Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 4/17 w sprawie ze skarg M. W., R. W., M.W.i Z.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. W. i R.W. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2017 r. po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. W., R. W., M. W.i Z. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Minister) z [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. oraz zasądził od Ministra kwoty po714 (siedemset czternaście) złotych solidarnie na rzecz skarżących M. W. i R. W. oraz solidarnie na rzecz skarżących M. W. i Z. i W. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że w świetle wytycznych, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1438/10 oraz wyroku WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1081/09 należało przyjąć, że w przypadku niemożności odnalezienia dowodów na dokonanie wezwania właściciela do dobrowolnego zbycia nieruchomości należy uznać, że został rażąco naruszony art. 8 ust 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., podczas gdy w ww. wyroku NSA w sposób jednoznaczny wskazano, iż organ nie może domniemywać, że doszło do rażącego naruszenia prawa;

2. art. 153 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez:

a. błędne uznanie, iż organ nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania, w konsekwencji czego nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i nie dokonał pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

b. przeoczenie faktu sformułowania przez NSA w wyroku z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1438/10 oceny prawnej na gruncie obecnie już nieaktualnego stanu faktycznego sprawy;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. art. 228 § 2 k.p.c. przez nieprawidłowe uwzględnienie faktów znanych sądowi z urzędu, tj. faktu wydania decyzji Ministra [...] października 2016 r. nr [...] dotyczącej oceny legalności pkt 1 orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1955 r., która to decyzja była przedmiotem kontroli WSA (sygn. akt IV SA/Wa 3300/16);

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez:

a. błędne sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania (konieczność dokonania analizy akt o nr [...]), które to wytyczne zostały już zrealizowane przez organ nadzoru w trakcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji,

b. nie wskazanie w wytycznych do dalszego postępowania konkretnych dowodów, które mogłyby być przydatne do prawidłowego rozpatrzenia sprawy, a które wchodzą w skład akt sprawy nr [...];

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny w zakresie dotyczącym możliwości stosowania domniemania legalności i bezprawności orzeczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego, na podstawie art. 176 p.p.s.a. Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną M. W.i Z. W. oraz R. W. i M. W. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że spór w sprawie dotyczy stwierdzenia nieważności pkt 2 orzeczenia z [...] stycznia 1955r. nr [...] wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. (Prezydium ) na mocy którego wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość położoną w P. przy ul. S. [...], parcela nr [...] o pow. 310 m2, KW [...], stanowiącą własność M. W.

Podstawę prawną orzeczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz.U. 1952 nr 4 poz 31, dalej "dekret").

Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że wydawane w sprawie decyzje organów nadzorczych podlegały już kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z 27 maja 2003 r. I OSA 2688/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 2001 r. i [...] sierpnia 2001 r. z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania. Kolejne decyzje wydane przez Ministra Infrastruktury [...] czerwca 2008 r. i [...] maja 2009 r., odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2010 r. I SA/Wa 1081/19. Skargi kasacyjne od tego wyroku wniesione przez organ oraz Prezydenta Miasta P. oddalone zostały wyrokiem NSA z 24 sierpnia 2011 r. I OSK 1438/10.

Wyrokiem poddanym obecnie kontroli NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra z [...] października 2016 r. oraz [...] września 2015 r. powołując się na ocenę prawną i wytyczne wynikające z wyroku WSA z 16 kwietnia 2010 r. oraz NSA z 24 sierpnia 1438/10.

Na obecnym etapie postępowania spór w sprawie koncentruje się wokół kwestii, czy w sytuacji, w której nieodnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających dokonanie w toku postępowania wywłaszczeniowego wezwania, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, przyjąć należy, że do wezwania takiego nie doszło, co uznać należy za rażące naruszenie prawa.

Stawiając zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. Minister wyjaśniał, że stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w przypadku braku dowodów na dokonanie wezwania właściciela do dobrowolnego zbycia nieruchomości należało uznać, że został rażąco naruszony art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r.. jest błędne jako w oczywisty sposób sprzeczne z jednoznacznymi wytycznymi zawartymi w wyrokach NSA z 24 sierpnia 2011 r. I OSK 1438/10 oraz WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2010 r. I SA/WA 1081/09 i nie mające oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Na wstępie przypomnieć należy, że w wyroku 24 sierpnia 2011 r. I OSK 1438/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przepis art. 8 ust.1 dekretu nakładał na wykonawcę narodowego planu gospodarczego, zainteresowanego wywłaszczeniem, obowiązek wezwania właściciela nieruchomości, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 oraz zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowe. Z kolei ust.4 art.8 dekretu stanowił, że wykonawca planu może nabyć niezbędną do realizacji tego planu nieruchomość, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia powyższego wezwania lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust.3, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży lub inna z umów określonych w tym przepisie. Natomiast w myśl art.17 ust. 3 pkt.2 dowód powyższego wezwania podmiot ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był dołączyć do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z treści przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że bezwzględnie obowiązującą przesłanką zastosowania trybu wywłaszczenia było wezwanie właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz zachowanie określonych wymogów materialnych i formalnych tego wezwania, a także wskazanego terminu do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Dekret nie przewidywał w tym zakresie żadnych odstępstw."

NSA zwrócił również uwagę, że sam organ we wniesionej ówcześnie skardze kasacyjnej zaakceptował utrwalony w orzecznictwie pogląd, że brak wezwania dokonanego w trybie art. 8 ust. 1 dekretu pozwala na uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku uznał, że w świetle dokonanej przez NSA wykładni, brak wezwania właściciela w trybie art. 8 ust. 1 dekretu do dobrowolnego zbycia nieruchomości stanowi podstawę do uznania istnienia kwalifikowanej wady w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładania art. 8 ust. 1 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a nie była kwestionowana przez Ministra.

Istota zarzutów objętych punktem 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle wytycznych wynikających z poprzednio wydanych wyroków, w sytuacji, w której nie zachowały się akta administracyjne postępowania wywłaszczeniowego, to jest gdy nie udało się odszukać dokumentów potwierdzających zrealizowanie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 dekretu uznać należy, że orzeczenie rażąco narusza prawo, czy też należy dać prymat wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnej.

W wyroku z 24 sierpnia 2011 r. I OSK 1438/10 NSA za bezpodstawne uznał; twierdzenia skarżących kasacyjnie organów (to jest Ministra i Prezydenta) wyprowadzane z zasady trwałości decyzji (art.16 k.p.a.), że brak akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego do czasu przeprowadzenia dowodu przeciwnego na okoliczność wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa.

Rzeczywiście, NSA nie zgodził się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA z 16 kwietnia 2010 r., że występujące w sprawie braki i wątpliwości, których nie można wyjaśnić za pomocą środków dowodowych należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności. Wyjaśnił również, że stwierdzenie zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa nie może opierać się na domniemaniach - ani domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości weryfikowanej decyzji. Wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji niezbędne jest jednoznaczne ustalenie czy doszło do naruszenia prawa i dokonanie oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Podkreślił, że takie ustalenia i oceny mogą być przy tym dokonane wyłącznie w oparciu o konkretne dowody, a nie na podstawie domysłów i domniemań organu. Bez zgromadzenia i wnikliwej analizy materiału dowodowego, a tym samym bez ustaleń opartych na stosownych dowodach, wydanie każdej decyzji kończącej postępowanie nadzorcze jest co najmniej przedwczesne, także decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności weryfikowanego orzeczenia wywłaszczeniowego.

Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę podkreśla, że w wyroku z 24 sierpnia 2011 r. przesądzone zostało, że za dowód pośredni, potwierdzający wezwanie byłego właściciela w trybie art. 8 ust. 1 dekretu nie można uznać samych wskazań zawartych w kontrolowanej decyzji. Oznacza to, że wskazanie w orzeczeniu, że doszło do wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie może być uznane za dowód potwierdzający, że wezwanie takie rzeczywiście zostało dokonane.

