Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 roku sprawy ze skargi M. M. na zarządzenie Burmistrza O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w O. im. A 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Burmistrza O. na rzecz skarżącej M. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS

M. M. zaskarżyła do sądu administracyjnego zarządzenie Nr [...] Burmistrza O. z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w O. im. [...], zarzucając mu niezgodność z prawem z powodu błędnej wykładni ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 406 ze zm.),, błędne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę odwołania oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] wręczono skarżącej zarządzenie Nr [...] Burmistrza O. z dnia [...], odwołujące ją ze stanowiska dyrektora Miejskiego Domu Kultury w O. W związku z tym, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), skarżąca wystąpiła w dniu 27 kwietnia 2015r. z wezwaniem Burmistrza O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez jego uchylenie. Zarządzeniu temu zarzuciła:

1. naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej u.o.p.d.k.) poprzez nie zasięgnięcie opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w O.;

2. naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:

a. przyjęcie zarzutów opisanych w protokole audytowym z dnia 25 marca br., występujących w latach 2012 - 2013 i opisanych w protokole audytowym w roku 2013 jako podstawy dla rozwiązania stosunku pracy nawiązanego z dniem 1 sierpnia 2014r.;

b. uznanie za faktyczne okoliczności nie potwierdzonych żadnymi dowodami dla postawienia zarzutu zatrudniania p. H. W. w godzinach ponadwymiarowych i w dni wolne od pracy;

c. uniemożliwienie dyrektorowi Miejskiego Domu Kultury wypowiedzenia się w sprawie ustaleń zawartych w protokole audytowym z dnia 8 kwietnia br.;

d. błędną interpretację dokumentu Program działania Miejskiego Domu Kultury w O. poprzez postawienie nieuzasadnionego wniosku o niezrealizowaniu jednego z punktów Programu.

3. odstąpienie przez Organizatora od realizacji Programu działania Miejskiego Domu Kultury im. [...] w O. bez żadnego uzasadnienia merytorycznego oraz bez podstawy prawnej.

W dniu 27 maja 2015r. skarżąca otrzymała odpowiedź Burmistrza O. na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym odmówiono uchylenia zarządzenia.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu Burmistrz O. przyjął błędną, w ocenie skarżącej, interpretację art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Nie odniósł się natomiast do określonych w pkt. 2 zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z kolei odnosząc się do trzeciego zarzutu przedstawił tylko uzasadnienie merytoryczne, całkowicie pomijając podniesiony przez skarżącą zarzut braku podstawy prawnej odstąpienia od realizacji Programu działania Miejskiego Domu Kultury przez Organizatora.

W ocenie skarżącej, twierdzenia Burmistrza O. o braku konieczności zasięgania opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję jest błędne. Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. jako zasadę wprowadza obowiązek współdziałania organizatora z tymi przedstawicielstwami przy podejmowaniu decyzji o powołaniu bądź odwołaniu dyrektora jednostki kultury. Powołany przepis mówi jednoznacznie o przypadku wyłonienia kandydata w drodze konkursu, a nie kandydata wyłonionego w drodze konkursu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, jak tego chce Burmistrz O., z pewnością zapis ten zostałby jednoznacznie sformułowany. Natomiast obecne brzmienie jest racjonalne, gdyż poddanie obowiązkowi zasięgnięcia opinii wobec kandydata wyłonionego w drodze konkursu podważałoby istotę postępowania konkursowego. Poza tym w przypadku konkursu decyzja jest podejmowana przez komisję konkursową, zgodnie z przepisem minimum trzyosobową, czyli przez organ gremialny. W komisji tej mogą uczestniczyć powołani przez organizatora również przedstawiciele wspomnianych środowisk, więc konieczność dodatkowego opiniowania nie jest wymagana. Wszystkie inne decyzje organizatora podejmowane są jednoosobowo: powołanie na stanowisko dyrektora bez konkursu, odwołanie dyrektora (zarówno powołanego bez konkursu, jak i w wyniku przeprowadzonego konkursu) i w tych przypadkach, bez wyjątku, powstaje obowiązek zasięgania opinii. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych, uzasadnienia do projektu nowelizacji ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kultury oraz niektórych innych ustaw, nadto zaś wyjaśnienia Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Skarżąca stwierdziła, że zastosowanie wykładni Burmistrza O. oznaczałoby, że nieokreślona część, a teoretycznie każdy dyrektor instytucji kultury mógłby być wyłączony spod stosowania opisanej wyżej regulacji. Stąd wykładnię Burmistrza O. w zakresie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k należy, w jej ocenie, uznać za błędną.

