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] zgodnie z załącznikiem nr [...] do zaskarżonej decyzji.

Odwołanie w ustawowym terminie wniosła S. W. - przedstawiciel ustawowy W. B..

WWINB stwierdził, że organ nadzoru budowlanego ustalił kwestie, na które wskazał w swoim wyroku zarówno WSA w Poznaniu w wyroku z dnia z 26.11.2014 r. jak i NSA w wyroku z dnia 22.11.2016 r. Przedmiotowe roboty budowlane należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku. Organ I instancji słusznie przyjął, iż legalizacja przedmiotowych robót winna być dokonana w oparciu o przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: P.b.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. w przypadku obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje jego rozbiórkę. Jednakże warunkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu powstałego w drodze tzw. samowoli budowlanej, jest brak możliwości jego zalegalizowania. Przesłanką dla oceny istnienia bądź nieistnienia tej możliwości jest między innymi - zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. - zgodność lub niezgodność danej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także ocena zaistnienia naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

W związku z powyższym PINB, kierując się obowiązującym orzecznictwem, postanowieniem z dnia [...].05.2012r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., zobowiązał S. W. do przedłożenia wskazanych w nim dokumentów. Postanowienie to zostało zmienione postanowieniem z dnia [...].05.2013 r. poprzez zmianę zobowiązanego z S. W. (matka) na W. B. (niepełnoletnia córka) - ustawowo reprezentowanej przez S. W., ponieważ właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest właśnie małoletnia. Wskazać należy, że małoletni może być stroną w postępowaniu, z tym że działać będzie w tym postępowaniu przez swoich przedstawicieli ustawowych, tj. najczęściej rodziców lub opiekunów prawnych. W świetle bowiem art. 30 § 1 K.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli (art. 30 § 2 K.p.a.). Z powyższego wynika, że nie ma przeszkód procesowych, aby małoletni dysponujący tytułem do nieruchomości miał w postępowaniu status strony, przy czym pisma procesowe powinny być kierowane do jego przedstawicieli ustawowych ze wskazaniem, że działają w imieniu małoletniej strony.

W wyznaczonym terminie zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku. Termin wykonania obowiązku był przez organ I instancji, na wniosek zobowiązanej zmieniony.

WWINB stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b., niewywiązanie się przez zobowiązaną z obowiązków, nałożonych w w/w postanowieniu (bez względu na przyczyny), obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b., tj. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Podkreślił, że pomimo wezwania przez PINB do uzupełnienia braków w przedłożonym projekcie budowlanym, który wpłynął do organu powiatowego w dniu [...].08.2013 r. zobowiązana tego nie uczyniła, nawet po wyroku sądu od 2014 r. nie przedłożyła żadnych dokumentów. Wskazał też, że omyłkowo wskazanie w postanowieniu PINB z dnia [...].08.2013 r. projektu budowlanego "zamiennego" nie ma znaczenia wobec braków, które były w projekcie i o których uzupełnienie została wezwana zobowiązana. Podkreślił, że termin na poprawienie projektu również był przedłużany. Tylko złożenie wszystkich wymaganych dokumentów umożliwia legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych, procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 P.b. nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 P.b., a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki.

W orzecznictwie sądowo - administracyjnym wyrażony został trafny pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W przypadku braku takiego podmiotu adresatem decyzji może być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca Poza sporem pozostaje, że rozbudowy budynku dokonali J. i W. K. w 2006 r., natomiast właścicielem działki jest małoletnia W. B.. W związku z tym, w ocenie WWINB, PINB prawidłowo adresatem postanowienia umożliwiającego zalegalizowanie inwestycji jaki i decyzji nakazującej rozbiórkę uczynił małoletnią W. B. jako właścicielkę nieruchomości na której usytuowany jest budynek objęty nakazem rozbiórki, reprezentowaną przez matkę S. W., jako jej przedstawiciela ustawowego. Organ I instancji precyzyjnie wskazał jaka część obiektu podlega rozbiórce (na co wskazywał w swoim wyroku z dnia 26.11.2014 r. WSA w Poznaniu).

Ponownie rozpatrując sprawę PINB dokładnie ustalił i przeanalizował wszelkie zastrzeżenia dotyczące postępowania, które zostały wskazane zarówno przez WSA w Poznaniu jak i NSA w zapadłych wyrokach. PINB ustalił datę budowy oraz dokładnie wykazał zakres robót wykonanych w ramach samowoli budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu reprezentująca W. B. S. Wiśniewska podniosła, że mieszka w przedmiotowym budynku z czwórką dzieci i matką. Samotnie wychowuje dzieci i utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej. Podkreśliła, że obecnie jej sytuacja finansowa jest lepsza niż w przeszłości, gdy z powodu trudności finansowych nie złożyła w całości wymaganej przez PINB dokumentacji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o ponowne wyznaczenie terminu przedłożenia dokumentów niezbędnych dla legalizacji.

Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik fachowy uzupełnił skargę, wskazując na braki decyzji organu I instancji, która nieprecyzyjnie wskazywała w sentencji przedmiot rozbiórki oraz na niezastosowanie się do wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków: WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 699/14 i NSA w sprawie II OSK 334/15.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym jest kontrola legalności decyzji WWINB utrzymującej w mocy decyzję PINB nakazującą rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku.

W ocenie Sądu zasadnym okazał się zarzut skargi niezrealizowania zaleceń zawartych we wcześniej zapadłych w sprawie wyrokach sądów.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2014 r. WSA podkreślił m. in., że prawidłowo wydany nakaz rozbiórki powinien precyzyjnie określać obiekt budowlany lub jego część, podlegającą rozbiórce, zaś z uzasadnienia decyzji powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego organ określił taki a nie inny zakres rozbiórki. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1257/13 oraz we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Wr 729/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Wskazać bowiem należy, że rozstrzygnięcie sprawy stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", a zatem musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 s. 102-103). W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku decyzja taka może być niewykonalna. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44086).

Z kolei NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. zauważył, że należy się zgodzić z Sądem I instancji co do naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 ust. 3 K.p.a., w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy co przełożyło się przede wszystkim na nieprecyzyjne wskazanie w sentencji decyzji przedmiotu rozbiórki w postaci ogólnego sformułowania, że [...]. Ten brak precyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, w znaczeniu czego nakazana rozbiórka konkretnie dotyczy, stanowi zasadniczy argument, z powodu którego Sąd II instancji pozostawił kwestionowany wyrok Sądu I instancji w obrocie prawnym. Precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie w sentencji decyzji administracyjnej nałożonego obowiązku jest konieczne nie tylko z uwagi na wymogi pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego i art. 7 k.p.a. ale również z tego powodu, że organ administracyjny ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną, a w razie braku dobrowolnego wykonania, spowodowania jego wykonania w drodze egzekucji.

Podkreślić w tym miejscu należy, że NSA expressis verbis sformułował wymóg, by precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku nastąpiło w sentencji decyzji administracyjnej.

Ten wymóg nie został zachowany. Decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest – jeśli chodzi o sformułowanie sentencji – uboższa treściowo aniżeli decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. Sentencja odsyła wprawdzie do graficznego załącznika do decyzji, sama w sobie nie zawiera jednak precyzyjnego i nie budzącego żadnych wątpliwości określenia nałożonego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekając w niniejszej sprawie był na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany wyżej wskazanymi wyrokami.

W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Zauważyć tu należy, że przepis art. 153 P.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 953/11, LEX nr 1216586, także Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, str. 347).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

W niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego ani taka zmiana stanu faktycznego, która czyniłaby niewiążącą ocenę prawną wyrażoną w przytoczonych wyżej wyrokach.

Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę, że rozpoznając sprawę w 2017 r. PINB zignorował treść odwołania S. W. z dnia [...] grudnia 2013 r. W piśmie tym, będącym odwołaniem od decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2013 r., podnosi ona głównie okoliczności związane z sytuacją majątkową, które według niej uniemożliwiły terminowe złożenie wymaganych dokumentów i wnosi o ponowne wyznaczenie w tym celu terminu. Decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2013 r. została wyeliminowana z porządku prawnego, podobnie jak utrzymująca ją w mocy decyzja WWINB z dnia [...] maja 2014 r., wniosek S. W. nie spotkał się jednak z żadną reakcją organów nadzoru budowlanego. Tym samym naruszony został art. 8 K.p.a. statuujący wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. To naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy deklarowana jest gotowość uzupełnienia wymaganej przez przepisy prawa dokumentacji.

Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem w pierwszej kolejności ustosunkowanie się do wniosku o wyznaczenie terminu do uzupełnienia dokumentacji. Rozstrzygając ten wniosek organ winien mieć na uwadze całokształt okoliczności sprawy, a więc z jednej strony okoliczność wcześniejszych przedłużeń wyznaczanych terminów, zaś w drugiej: względy społeczne oraz okoliczność, że w obowiązującym stanie prawnym procedura, o której stanowi art. 48 ust. 2 P.b. stanowi co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2290/10, CBOSA). Nakaz rozbiórki pozostaje więc środkiem ostatecznym, sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. W wypadku braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej obowiązkiem organu będzie uczynienie zadość wskazaniom zawartym w prawomocnych wyrokach sądów odnośnie sformułowania sentencji decyzji. Pozostałe wskazania uznać należy za prawidłowo wykonane: organy ustaliły i wskazały datę rozbudowy budynku, dokonały oceny, czy w wyniku rozbudowy powstała samodzielna technicznie i funkcjonalnie część obiektu, wskazały rodzaje robót wykonanych w ramach samowoli budowlanej oraz uzasadniły oznaczenie adresata decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

MZ