Przywołana wyżej ocena dokonana przez NSA prawidłowo odczytana została przez Sąd Wojewódzki i przedstawiona przezeń na stronie 21 uzasadnienia, tiret 2, 3 i 4.

W toku postępowania prowadzonego po wydaniu wyroku z 24 sierpnia 2011 r. organom nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów potwierdzających fakt dokonania wezwania w trybie art. 8 ust. 1 dekretu. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że oznacza to wykonanie wytycznych wynikających z uprzednio wydanych wyroków. Przypomniał jednak - a pogląd ten należy uznać za zasadny i zgodny z wytycznymi wynikającymi z przywołanych wcześniej wyroków - że fakt spełnienia przesłanki z art. 8 ust. 1 dekretu wynikać miał z dowodów i to każdych możliwych do przeprowadzenia. Sąd Wojewódzki wskazał również, że uprzednio rozpoznające sprawę sądy jednoznacznie wskazały na konieczność oceny dowodów a nie posiłkowanie się wyłącznie domniemaniami. Wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się niepełna dokumentacja z postępowania wywłaszczeniowego, która mimo to powinna być w sposób zgodny z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oceniona. Podniósł, że w jego ocenie w świetle wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania należy przyjąć, że co do zasady, gdy brak jest dowodów na dokonanie stosownych wezwań właściciela do dobrowolnego zbycia nieruchomości należy przyjąć, że został w sposób rażący naruszony art. 8 ust. 1 dekretu. Nie przeprowadza się przecież dowodów na okoliczności negatywne.

Sąd kasacyjny powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji w pełni podziela. Jak już wskazano, w toku postępowania wydanego po wydaniu wyroku z 24 sierpnia 2011 r. nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów poprzedzających wydanie orzeczenia z 7 stycznia 1955 r. Oznacza to, że materiał dowodowy sprawy był tożsamy zarówno w dacie wydania wyroku z 24 sierpnia 2011 r. jak i w dacie wdania zaskarżonego wyroku przez Sąd Wojewódzki.

W wyroku z 24 sierpnia 2011 r., NSA zwrócił uwagę, że organy we wniesionych przez siebie środkach zaskarżenia nawet nie próbowały wskazać jakiegokolwiek dowodu pośredniego mającego potwierdzać ustalenia poczynione w postępowaniu nadzorczym. Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę przypomina, że w ówcześnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym uznane zostało, że zachowane zostały wymogi określone w art. 5 a także 8 dekretu, gdyż z treści orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r. wynika, że starania o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna nie dały rezultatu.

Z uwagi na niezmieniony stan faktyczny sprawy, wyrażone w wyroku NSA stanowisko, co do braku możliwości uznania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] maja 2009 r. że orzeczenie z [...] stycznia 1955 r. nie naruszało rażąco prawa, pozostaje nadal aktualne.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że skoro pomimo prowadzonego postępowania dowodowego nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 dekretu, to w świetle oceny prawnej i wytycznych wynikających z wydanych w sprawie wyroków w tym wyroku NSA z 24 sierpnia 2011 r. uznać należało, że nie doszło do wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego celem wykazania okoliczności negatywnej (w tym przypadku – zaniechania dokonania wezwania, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu).

Skoro NSA w wyroku z 24 sierpnia 2011 r. wykluczył możliwość uznania, że w świetle wynikającej z ar. 16 k.p.a. zasady domniemania zgodności z prawem decyzji ostatecznej przyjąć należy, iż do dokonania wezwania doszło jak również wykluczył możliwość uznania za dowód pośredni zapisu w orzeczeniu z [...] stycznia 1955 r. zgodnie z którym starania o dobrowolne nabycie nieruchomości nie dały rezultatu, to wobec nieodnalezienia żadnego dokumentu potwierdzającego dokonanie wezwania, uznać należało, że doszło do rażącego naruszenia prawa to jest art. 8 ust. 1 dekretu z uwagi na zaniechanie dokonania wezwania.

Zatem zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Stawiając zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Minister wskazywał, że sąd przeoczył fakt, iż ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1438/10 została sformułowana na gruncie obecnie nieaktualnego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Ministra NSA formułując swoje stanowisko przewidywał, że organ odszuka pełną dokumentację dotycząca postępowania wywłaszczeniowego po dokonaniu dodatkowych czynności w tym zakresie. Z uzasadnienia ww. wyroku wynika zatem, że sąd uznał, że w sytuacji nie wyczerpania możliwości zebrania materiału dowodowego opieranie się jedynie na domniemaniach bezprawności czy też legalności jest przedwczesne.

Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę podziela w pełni stanowisko, zgodnie z którym ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r. I OSK 596/15).

Jak już wyżej wskazano, po wydaniu wyroku z 24 sierpnia 2011 r. nie udało się odnaleźć akt administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym orzeczenia z [...] stycznia 1955 r. Innymi słowy, nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów potwierdzających zrealizowanie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 dekretu.

Jak wynika z uzasadnienia zarzutu, Minister właśnie w fakcie nieodnalezienia żadnych dokumentów upatruje zmiany stanu faktycznego pozwalającego na odstąpienie od oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku NSA z 24 sierpnia 2011 r.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wskazuje, że wbrew stanowisku organu NSA formułując swoje wytyczne nie przewidywał, że organ odszuka pełną dokumentację dotyczącą postępowania wywłaszczeniowego i nie warunkował tym swojej oceny prawnej i wytycznych.

W wyroku z 24 sierpnia 2011 r. wskazano, że "brak kompletnych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję podlegającą kontroli nadzorczej w sposób oczywisty nastręcza trudności co do oceny legalności tego aktu, zwłaszcza wówczas, gdy- tak jak w niniejszym przypadku- wydanie orzeczenia uzależnione było od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, których istnienia-z uwagi na niezachowanie się pełnej dokumentacji- potwierdzić ani wykluczyć nie można. W takiej sytuacji organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest podjąć wszelkie działania w celu odnalezienia, a następnie odtworzenia zaginionych czy zniszczonych akt. Dopiero, gdy takie czynności rzeczywiście okażą się bezskuteczne, organ może oprzeć się na dowodach pośrednich, przede wszystkim zaś na takich dowodach, które pochodzą z okresu wydania weryfikowanego orzeczenia."

Z powyższego fragmentu wyroku NSA wynika zatem, że sąd kasacyjny dostrzegał możliwość, iż organ nie odnajdzie pełnych akt administracyjnych postępowania wywłaszczeniowego. Sąd ten dopuszczał również możliwość oparcia się na dowodach pośrednich. Jak jednak wynika z przywołanych już wcześniej fragmentów uzasadnienia wyroku z 24 sierpnia 2011 r. w aktach administracyjnych zgromadzonych ówcześnie brak było dowodów potwierdzających dokonanie wezwania o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu. Co istotne, za dowód pośredni nie uznano orzeczenia z [...] stycznia 1955 r. Z cytowanego wyroku NSA nie wynika również by podstawą do ustalenia zaistnienia określonej przesłanki faktycznej mogły być znajdujące się w aktach dokumenty, które uznane zostały przez NSA za niewystarczające do poczynienia takich ustaleń.

Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę przypomina, że w cytowanym wyroku wyjaśniono, że dowód pośredni to dowód z zeznań świadków, opinia biegłych i dokumenty urzędowe, które dają organowi możliwość ustalenia okoliczności faktycznych na podstawie między innymi spostrzeżeń innych osób.

Minister w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako na dowody pośrednie powoływał się na fakt, że inwestor znał adres właściciela nieruchomości, wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o wydanie zgody na wezwanie właścicieli nieruchomości w drodze publicznego obwieszczenia co wynika z wniosku terenowego z 31 maja 1954 r. Organ zwracał również uwagę, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było możliwe dopiero po przedłożeniu dowodów na wykonanie przez inwestora obowiązku zawartego w art. 8 ust. 1 dekretu. Podnosił również, że następnie wydane zostało orzeczenie z [...] stycznia 1955 r., w którym wskazano, iż starania o nabycie nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem.