Skarżąca podniosła także, iż wskazane w § 1 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia przyczyny odwołania Burmistrz O. wiąże ze sprawozdaniem audytowym z dnia 25 marca 2015r., wymieniające m.in. naruszenie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm.) w związku z § 5 Regulaminu udzielania zamówień publicznych obowiązującego w Miejskim Domu Kultury w O., w związku z tym, że środki publiczne nie były wydawane oszczędnie, gdyż nie kierowano ofert na dostawę wyżywienia, agencji ochrony i innych, do trzech wykonawców tylko do jednego.

M. M. podniosła, że jej obecny stosunek pracy nawiązany został w związku z wygranym konkursem na stanowisko dyrektora na okres od 1 sierpnia 2014r. do 31 lipca 2019r. Uchybienie wskazane jako naruszenie przepisów prawa poprzez nieoszczędne wydawanie środków publicznych poprzez niekierowanie ofert do trzech wykonawców na dostawę wyżywienia oraz agencji ochrony dotyczy zdarzeń z roku 2012 i 2013, a więc sprzed nawiązania obecnego stosunku pracy. Zostały one skontrolowane i opisane w sprawozdaniu z kontroli audytowej MDK w maju 2013 roku. Było to podstawą wydania zaleceń pokontrolnych które, jak stwierdza się w audycie z marca 2015r., zostały wykonane i uchybienia te więcej się nie powtórzyły (str. 171 i Załącznik nr 56 sprawozdania audytowego z 25 marca 2015 r.). W żaden więc sposób nie może, w jej ocenie, stanowić to uzasadnienia decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy nawiązanego z dniem 1 sierpnia 2014r. Wprawdzie art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. przewiduje wcześniejsze odwołanie dyrektora z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, lecz nadużyciem jest uznanie, że mogą być to przypadki sprzed okresu, który obejmuje aktualne pełnienie funkcji. Tym bardziej, że zostały one już wcześniej opisane, a zalecenia wydane i zrealizowane.

Ponadto skarżąca wskazała, że zarzucono jej naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2011r., nr 127, poz. 721 ze zm.) poprzez zatrudnienie H. W. w godzinach nadliczbowych i święta mimo, że H. W. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej, zarzut zatrudnienia H. W. w godzinach nadliczbowych i święta nie znalazł potwierdzenia i nie został w żaden sposób udokumentowany, co potwierdzają ustalenia audytu z marca 2015 roku (str. 158, 159 sprawozdania audytowego z 25 marca 2015 r.). Dokumentacja czasu pracy pracowników MDK również nie potwierdza tego zarzutu. Podstawą do jego wysnucia jest jakoby ustne twierdzenie pracownika, jednak w przywołanym sprawozdaniu audytowym i w dokumentacji brak pisemnego oświadczenia pracownika w tej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że zarzucono jej również naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (tekst jednolity Dz.U. z 2015r, poz. 111) poprzez nieprzekazywanie w terminie odpisów na rachunek bankowy funduszu w latach 2012-2013. Jednak i ten zarzut dotyczy okresu sprzed obecnego powierzenia skarżącej funkcji.

W związku z powyższym według skarżącej nie doszło do przypadku wyszczególnionego w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. jako podstawy do odwołania przed upływem kadencji.

Skarżąca podniosła, że szczególnym argumentem uzasadnienia, podniesionym w § 1 ust. 3 skarżonego zarządzenia, jest fakt odstąpienia od realizacji programu działania MDK. Wraz z zaskarżonym zarządzeniem zostało skarżącej wręczone pismo - decyzja Burmistrza O. z [...] (nr [...]) w sprawie odstąpienia przez Burmistrza O. od realizacji Programu działania Miejskiego Domu Kultury im. [...] w O. na lata 2014 - 2019. Odstąpienie nastąpiło z uwagi na to, że sposób sformułowania tego załącznika nie daje możliwości kontroli realizacji jego celów, ma charakter zbyt ogólny i mało precyzyjny oraz fakt, iż od miesiąca sierpnia 2014r. do miesiąca kwietnia 2015r. nie zrealizowano pkt l programu działania MDK w O. Jednakże w ocenie skarżącej skoro Burmistrz O. 17 lipca 2014 r. podpisał Program działania MDK w O. uznając go za właściwy, to Burmistrz O. [...] nie może odstąpić od jego realizacji podnosząc, że jest on zbyt ogólny i mało precyzyjny. Jeden burmistrz nie może nie uznawać decyzji poprzedniego burmistrza, jeżeli była ona zgodna z prawem. Subiektywna ocena aktu prawa nie może prowadzić do podważenia jego legalności. Skarżąca wskazała, że wprawdzie w art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k przewiduje możliwość odwołania dyrektora z powodu odstąpienia od realizacji umowy, ale żaden z powołanych przez Burmistrza O. przepisów, a więc art. 15 ust. 5 i ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. nie daje organowi administracji - organizatorowi prawa do jednostronnego odstąpienia od realizacji umowy. Ustawa w żadnym miejscu nie przewiduje również odstąpienia od realizacji programu. Odstąpienie od umowy, zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 4, może być powodem odwołania dyrektora jednostki kultury, ale tylko w przypadku udowodnienia odstąpienia przez tegoż dyrektora od realizacji umowy. Ponadto skarżąca podniosła, że wskazany w § 1 ust. 3 zaskarżonego zarządzenia zarzut nierealizacji punktu l programu działania MDK, w rzeczywistości jest niezgodny ze stanem faktycznym. Program działania MDK został opracowany na lata 2014 - 2019. Nie był oznaczony termin realizacji któregokolwiek z zadań zaplanowanych w programie. Przeprowadzenie badań, ankiet oraz reagowanie na bieżące zapotrzebowanie odbiorców kultury nie miało wyznaczonych w programie określonych terminów, lecz ogólne ramy czasowe. Nieuprawniony jest pogląd, iż niezrealizowanie w ciągu pierwszych ośmiu miesięcy trwania umowy zadania zaplanowanego do realizacji w ciągu pięciu lat może być odstąpieniem dyrektora jednostki kultury od realizacji umowy.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. podniósł, że zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] jest aktem (kierownictwa wewnętrznego dotyczącym indywidualnej sytuacji M. M. i dlatego nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podlega natomiast kontroli sądów powszechnych tj. Sądu Rejonowego — Sądu Pracy w T. o czym pani M. M. została pouczona w § 3 przedmiotowego zarządzenia i z której to kontroli skorzystała. Na poparcie stanowiska, że sprawa odwołania dyrektor ze stanowiska nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a w akcie powołania na stanowisko dyrektora kultury zawarta jest jedynie czynność z zakresu prawa cywilnego czyli prawa pracy, organ przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Odnosząc się jednak z ostrożności procesowej do zarzutów skarżącej, organ wskazał, że przedmiotowe zarządzenie podjęte zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 1 i 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej a także art. 70 § 1 ustawy Kodeks pracy. W ocenie organu, bezpodstawne są zarzuty skarżącej, że zaskarżone zarządzenie nie jest zgodne z prawem, że błędnie ustalono stan faktyczny oraz, że naruszono przepisy kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego.

Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym - organ wykonawczy gminy zatrudnia i zwalnia dyrektora instytucji kultury, wydając w tej materii stosowne zarządzenie, które wywiera skutki w sferze prawa pracy, natomiast w myśl art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, burmistrz wykonuje ponadto uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych i wykonuje czynności z zakresu prawa pracy za jednostki, w których są zatrudnieni. Nowelizacja ustawy dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012, póz. 406), która weszła w życie w kwietniu 2012 roku zmieniła sposób i zasady powoływania dyrektorów instytucji kultury. Do tego momentu wątpliwości sprawiały m.in. kwestie konsultacji w toku procedury wyłaniającej dyrektora instytucji kultury. Aktualnie przepis art. 15 ust. 1 precyzyjnie określa obowiązek zasięgania opinii w przypadku powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury. Zgodnie z założeniami tej ustawy, skuteczne objęcie funkcji dyrektora instytucji kultury wymaga podporządkowania się procedurze, składającej się z kilku etapów. Jednym z elementów koniecznych przy powoływaniu dyrektora jest zawarcie specjalnej umowy pomiędzy organizatorem a kandydatem na dyrektora. W porozumieniu strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Porozumienie takie jest więc czymś więcej niż tylko pomysłem na daną instytucję kultury - będzie podstawą tworzenia programu jej działania, organizowania i finansowania. Nie jest konieczne zaproponowanie szczegółowego programu rozpisanego na cały czas pracy dyrektora ale przedstawienie założeń programowych, głównych kierunków w jakich będzie prowadzona instytucja. Warunki tej umowy określają jej strony, a więc to zarówno organizator jak i kandydat na dyrektora będą zgłaszać swoje propozycje, jednak założenia umowy, na co powinny zwrócić uwagę jej strony, muszą pozwolić na jej realizację w przyszłości, szczególnie że dla dyrektora niewywiązanie się z tego porozumienia rodzi daleko idące konsekwencje.

