II SA/Ol 719/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-09-14	
Data wpływu	2010-07-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Alicja Jaszczak-Sikora
Marzenna Glabas
S. Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 79 poz 854; art. 19; Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 147 par. 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli szkół i przedszkoli oraz obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom szkół i przedszkoli oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Szczytnie uchwałą nr XXXIV/303/10 z dnia 20 kwietnia 2010 r. zmieniła własna uchwałę nr XXVIII/259/09 z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli szkół i przedszkoli oraz obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom szkół i przedszkoli oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze z.) - zwanej dalej: ustawą o samorządzie gminnym, oraz art. 42 ust. 6 i 7 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r., nr 97, poz. 674 ze zm.).

Na tę uchwałę Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu organ podniósł, że projekt uchwały, na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 854, ze zm.), został skierowany do władz czterech związków zawodowych w celu jego zaopiniowania. Dwa związki zawodowe zaopiniowały projekt uchwały pozytywnie, natomiast Związek A wyraził opinię negatywną. Pomimo tego uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Szczytnie w dniu 20 kwietnia 2010 r., natomiast w dniu 18 maja 2010 r. do organu nadzoru wpłynął wniosek Związku A o stwierdzenie nieważności tej uchwały z powodu naruszenia praw związkowych wynikających z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych. Wskazano, iż mimo braku uwzględnienia zgłoszonych przez związek uwag do projektu uchwały, Rada Miejska nie poinformowała związku na piśmie o odrzuceniu stanowiska związku i jego powodach. Jedynie w formie ustnej związek został poinformowany o nieuwzględnieniu jego stanowiska, nie zostało natomiast podane uzasadnienie ani motywy odrzucenia stanowiska związku. Kwestionowana uchwała została zatem podjęta z naruszeniem ustawowego trybu opiniowania projektów uchwał przez związki zawodowe, a w szczególności z naruszeniem art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Szczytnie wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniono, że Prezes Związku A został poinformowany ustnie o nieuwzględnieniu opinii związku i podjęciu uchwały w wersji projektowanej. Związek ten nie wyrażał chęci przedstawienia swojej opinii na komisji Rady Miasta. Zdaniem Rady, uchybienie w postaci braku pisemnej odpowiedzi na stanowisko związku pozostaje bez wpływu na kształt uchwały i na jej proces uchwałodawczy, gdyż związek ma prawo przedłożyć jedynie opinię, a zawiadomienie związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego opinii nie zobowiązuje organu do zmiany projektu uchwały. Ponieważ przedmiotowe uchybienie pozostaje bez wpływu na kształt uchwały, powinno zostać uznane za nieistotne naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

W rozpoznawanej sprawie takie wady i uchybienia występują, skarga zatem zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że według art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, stosownie do art. 93 ust. 1 tej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest przedmiot jej regulacji, który wkracza w sferę uprawnień pracowniczych nauczycieli. Uchwała dotyczy tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli szkół i przedszkoli oraz obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom szkół i przedszkoli oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze. Nie jest to materia kwalifikująca się do regulacji wewnątrzadministracyjnej, lecz do regulacji powszechnie obowiązującej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2006 r., IV SA/Wr 385/04, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych). Natomiast w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska reprezentatywnej organizacji związkowej wyrażonego w opinii, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych).

W rozpoznawanej sprawie, określony w art. 19 ustawy o związkach zawodowych tryb opiniowania projektów aktów normatywnych, nie został zachowany. Wprawdzie Rada Miejska zwróciła się do odpowiednich władz czterech związków zawodowych o zaopiniowanie projektu uchwały w sprawie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli szkół i przedszkoli oraz obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom szkół i przedszkoli oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze lecz dwa związki zawodowe zaopiniowały projekt uchwały pozytywnie, natomiast Związek A wyraził opinię negatywną. Rada Miejska nie uwzględniła zgłoszonych przez ten związek uwag do projektu uchwały, jednakże nie poinformowała o tym związku w formie pisemnej i tym samym nie zapewniła możliwości obrony stanowiska związku. Jedynie w formie ustnej przewodniczący związku został poinformowany o nieuwzględnieniu jego stanowiska. Nie zostało natomiast podane uzasadnienie ani motywy odrzucenia stanowiska tego związku. Tymczasem przedstawiony w art. 19 ustawy tryb opiniowania projektów aktów normatywnych ma charakter obligatoryjny. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem ustawowego trybu opiniowania projektów uchwał przez związki zawodowe, a w szczególności z naruszeniem art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych. Nie można uznać za wyczerpanie tego trybu jedynie ustne poinformowanie związku o nieuwzględnieniu jego stanowiska, co miało miejsce w tej sprawie.

Biorąc pod uwagę, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, sytuacja kiedy niepoinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska i tym samym uniemożliwiono związkowi obronę jego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego, nie może być potraktowana inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia

22 lutego 2006 r., IV SA/Wr 805/04, CBOSA).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonania uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy.