II SA/Lu 806/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-28	
Data wpływu	2022-11-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Joanna Cylc-Malec
Marcin Małek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1576/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1985 nr 14 poz 60; art. 43; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 50-51, art. 3, art. 49b, art. 84; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 153, art. 170, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 23 września 2022 r. znak ZOA-XIV.7721.15.2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 23 września 2022 r., znak: ZOA-XIV.7721.15.2022 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (WINB) po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA, skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach (PINB) z 9 czerwca 2022 r., znak: [...] o odmowie nakazania spółce M. sp. z o. o. z/s w W. (inwestor) rozbiórki obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej [...], odcinek węzeł K. [...] - węzeł K. [...], km 2 + 700, strona prawa (obecnie droga S12s km 25+650) na działce nr [...] w miejscowości W. N., gm. K..

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją z 16 października 2017 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z 13 lutego 2020 r.), odmówił nakazania inwestorowi rozbiórki spornego obiektu, a organ odwoławczy decyzją z 13 grudnia 2017 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wynika, że tablica reklamowa została wykonana prawidłowo i może być bezpiecznie eksploatowana, a więc nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie występują również okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., gdyż budowa spornego urządzenia nie narusza przepisów prawa, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie ma więc podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ani nakazu rozbiórki, czego w sprawie domaga się GDDKiA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi GDDKiA na ww. decyzję ostateczną WINB, wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 93/18 oddalił skargę.

Orzeczenie to oraz wskazane decyzje organów obu instancji zostały następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3342/18.

Za prawidłowe NSA uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie materialnoprawnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu oraz trybu postępowania (art. 50-51 P.b.) Inwestor dokonał bowiem zgłoszenia, a organ nie wniósł sprzeciwu. Również wykładnia przepisu art. 43. ust. 1.u.d.p. przyjęta przez organy i Sąd I instancji była prawidłowa. Jeśli bowiem przepis mówi o zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie np. granicy pasa drogowego i jednocześnie odnosi się do poszczególnej kategorii dróg takich jak autostrada, droga ekspresowa, droga ogólnodostępna itp., to znaczy, że ustawodawca nie przewidział łączenia równoległych dróg różnych kategorii, do których parametry odległościowe wskazane w art. 43 ust. 1 u.d.p. miałyby zastosowanie. Odległość budynków od drogi jest zatem uzależniona od rodzaju drogi, a nie innych czynników takich jak szerokość jezdni, 3 nawierzchnia itp.). W rozpatrywanej sprawie ma to kluczowe znaczenie. Droga serwisowa jest znacznie węższa od przedmiotowej drogi ekspresowej, a przez to prędkość przejazdu jest zdecydowanie niższa niż w przypadku drogi ekspresowej. Inny stopień bezpieczeństwa musi być zatem zachowanych w przypadku drogi ekspresowej, a inny w odniesieniu do ruchu na drodze serwisowej. Dlatego też stosowanie bardziej rygorystycznych wymogów w stosunku do drogi serwisowej nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

W zakresie stosowania zapisów umowy AGR, NSA wskazał natomiast, że w przypadku kolizji między ratyfikowaną umową międzynarodową niespełniającą szczególnego warunku w postaci zgody wyrażonej w ustawie przyjmuje się, że pierwszeństwo należy przyznać przepisowi ustawy, a nie postanowieniu umowy międzynarodowej i tak należało rozstrzygnąć kolizję ustawy o drogach publicznych oraz umowy międzynarodowej (umowy AGR).

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji w sposób niepełny i niewystarczający ustalił stan faktyczny sprawy, jednak uchybienie to, nie polegało na nieprzyjęciu, że odległości obiektów sytuowanych przy drodze ekspresowej należy liczyć od zewnętrznej jezdni dodatkowej (drogi serwisowej), stanowiącej integralną część drogi ekspresowej, gdyż NSA nie podziela poglądu co do integralnego związku obu tych dróg. W powyższej sprawie w ocenie NSA nie został ustalony status prawny i faktyczny charakteru drogi serwisowej przebiegającej równolegle do drogi ekspresowej, co umożliwi organom dokonanie prawidłowych obliczeń odległości lokalizacji przedmiotowej reklamy od zewnętrznej krawędzi drogi ekspresowej, a następnie dokonanie oceny jej zgodności z prawem i ewentualnych konieczności przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych lub rozbiórki.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB przeprowadzi oględziny i ustalił, że zmienił się kilometraż i oznaczenie drogi ekspresowej, który teraz wynosi km 25+650 strona prawa, a oznaczenie to S12s, ponadto droga serwisowa przebiegająca wzdłuż drogi ekspresowej jest klasy "D". Ponadto stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego urządzenia reklamowego od czasu ostatnich oględzin przeprowadzonych 12 maja 2017 r. nie uległo zmianie. Zostało natomiast założone podświetlenie tablicy reklamowej, zasilane przez dwa panele słoneczne. Wymiary urządzenia reklamowego nie uległy zmianie.

