I OSK 1307/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-10-30	
Data wpływu	2020-07-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Teresa Kurcyusz - Furmanik
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 34/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1507; art. 97 ust. 1 i 5; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 506; art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity	
Tezy
Związek funkcjonalny przepisu art. 97 ust. 5 z ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. u. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.) nakazuje, aby organ jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąc na podstawie art. 97 ust. 5 tej ustawy szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, brał pod uwagę istotę regulacji art. 97 ust. 1 wspomnanej ustawy.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 30 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 34/20 w sprawie ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za udzielone schronienie osobom i rodzinom tego pozbawionym 1. uchyla punkt I i III zaskarżonego wyroku i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 20 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 34/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Z., dalej jako "Gmina", na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] , dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za udzielone schronienie osobom i rodzinom tego pozbawionym, (1) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 7, § 8 i § 9 uchwały Rady Miasta Z., dalej jako "Rada Miasta", z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za udzielone schronienie osobom i rodzinom tego potrzebującym, (2) oddalił dalej idącą skargę oraz (3) zasądził od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy [...] października 2019 r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za udzielone schronienie osobom i rodzinom tego pozbawionym.

Pismem z [...] listopada 2019 r. Wojewoda wskazał zastrzeżenia do jej zapisów i wniósł o ustosunkowanie się do przedstawionych zastrzeżeń. W piśmie z [...] listopada 2019 r. Gmina zaaprobowała zmianę § 6 uchwały natomiast nie zgodziła się z zastrzeżeniem odnośnie stawki bazowej, która według organu powinna być określona w uchwale. Wobec powyższego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wyjaśnił, że podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", zaś Wojewoda jako organ nadzoru zarzucił uchwale Nr [...] Rady Gminy, że jej postanowienia naruszają art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s." i to właśnie interpretacja tego przepisu jest przedmiotem sporu. Następnie, w oparciu o poglądy doktryny i orzecznictwa, WSA stanął na stanowisku, że z przepisu tego wynika, że organ ma w zakresie zadań własnych ustalić szczegółowe zasady ponoszenia opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, a nie ich sztywną wysokość. Tak więc uprawnienia organu sprowadzają się jedynie do uprawnienia rady do ustanowienia określonych reguł jakie powinien stosować podmiot kierujący do ośrodka wsparcia. Dalej wskazał, że faktyczną odpłatność określa decyzja wydana przez podmiot kierujący do ośrodków - w oparciu o art. 97 ust. 1 u.p.s., przy czym podmiot ten korzysta z uregulowań opracowanych w uchwale przez radę, do obliczenia opłaty za pobyt w ośrodkach. Zdaniem WSA przedmiotowa uchwała wskazuje reguły według, których można obliczyć koszt pobytu w ośrodkach, a zatem spełnia warunki określone w art. 97 ust. 5 u.p.s. W ocenie WSA z powołanych powyżej przepisów nie wynika, by Rada Gminy miała obowiązek ustalenia stawek bazowych, wobec czego w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które uzasadniło stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Dalej WSA zgodził się z Wojewodą, że § 6 uchwały (umożliwiający zwolnienie osoby bezdomnej z opłaty za pobyt w schronisku) jest sprzeczny z prawem. Jak wskazał "Art. 97 ust. 5 zobowiązuje radę gminy do ustalenia "szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności", nie daje zatem uprawnień do ustalenia przypadków, które uzasadniają z jej zwolnienia, jak to uczynił organ". Podkreślił także, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że normy kompetencyjne (czyli również omawiany art. 97 ust. 5 u.s.g.) powinny być interpretowane w sposób ścisły, przyjmując zakaz domniemania kompetencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda, zaskarżając go w części obejmującej pkt I i pkt III wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 97 ust. 5 u.p.s., przez "błędną jego wykładnię pozwalającą na podjęcie na jego podstawie uchwały, która nie umożliwia wyliczenia (choćby tylko maksymalnego) poziomu odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i dopuszcza subdelegowanie uprawnienia do współkształtowania szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia na podmioty zewnętrzne prowadzące ośrodki wsparcia.