Organ wskazał dalej, że w myśl art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. W ustawie zawarto wprost wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Z brzmienia przywołanego przepisu wywieść należy, że statut winien określać te kwestie. Materia powoływania dyrektorów nie została więc wyczerpująco uregulowana w cytowanej ustawie w sposób pozwalający organowi wykonawczemu na swobodny wybór opcji, wynikających odpowiednio z art. 15 ust. 1 i 2, art. 15a i art. 16 ustawy. Z kolei art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że właśnie statut powinien określać czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator w sposób samodzielny, czy też w drodze konkursu. Statut instytucji kultury jako akt prawa miejscowego o charakterze szczególnym zawiera regulacje prawne, korzystające z pierwszeństwa przed innymi mającymi charakter ogólny. Toteż wyprzedza niejako w stosowaniu przepisy ustaw. W § 9 Statutu Miejskiego Domu Kultury im. [...] w O. określono, że dyrektora MDK powołuje Burmistrz O. w drodze konkursu na okres 5 lat. Przypadki odwołania dyrektora przed upływem tego okresu określa ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a w zakresie nieuregulowanym tą ustawą - przepisy Kodeksu Pracy. W gminie O. wybrana została więc opcja, że dyrektora powołuje organizator w drodze konkursu. Wobec powyższego nie można zarzucić burmistrzowi, że w kwestii odwołania miał on obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej działalności, ponieważ ostatnie zdanie przepisu art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, iż obowiązek taki nie istnieje w przypadku kiedy dyrektor wyłoniony został w drodze konkursu.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ podkreślił, że podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia był art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, z którego brzmienia wynika, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku zajmowanym stanowiskiem oraz w razie odstąpienia od realizacji umowy o której mowa w ust. 5. Wskazanie takich podstaw oznacza, że w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości wskazać konkretne zachowania dyrektora wypełniające znamiona tych przepisów. Zaznaczyć należy, że powyższy przepis nie formułuje wymogu aby naruszenie miało charakter rażący bądź istotny, tym samym wystarczające jest naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem. W przedmiotowej sprawie w zarządzeniu burmistrz wskazał wszystkie przesłanki wraz z uzasadnieniem spełniającym wymagania prawa zgodnie z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego Burmistrz O. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie rozważania wymagała zatem w pierwszej kolejności właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej skargi i związana z tym dopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w kontekście zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Burmistrza O. o jej odrzucenie.

Faktem jest bowiem, że orzecznictwo nie jest jednolite, gdy chodzi o dopuszczalność zaskarżania zarządzeń organu gminy, będącego jednocześnie organizatorem w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, wydanych w trybie art. 15 tejże ustawy (powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wszakże tę linię orzeczniczą, która prezentuje stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania (i w konsekwencji odwołania) na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Zarówno bowiem akt powołania jak i odwołania ze stanowiska gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawiać możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym. (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015r., sygn.akt II OSK 1672/15 oraz z dnia 3 lutego 2012r., sygn.akt II OSK 2693/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012r., sygn.akt II OSK 2526/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe, skargę w niniejszej sprawie uznać należało za dopuszczalną. Została ona poprzedzona, wymaganym przez art. 52 p.p.s.a. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesiona przed upływem 30 dni od daty doręczenia skarżącej odpowiedzi organu (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

Podstawę prawną jej wniesienia stanowi zaś art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Bez wątpienia skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonego aktu, istnieje bowiem bezpośredni związek pomiędzy kontestowanym zarządzeniem a jej własną, indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją.