W tych okolicznościach PINB decyzją z 9 czerwca 2022 r. ponownie odmówił nakazania inwestorowi rozbiórki spornego obiektu. Jak wskazał, w przedmiotowym przypadku odległość usytuowania przedmiotowego urządzenia reklamowego, od krawędzi jezdni drogi tzw. serwisowej o kategorii D wynosi 15,38 m, a od drogi ekspresowej wynosi 48,70 m, w związku z czym zachowane są wyrażone w przepisach prawa odległości usytuowania obiektu od krawędzi drogi.

Od decyzji tej GDDKiA wniosła odwołanie, kwestionując stanowisko organu.

Przywołaną na wstępie decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB podzielając wyrażone tam stanowisko.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie należało ustalić, czy nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Zgodnie zaś z zaleceniami NSA (wyrok z 10 listopada 2021 r., II OSK 3342/18) ustalono, iż droga serwisowa przebiegająca wzdłuż drogi ekspresowej posiada klasę D. Droga klasy D - to droga dojazdowa - najniższa z klas dróg publicznych według podziału) wprowadzonego przez § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny i odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Dla klasy D dopuszcza się jedną prędkość projektową na terenie zabudowanym: 30 km/h oraz dwie prędkości projektowe poza terenem zabudowanym: 30 i 40 km/h. W przedmiotowymi przypadku z załączonego do protokołu oględzin z 19 maja 2022 r. projektu wykonawczego dotyczącego budowy drogi ekspresowej [...] wynika, że prędkość drogi dojazdowej ma wynosić 30 km/h. Drogi klasy D mogą należeć do kategorii dróg gminnych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (§ 4 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.).

Jak natomiast wynika z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 40 m od drogi ekspresowej, zaś od drogi gminnej - 15 m.

Przeprowadzone pomiary podczas oględzin 18 sierpnia 2022 r. potwierdziły, że odległość przedmiotowej reklamy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej jest większa niż to wynika z ww. przepisu i wynosi 48,70 m. Odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi serwisowej (stanowiącej drogę dojazdową, co wynika z ww. projektu wykonawczego i klasy D należało zaliczyć do kategorii drogi gminnej) także nie powoduje naruszenia odległości wynikającej z ww. przepisu, gdyż wynosi 15,38 m.

Tak więc - zdaniem WINB - lokalizacja ww. urządzenia reklamowego nie powoduje naruszenia przepisów art. 43 ust. 1 u.d.p. Nie występuje też naruszenie zapisów obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji nie zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., tj. realizacji przedmiotowego obiektu niezgodnie z przepisami.

W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi także przypadek o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Ocena techniczna opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego wykazuje, iż przedmiotowa reklama została wykonana prawidłowo i może być bezpiecznie eksploatowana. Również pracownicy organu nie stwierdzili uszkodzeń, ugięć lub odkształceń konstrukcji przedmiotowej reklamy.

Nadto organ dodał, że przedmiotowa reklama zlokalizowana jest przy prostym odcinku drogi i nie powoduje ograniczenia pola widzenia. Także podświetlenie tablicy reklamowej (dwupunktowe) zasilane z dwóch paneli słonecznych nie powoduje emitowania światła przez tablicę reklamową i nie wpływa na skupienie uwagi uczestników ruchu, a tym samym nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przedmiotowa reklama nie jest przy tym nośnikiem informacji wizualnej mającym na celu rozpowszechnianie określonego produktu lub usługi. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało aby ww. tablica reklamowa zawierała elementy odblaskowe powodujące oślepianie kierujących pojazdami czy też wprowadzała w błąd uczestników ruchu. Nie stanowi też uciążliwości wobec nieruchomości sąsiednich.