Oznacza to, że w ocenie Ministra owe dowody pośrednie to wniosek terenowy z [...] maja 1954 r., oraz orzeczenie z [...] maja 1955 r.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości nie może być uznane za spełnienie warunku wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości. Wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu następowało dopiero po udzieleniu zezwolenia przewidzianego w art. 5 dekretu, czyli zezwolenia wydanego po złożeniu wniosku. Zatem wbrew stanowisku Ministra sam fakt złożenia wniosku, nawet jeżeli był w nim wskazane adres właściciela nie może zostać uznany za potwierdzenie skierowania wezwania. Drugi z przywołanych przez Ministra dokumentów, to jest orzeczenie z [...] stycznia 1955 r. uznane już zostało przez NSA w wyroku z 24 sierpnia 2011 r. za niewystarczające do uznania, że doszło do zrealizowania wezwania.

Sąd kasacyjny wskazuje, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie nakazał organowi nadzoru dokonania merytorycznej oceny dokumentów, które nie istnieją lub też poszukiwania dokumentów archiwalnych w nieskończoność.

Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił natomiast uwagę na fakt, że organ nadzoru na 8 stronie uzasadnienia decyzji wskazał wprost, iż niemożliwa jest ocena legalności postępowania w zakresie wystąpienie z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z powodu braku dokumentacji źródłowej.

Organ nadzoru w kolejnym zdaniu uzasadnienia wyjaśnił, że w tej sytuacji nie mógł przyjąć domniemania, iż doszło do wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa gdyż stałoby to w sprzeczności z zasadną trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Jak już wskazano wcześniej, w wiążącym zarówno organ jak i sądy administracyjne w tym Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny NSA z 24 sierpnia 2011 r. przesądzono, że nie jest możliwe wywodzenie z art. 16 k.p.a. domniemania prawidłowości decyzji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, na tym właśnie domniemaniu oparł się organ uznając, że nie wykazano spełnienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności decyzji. Rację miał zatem Sąd pierwszej instancji zarzucając organowi uchylenie się od dokonania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W świetle wytycznych zawartych w wyroku z 24 sierpnia 2011 r., skoro nie było możliwe opieranie się na domniemaniach wynikających z art. 16 k.p.a., zapis w orzeczeniu z [...] stycznia 1955 r. uznano za niewystarczający dla przyjęcia, że dokonano wezwania o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, konieczne było dokonanie oceny pozostałego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

Zatem zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Uzasadniając zarzuty objęte punktem 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej organ odwołuje się do postępowania zakończonego wydaniem nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2017 r. IV SA/Wa 3300/16 dotyczącego decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. nr [...]dotyczącej oceny legalności pkt 1 orzeczenia Prezydium z [...] stycznia 1955 r., W ocenie organu Sąd nie zapoznał się z treścią tejże decyzji ani z uzasadnieniem wyroku WSA z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3300/16, co doprowadziło do wydania wyroku, który nie znajduje odzwierciedlenia w aktach weryfikowanej sprawy i zawierającego wadliwe wytyczne co do dalszego postępowania w zakresie dotyczącym konieczności dokonania przez organ nadzoru analizy akt sprawy nr [...]pod kątem uzupełnienia materiału dowodowego.