Kolejnym, kontrowersyjnym w orzecznictwie zagadnieniem pozostaje zakres kontroli zarządzeń, które stanowią wskazany wyżej akt o podwójnym charakterze. W tym kontekście przywołać należy stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych wyżej postanowieniach z dnia 7 lipca 2015r., sygn.akt II OSK 1672/15 i 3 lutego 2012r. sygn.akt II OSK 2693/11, ograniczające zakres kontroli owych zarządzeń do zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów, dotyczących aktu odwołania dyrektora instytucji kultury oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrażone w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015r., sygn.akt IV SA/Po 1320/14 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), rozszerzające zakres wspomnianej kontroli również na badanie przesłanek, uzasadniających odwołanie.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przychyla się do stanowiska ograniczającego zakres badania skarżonych aktów administracyjnych do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego – sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013r., sygn.akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19). Stanowisko to wydaje się oczywiste w kontekście regulacji, określonej w art. 69 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2014r. poz. 1502), która w odniesieniu do stosunku pracy na podstawie powołania odsyła do przepisów, dotyczących umów o pracę na czas nieokreślony, z wyłączeniem przepisów regulujących tryb postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę oraz rozpatrywanie sporów ze stosunku pracy, w części dotyczącej orzekania o bezskuteczności wypowiedzeń i o przywracaniu do pracy. Regulacja wspomniana wyłącza, w ocenie Sądu, możliwość kontrolowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadności odwołania, czyli badania czy wskazane w zarządzeniu przyczyny uzasadniające odwołanie, faktycznie zaistniały. Sąd administracyjny pozbawiony jest zresztą instrumentów prawnych, pozwalających na przeprowadzenie takiej kontroli, wobec ograniczeń w zakresie postępowania dowodowego (art.106 § 3 p.p.s.a.), zaś regulacja przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym również w zakresie postępowania dowodowego) obejmuje postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną lub w sprawach wydawania zaświadczeń (art.1 pkt 1 i 4 k.p.a.). Co do zasady, przepisy te nie mają zatem zastosowania w sprawach administracyjnych o innym charakterze. Zarządzenie organu gminy (organizatora), wydawane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie jest indywidualną sprawą administracyjną, podlegającą regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszelkie zatem, sformułowane w skardze zarzuty, związane z naruszeniem tych przepisów, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie są zasadne.

Reasumując powyższe rozważania: przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia w zakresie trybu jego podjęcia oraz formalnej poprawności (nie zaś zasadności) wskazanych w nim przesłanek odwołania.

W tym zakresie podzielić należy stanowisko skarżącej, iż Burmistrz O. naruszył przepis art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej na skutek zaniechania zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności. Wskazany wyżej przepis dla skuteczności odwołania wymaga bowiem poprzedzenia go uzyskaniem opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu (nie zaś, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca – w przypadku kandydata wyłonionego w drodze konkursu). W przypadku odwołania dyrektor nie jest już zresztą "kandydatem", zatem nawet literalne brzmienie przepisu wskazuje, iż wspomniane wyłącznie nie ma doń zastosowania. Podzielić należy zatem stanowisko strony skarżącej, że prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej), zapewniającej, co do zasady, udział w nim przedstawicielom organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych (por. regulacja art. 16 ust.4, odnosząca się do samorządowych instytucji kultury, określonych w wykazie ministerialnym). W przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga natomiast każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze.

W odniesieniu do kontrolowanego zarządzenia zaniechano opiniowania, wadliwie wskazując, iż wymóg ten nie ma zastosowania. O ile w przypadku związków zawodowych wadliwość ta pozostaje bez znaczenia, ponieważ nie działają one w Miejskim Domu Kultury w O., o tyle w przypadku stowarzyszeń zawodowych i twórczych stanowi naruszenie prawa, o charakterze istotnym, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn.akt II OSK 1295/12 , z dnia 12 stycznia 2012r., sygn.akt II OSK 2524/11, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Gl 1044/12 w Krakowie z dnia 4 grudnia 2012r., sygn.akt III SA/Kr 871/12, w Kielcach z dnia 3 czerwca 2015r., sygn.akt II SA/Ke 351/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Prawidłowo natomiast wskazano podstawy odwołania, wymienione w art.15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. O tym zaś czy okoliczności faktyczne uzasadniały powołanie się nań w kontestowanym zarządzeniu, rozstrzygać będzie, jak wyżej wskazano, sąd pracy, uprawniony do badania zasadności odwołania.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu.

k.ż.