W skardze na ww. decyzję GDDKiA wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji PINB z 9 czerwca 2022 r., z uwagi na naruszenie:

1) art. 35 ust. 3 u.d.p. w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuzyskanie przez organ wymaganego uzgodnienia skarżącego (zarządcy drogi) w zakresie wskazanym w tym przepisie, co z kolei prowadzi do odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

2) art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska;

3) art. 81c ust. 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo stwierdzenia przez organ w czasie oględzin faktu umieszczenia na przedmiotowej reklamie dwóch paneli słonecznych, które niewątpliwie wpłynęły na stan techniczny urządzenia reklamowego i w konsekwencji nienałożenie na inwestora obowiązku wykonania nowej oceny technicznej, uwzględniającej aktualny stan faktyczny sprawy;

4) art. 91 Konstytucji w związku z Pkt VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zakaz umieszczania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych nie dotyczy przedmiotowego urządzenia reklamowego;

5) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem norm w nich zawartych i w konsekwencji przyjęcie, że w stanie faktycznym pełnomocnicy stron zgodzili się ze stanowiskiem, że zamontowane panele nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia poprzez nie powodowanie ograniczenia pola widzenia;

6) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa, poprzez brak uzasadnienia powodów, na podstawie których organ uznał pewne fakty za prawdziwe. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wystąpiły rozbieżności w wykonanych pomiarach.

W tym zakresie argumentowała, że celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych, wdrożono specjalistyczne programy realizujące politykę transportową państwa w tym dotyczące oceny lokalizacja nośników reklamowych. Skarżąca przez swoje działania ma bowiem zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Nie ulega natomiast wątpliwości, że celem reklamy, jest przyciągnięcie uwagi użytkownika drogi. Reklamy znajdujące się w polu widzenia użytkowników dróg służą właśnie zwracaniu uwagi na ich treść, tj. odwracaniu uwagi kierujących od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym, na którym to powinna być skoncentrowana wyłącznie ich uwaga. Niezależnie od tego zarządca drogi bierze również pod uwagę, że użytkownikami drogi są kierowcy o różnych predyspozycjach i umiejętnościach. Reklamy, w odróżnieniu od znaków drogowych, nie służą prowadzeniu ruchu drogowego, zatem ich istnienie w otoczeniu drogi nie jest niezbędne.

W ocenie skarżącej, istnieje wyraźny związek przyczynowy między umieszczaniem reklam przy drogach publicznych, a pogorszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego też należy stwierdzić, że reklamy umieszczane w szczególności przy drogach ekspresowych, na których rozwijane są duże prędkości do 120 km/h, gdzie kierowcy winni skupić szczególną uwagę na panującej sytuacji na drodze i obowiązującym oznakowaniu, niewątpliwie stwarzają zagrożenie w ruchu drogowym.

W przedmiotowej sprawie organ nie wymagał natomiast dostarczenia przez inwestora opinii zarządcy drogi w zakresie uzgodnienia lokalizacji reklamy, samodzielnie i bezpodstawnie przesądzając, że usytuowanie przedmiotowej reklamy nie powoduje pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z czym nie można się zgodzić. Przedmiotowa reklama skierowana jest w stronę drogi ekspresowej, a jej celem jest odwrócenie uwagi użytkowników drogi, co niewątpliwie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie można przyjąć, że kwestia oceny ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu budowlanego, miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. To zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. W przedmiotowej sprawie doszło do takiej sytuacji, gdzie działania zarówno organów administracji architektoniczno-budowlanej jak i nadzoru budowlanego zaburzyły utrwaloną praktykę opiniowania obiektów przy drogach. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru budowlanego winien nałożyć na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 P.b określone obowiązki np.: dostarczenia opinii zarządcy drogi w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. W dalszej kolejności winien sprawdzić czy obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydać odpowiednią decyzję. W przypadku braku możliwości dostosowania ich do zgodności z tymi przepisami, organ winien nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Ponadto - zdaniem skarżącej - zmiany w eksploatacji przedmiotowego urządzenia reklamowego polegające na zamontowanie podświetlenia winny spowodować ustalenie wpływu zamontowanego oświetlenia na użytkowników drogi ekspresowej. Przedmiotowe oświetlenie składa się z dwóch paneli słonecznych zamocowanych na konstrukcji reklamy, wobec czego powstają wątpliwości co do zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia (organ nie zbadał czy posadowione panele są stabilnie zamocowane i skutecznie odpierają siły wiatru i jaka jest luminacja zainstalowanego oświetlenia reklamy).

Ponadto organ całkowicie pominął dyspozycję pkt VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR). W orzecznictwie dominuje utrwalony pogląd, iż dyspozycja art. 43 u.d.p. nie może być jedynym kryterium, które organ powinien brać pod uwagę w sprawach o tożsamym przedmiocie. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań.