W oparciu o tak zakreślony zarzut Wojewoda wniósł o uchylenie pkt I i pkt III zaskarżonego wyroku WSA, rozpoznanie skargi w zakresie kwestionującym stwierdzenie nieważności § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 7, § 8, § 9 uchwały oraz o jej oddalenie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że uchwała rady gminy określająca szczegółowe zasady odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia powinna precyzować, w jaki sposób ustalić odpłatność za pobyt konkretnej osoby kierowanej do schroniska. Uchwała powinna umożliwić bezpośrednie lub pośrednie odczytanie z niej kwoty, jaką należy uiścić za dany czas pobytu w schronisku przy założeniu pełnej odpłatności. Zdaniem organu "z zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały wynika, że każde ze schronisk, do których kierowane będą osoby bezdomne ma możliwość wskazania stawki opłaty ponoszonej przez osobę bezdomną, a tym samym opłaty te będą w sposób nieuprawniony różnicowane, zaś osoba kierowana do schroniska pozbawiona zostanie wpływu na ten fakt". W ocenie Wojewody możliwe jest jedynie określenie odrębnej stawki odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych i odrębnej za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Podkreślił przy tym, że wysokość ponoszonej opłaty nie może być uzależniana od rzeczywistych kosztów, jakie gmina poniesie w związku z realizacją swojego zadania. Przyjęta interpretacja, zdaniem Wojewody, godzi również w proces wychodzenia z bezdomności, wobec braku pewności co do wysokości ponoszonych opłat i ewentualnego ich zróżnicowania. Organ zwrócił również uwagę na praktykę w Mieście Z., zgodnie z którą stosowane są odmienne stawki wobec osób bezdomnych, kierowanych do schronisk, ze względu na ich płeć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Materialnoprawną podstawę wskazanej uchwały stanowił art. 97 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Z kolei według art. 97 ust. 1 u.p.s. opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Jak wynika z przytoczonej regulacji upoważnienie do wydania szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych jest określone w art. 97 ust. 5 u.p.s. Jednakże prawidłowe ustalenie istoty i zakresu owego upoważniania wymaga aby wykładnia powołanego upoważnienia uwzględniała także kontekst systemowy i funkcjonalny interpretowanego przepisu. W literaturze, jak i orzecznictwie, przyjmuje się od dawna, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie wykładni, ale proces ten nie może ograniczać się tylko do dyrektyw tej wykładni, lecz musi także uwzględniać dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, passim). W rozpoznawanej sprawie odwołanie się do argumentum a rubrica ma istotne znaczenie z uwagi na powiazanie funkcjonalne przepisu art. 97 ust. 5 z ust. 1 u.p.s. Jak już wspomniano przytoczony przepis art. 97 ust. 1 u.p.s. stanowi o ustaleniu opłaty przez podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie zostało przesądzone, że opłata, o której mowa w art. 97 ust. 1 u.p.s. jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki: NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1705/15; WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1125/19; S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, s. 681). Ponadto wyrażono pogląd, który skład orzekający podziela, że decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. nie jest decyzją uznaniową (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 791/19 ). Za taką kwalifikacją owej decyzji, w ocenie składu orzekającego, przemawia konstrukcja analizowanego przepisu, z którego nie można wyprowadzić uznania administracyjnego w zakresie określenia wysokości opłaty. Użyty w powołanym przepisie zwrot " w uzgodnieniu z osobą kierowaną" nie może być interpretowany jako obowiązek uzgodnienia wysokości opłaty pomiędzy organem a osobą kierowaną (odmiennie I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV WKP 2017 Lex komentarz do art. 97). Uzgodnienie wysokości opłaty pomiędzy organem a osobą skierowaną stałoby bowiem w sprzeczności z istotą decyzji administracyjnej jako aktu charakteryzującego się między innymi władczością i jednostronnością. Dodać należy, że powołany zwrot nie jest wyrażeniem zbędnym w procesie wykładni - co czyniłoby zaprezentowaną wykładnię wadliwą w świetle dyrektywy wykładni "per non est" - bowiem jak trafnie wskazuje NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1705/15 uzgodnienie to wiąże się z zakresem usług, który może być różny. Powołany zwrot o uzgodnieniu odnosi się zatem do ustalenia zakresu usług, z których chce korzystać skierowany przed wydaniem decyzji w sprawie, a nie do umownego ustalenia wysokości opłaty, co jak wyżej wskazano, przeczyłoby istocie decyzji określającej wysokość opłaty.

Przechodząc do upoważnienia zawartego w art. 97 ust. 5 u.p.s. trafnie podnosi skarga kasacyjna, że postanowienia kwestionowanej uchwały wprowadzają niewynikającą z upoważnienia ustawowego dowolność organu w zakresie określenia wielkości opłaty. Przyjąć należy, że skoro prawodawca nie wprowadza uznania administracyjnego po stronie organu wydającego decyzję o opłacie, o której mowa w art. 97 ust. 1 u.p.s., to owe uznanie nie może być wykreowane na podstawie norm prawa miejscowego. Nakaz założenia racjonalności prawodawcy i spójności przepisów prawa nakazuje aby wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s. uwzględniała kontekst systemowy, a mianowicie kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s., tak aby wynik wykładni tych dwóch przepisów nie powadził do sprzeczności i niespójności regulacji, która jest w oczywistym związku. Wnioskowanie z celu na środki nakazuje przyjąć, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. w zakresie wysokości opłaty ma mieć charakter związany to określenie stawek opłaty w uchwale wydanej w trybie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może powodować "przekształcenia" owej decyzji w decyzję o charakterze uznaniowym.

Analiza postanowień kwestionowanej uchwały prowadzi do wniosku, że zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustanowione przez Radę Miasta Z. muszą oznaczać, że decyzja wydana na podstawie art. 97 ust.1 u.p.s. nie będzie decyzją związaną, lecz uznaniową. Z § 3 ust. 1 uchwały wynika bowiem, że w przypadku dochodu osoby (rodziny) do 100 % (liczba porządkowa 1) odpłatność ta wynosi do 30 % średniego dobowego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w schronisku dla bezdomnych i odpowiednio do 50% średniego dobowego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w schronisku z usługami opiekuńczymi. Taki sposób określenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt oznacza, że organ wydając decyzję o określeniu tej opłaty na podstawie art. 97 ust. 1 u.s.p. będzie dysponował uznaniem administracyjnym w kwestii określenia wysokości tej opłaty miarkując jej wysokość, w zależności od uzyskanego dochodu osoby w wysokości odpowiednio do: 30%, 69%, 89%, 99%, 100 % średniego dobowego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w schronisku dla bezdomnych i do: 50%, 59%, 69%, 89%, 100% średniego dobowego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w schronisku z usługami opiekuńczymi. Jak już wspomniano taki sposób uregulowania odpłatności za pobyt stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 97 ust. 1 u.p.s.

W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (...)" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126). Konkluzje TK należy odnieść również do przekroczenia upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Uznać zatem należało, że postanowienia § 3 ust. 1 uchwały stoją w sprzeczności z art. 97 ust. 5 w zw. ust. 1 u.p.s. Wobec ich istotności zasadne było wyeliminowanie z obrotu prawnego pozostałych postanowień uchwały na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r.

Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.