W ocenie skarżącej w sprawie wystąpiły rozbieżności w wykonanych przez organ pomiarach, wskazujących odległości przedmiotowego urządzenia reklamowego od krawędzi drogi dojazdowej, co w ustaleniach obecnego stanu faktycznego jest szczególnie istotne, gdyż różnica kilku centymetrów może przesądzić o spełnianiu bądź nie dyspozycji art. 43 u.d.p.

Konkludując wskazała, że wobec powyższych zarzutów nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe jest wybudowane z naruszeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego jest wolnostojący nośnik reklamowy wybudowany na działce nr [...] w miejscowości W. N., gm. K. w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...], odcinek węzeł K. [...] - węzeł K. [...], km 2 + 700, strona prawa (obecnie droga S12s km 25+650).

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa konstrukcja o wysokości 7,50 m, składająca się ze słupa stalowego fi 450, stalowej tablicy w wymiarach 2,48 m x 8,80 m oraz betonowej stopy fundamentowej o wymiarach 2,48 m x 4,0 m stanowi obiekt budowlany wymieniony w art. 3 pkt 3 P.b., na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę.

Przedmiotowy obiekt został natomiast zrealizowany na podstawie zgłoszenia z 19 listopada 2013 r., przyjętego bez wymaganego sprzeciwu właściwego organu (inwestor zgłosił zamiar wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę).

Wobec tego w pełni trafne jest stanowisko organów, że postępowanie w stosunku do przedmiotowego urządzenia reklamowego należało przeprowadzić wyłącznie w tzw. trybie naprawczym na podstawie art. 50 - art. 51 P.b., co też organy uczynił. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowi samo w sobie podstawy do uznania, iż obiekt budowlany w takiej sytuacji nie może podlegać kontroli organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego, właśnie na podstawie art. 50 i art. 51 P.b. (w sprawie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2020r., poz. 471).

I tak, zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, tj. w przypadkach prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też mimo wniesienia sprzeciwu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub (2) w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub (3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub (4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwolenia na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Ustawodawca wskazał zarazem w art. 51 ust. 7 P.b., że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b P.b. zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. Z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. wynika przy tym, że w przypadkach opisanych w art. 50 ust. 1 P.b. właściwy organ w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Nie budzi również żadnych wątpliwości, że w sprawie należało ustalić, czy nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Dwa pozostałe przypadki nie miały bowiem zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Wreszcie organy były zobligowane do uwzględnienie treści wyroku NSA z 10 listopada 2021 r., II OSK 3342/18 uchylającego wcześniejsze decyzje organów obu instancji oraz wyrok tut. Sądu uznający za prawidłowe wyrażone tam stanowisko. Jak bowiem stanowi art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie sądy oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Nadto stosownie do art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy.

Analiza akt sprawy wskazuje, iż organy uwzględniły wytyczne NSA dokonując odpowiednich ustaleń oraz ich oceny.

Mianowicie bezspornym jest, że rozstrzygając sprawę należało oprzeć się m.in. o treść art. 43 ust. 1 u.d.p. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 40 m od drogi ekspresowej, zaś od drogi gminnej - 15 m. Co istotne i co wyjaśnił NSA rozstrzygający w sprawie przepis ten w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesądza, iż pomiaru wskazanej w tym przepisie odległości należy wykonywać od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie od krawędzi pasa drogowego danej drogi. Jak podkreślił, wyrażenie "zewnętrzna krawędź jezdni (...) drogi ekspresowej" powinna być interpretowana dosłownie, a nie rozszerzająco w taki sposób, aby powołanym przepisem objąć również drogę serwisową. Jednocześnie na co zwrócił NSA uwagę, odległość budynków od drogi jest uzależniona od rodzaju drogi, a nie innych czynników takich jak szerokość jezdni, nawierzchnia itp. Kwestia ta ma w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie. Droga serwisowa jest znacznie węższa od przedmiotowej drogi ekspresowej, a przez to prędkość przejazdu jest zdecydowanie niższa niż w przypadku drogi ekspresowej. Inny stopień bezpieczeństwa musi być zatem zachowanych w przypadku drogi ekspresowej, a inny w odniesieniu do ruchu na drodze serwisowej. Dlatego też stosowanie bardziej rygorystycznych wymogów w stosunku do drogi serwisowej nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji dokonał pomiaru zarówno od krawędzi drogi ekspresowej jak i krawędzi drogi serwisowej w celu zweryfikowania czy zachowana został odległość określona w art. 43 ust. 1 u.d.p., i ustalił podczas oględzin dokonanych trzykrotnie w dniu 12 maja 2017 r., 19 maja 2022 r. i 18 sierpnia 2022 r., iż sporny obiekt znajduje się w odległości 48,70 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej oraz 15,38 m od krawędzi drogi serwisowej.

Jednocześnie organ wykonując wytyczne NSA ustalił, że droga serwisowa jest drogą kategorii "D", a obiekt znajduje się na terenie niezabudowanym. Droga klasy D - to droga dojazdowa - najniższa z klas dróg publicznych według podziału wprowadzonego przez § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny i odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dla klasy D dopuszcza się jedną prędkość projektową na terenie zabudowanym: 30 km/h oraz) dwie prędkości projektowe poza terenem zabudowanym: 30 i 40 km/h. W przedmiotowym przypadku z załączonego do protokołu oględzin z dnia 19 maja 2022 r. projektu wykonawczego dotyczącego budowy drogi ekspresowej wynika, że prędkość drogi dojazdowej ma wynosić 30 km/h.

Przeprowadzone przez organ pomiary jednoznacznie zatem potwierdzają, że odległość przedmiotowej reklamy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej oraz od zewnętrznej krawędzi drogi serwisowej, która jest drogą ogólnodostępną klasy D kategorii gminnej jest większa niż wynika to z art. 43 ust. 1 u.d.p.

Prawidłowo zatem uznały organy, że lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie powoduje naruszenia przepisów u.d.p. Nie, występuje też naruszenie obowiązujących dla przedmiotowego terenu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., co zostało przesądzone już na wcześniejszym etapie postępowania.

W tej sytuacji trafna jest konkluzja organów, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., którymi są istotne naruszenie przepisów prawa.

Niezasadna przy tym jest argumentacja skargi, że dokonane pomiary na których oparł się organ są niedokładne, a tym samym nie mogą stanowić podstawy stanu faktycznego przyjętego w sprawie. Wskazać bowiem należy, że właśnie w tym celu (dokładnego ustalenia istotnych odległości) organ odwoławczy zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Z uwagi na to zostały przeprowadzone 18 sierpnia 2022 r. kolejne oględziny, które wykazały, że sporne odległości są takie jak przyjął organ na podstawie oględzin z 12 maja 2017 r. i 19 maja 2022 r. Co istotne w oględzinach tych zawsze uczestniczył przedstawiciel GDDKiA, który nigdy nie wnosił zastrzeżeń dotyczących dokonania pomiarów odległości urządzenia reklamowego od krawędzi jezdni drogi ekspresowej lub serwisowej.

Ponadto w czasie ostatnich oględzin przeprowadzonych przez upoważnionych pracowników PINB dokonano innych istotnych dla sprawy ustaleń. Mianowicie nie stwierdzono żadnych uszkodzeń, ugięć ani odkształceń konstrukcji przedmiotowej reklamy, na której zostały w późniejszym czasie zamontowane panele słoneczne. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia zagrożenia dla ludzi i mienia spowodowanego istnieniem zarówno samego obiektu jak i późniejszym zamontowaniem paneli słonecznych.

Bezpodstawne przy tym są twierdzenia strony skarżącej co do konieczności wykonania kolejnej ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego obiektu z uwzględnieniem zamontowanych paneli słonecznych.

Trzeba bowiem pamiętać, że PINB jest wyspecjalizowanym organem administracji publicznej, do którego obowiązków należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego, kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych (art. 84 ust. 1 pkt 1-3 P.b.). Ustawowe kompetencje tego organu realizowane są przez osoby posiadające specjalistyczne wykształcenie z zakresu budownictwa, zatrudnione na stanowiskach inspektorów nadzoru budowlanego. Organ ten posiada zatem specjalistyczną wiedzę, kompetencje i instrumenty do prowadzenia w rozpoznawanej sprawie postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i mógł ocenić czy założenie dwóch paneli słonecznych może stanowić przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.

Co więcej, organ wykonując wytyczne NSA dotyczące oceny wpływu urządzenia reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ustalił, że przedmiotowa reklama zlokalizowana jest przy prostym odcinku drogi ekspresowej i przebiegającej wzdłuż niej drogi serwisowej oraz że urządzenie to nie powoduje ograniczenia pola widzenia (zapis w protokole oględzin, który podpisali bez uwag pełnomocnicy stron, zdjęcia stanowiące załącznik do ww. protokołu oględzin).

Ponadto organ ustalił, że istniejące podświetlenie tablicy reklamowej (dwupunktowe) zasilane z dwóch paneli słonecznych, nie powoduje emitowania światła przez tablicę reklamową i nie wpływa na skupienie uwagi uczestników ruchu. Co więcej celnie organ podkreślił, że przedmiotowa reklama nie jest nośnikiem informacji wizualnej, nie zawiera elementów odblaskowych powodujące oślepianie kierujących pojazdami czy też aby wprowadzała jakąkolwiek dezorientację uczestników ruchu. Nie stanowi też żadnej uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Treść spornej reklamy zawiera jedynie znak firmowy przedsiębiorstwa oraz odległość do najbliższego jego punktu znajdującego się przy przedmiotowej drodze ekspresowej. Z uwagi na ograniczoną treść nie odwraca i nie skupia uwagi kierujących w nadmiernym, a tym samym niebezpiecznym stopniu.

W tej sytuacji, całkowicie uzasadnione jest stanowisko organów, co do braku podstaw do podjęcia działań z uwagi na zaistnienie przesłanek zawartych również art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.

Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności w pełni prawidłowe było wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego.

Konstatacji tej w żaden sposób nie podważają zarzuty skargi, które Sąd uznał za nietrafne.

Po pierwsze Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że w sprawie, w sposób wyczerpujący zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne, które następnie zostały prawidłowo ocenione.

Po drugie, prawidłowe jest stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania w sprawie uzgodnienie o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Uzgodnienie, o którym mowa w tym przepisie wydawane jest przykładowo na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy P.b. dotyczące prowadzenie postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.) w żaden sposób nie wskazują na konieczność uwzględnienia tego przepisu. Wreszcie co najważniejsze, brak możliwości jego zastosowania wynika z samej jego treści, która wskazuje, że kompetencje zarządcy drogi do oceny możliwości zmiany zagospodarowania terenu ograniczają się wyłącznie do sytuacji, gdy zmiana ta dotyczy terenu przyległego do pasa drogowego oraz wiąże się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, tzn. generuje ruch drogowy, która to okoliczność w sprawie nie występuje.

Po trzecie, brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia nowej oceny technicznej, co zostało już wyżej wyjaśnione.

Po czwarte, bezpodstawny jest zarzut wskazujący, że w sprawie nie dokonano prawidłowych pomiarów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy odległości. Bezspornym bowiem jest, że organ skorygował pierwotne pomiary poprzez kilkukrotne mierzenia odległości dającej niekwestionowany przez żadną ze stron wynik.

Wreszcie po piąte, organy w zakresie stosowania przepisów umowy AGR związane były stanowiskiem NSA wyrażonym w niniejszej sprawie. W orzeczeniu tym wprost zaś wskazano, czego nie dostrzega strona skarżąca, że przedmiotowa umowa międzynarodowa (umowa AGR) nie ma pierwszeństwo przed przepisem u.d.p., w związku z czym takie pierwszeństwo przyznać należy art. 43 ust. 1 u.d.p. W związku z tym NSA za niezasadny uznał argument, że bezwarunkowy zakaz lokalizowania reklam w bezpośrednim sąsiedztwie dróg międzynarodowych powinien prowadzić do rozbiórki przedmiotowej reklamy bez względu na jej odległość od krawędzi jezdni.

Zastrzegł jednak, że przy lokalizowaniu reklamy przy drogach międzynarodowych, jak i w ogóle drogach publicznych nie wystarczy samo powołanie się przez inwestora na argument, że planowana lub zrealizowana lokalizacja reklamy nie narusza minimalnych norm odległościowych przewidzianych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Należy bowiem wziąć pod uwagę zarówno wielkość reklamy, jej charakter techniczny (m.in.: emitowanie światła lub nie), możność skupienia uwagi uczestników ruchu, a nawet przebieg drogi, przy której reklama jest zlokalizowana, np. odcinek prosty lub łuk, otoczenie reklamy itp. Okoliczności te mają bowiem istotny wpływ na kwestię bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organy mając powyższe uwagi na względzie przeprowadziły właściwe postępowanie uzupełniające (opisane wyżej), uwzględniające ww. elementy, które jednoznacznie wykazało, że nie zachodzą jakiekolwiek podstawy do uznania, że przedmiotowa reklama w jakikolwiek sposób może wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Podsumowując, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził w przedmiotowej sprawie naruszenia zasad postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy jak również przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił jako niezasadną.