Analiza uzasadnienia zarzutu objętego punktem 3 petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że w ocenie organu naruszenie, którego dopuścił się Sąd polegało na niepodzieleniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA z Warszawie z 26 kwietnia 2017 r. z której wynika, że nieodnalezienie stosownych dokumentów nie może świadczyć o tym, że czynności nimi objęte nie miały miejsca, zaś wymóg wskazany w art. 8 ust. 1 dekretu został zrealizowany o czym świadczy stwierdzenie zawarte w orzeczeniu wywłaszczeniowym, że starania o dobrowolne zbycie nieruchomości nie dały rezultatu, a skoro nie dały rezultatu to oznacza, iż były przeprowadzone. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 36 kwietnia 2017 r. powołał się również na zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. i w konsekwencji uznał, że nie można wyeliminować z obrotu prawnego decyzji bez bezspornie stwierdzonych faktów, okoliczności i zastosowania właściwych norm prawa, które wskazywałyby, że wezwanie do dobrowolnego zbycia nieruchomości nie zostało wystosowane.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że dostrzega, iż WSA w Warszawie w wyroku z 26 kwietnia 2017 r. kontrolował zgodność z prawem decyzji Ministra odmawiającej stwierdzenia nieważności tego samego orzeczenia Prezydium ale dotyczącego sąsiedniej nieruchomości. WSA w Warszawie w wyroku z 26 kwietnia 2017 r. analizował, czy prawidłowo organ odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1955 r. w zakresie jego punktu 1. Niniejsza sprawa dotyczy natomiast kontroli w trybie nadzwyczajnym punktu 2 przywołanego orzeczenia Prezydium.

Rzeczywiście, analiza obu nieprawomocnych wyroków WSA dotyczących kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra odmawiających stwierdzenia nieważności dwóch punktów tego samego orzeczenia wskazuje, że w odmienny sposób oceniono w nich zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak również w odmienny sposób oceniono możliwość skorzystania z domniemania wynikającego z art. 16 k.p.a. Minister pomija jednak okoliczność, że w niniejszej sprawie, inaczej niż w sprawie zakończonej nieprawomocnym wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. IV SA/Wa 3300/17, zachodzi sytuacja związania wyrokiem NSA z 24 sierpnia 2011 r. i zawartymi w nim wytycznymi. W konsekwencji, odwołanie się w niniejszej sprawie do argumentacji zawartej w wyroku WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2017 r. oznaczałoby naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Zatem zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Uzasadniając zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że Sąd w wytycznych do co do dalszego postępowania wskazał na konieczność dokonania przez organ nadzoru analizy akt administracyjnych o nr [...]dotyczących decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. dotyczącej oceny legalności pkt 1 orzeczenia Prezydium z [...] stycznia 1955 r. Organ podkreślał, że akta te były mu znane w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Podnosił również, że w aktach sprawy nr [...]nie ma jakiegokolwiek dokumentu archiwalnego, który miałby znaczenie dla rozstrzygnięcia i nie byłby uwzględniony w postępowaniu nr [...]. Minister podkreślał również, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie wskazał konkretnych dokumentów (dowodów), które znajdowałyby się w aktach sprawy nr [...] i które mogłyby być przydatne do prawidłowego jej rozpatrzenia. Nie wskazał też innych czynności jakich powinien dokonać organ nadzoru aby uzupełnić materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny sprawy. Zatem w sprawie nie zostały określone wytyczne co do dalszego postępowania, które mogły by być wykonane w trakcie postępowania administracyjnego.

Zatem istota zarzutu objętego punktem 4 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia organu, że w aktach postępowania zakończonych decyzją z [...] października 2016 r. dotyczącą oceny legalności pkt 1 orzeczenia Prezydium z [...] stycznia 1955 r. nie ma żadnych dokumentów, które mogłyby okazać się przydatne dla rozpoznania niniejszej sprawy.

Ocena zasadności tak postawionego zarzutu wymagałaby przeanalizowania przez Sąd kasacyjny akt administracyjnych dołączonych do sprawy IV SA/Wa 3300/17 i porównania zgromadzonego w nich materiału dowodowego z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych niniejszej sprawy celem ustalenia, czy teza postawiona przez Ministra w uzasadnieniu zarzutu jest prawidłowa, to jest czy rzeczywiście brak jest w nich dokumentów, które mogłyby okazać się przydatne dla rozpoznania sprawy.

Zatem czynności, których przeprowadzenia zdaje się oczekiwać Minister od Sądu kasacyjnego, to czynności, które mogą i powinny być przeprowadzone przez organ administracji dokonujący ustaleń faktycznych.

W konsekwencji zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny w zakresie dotyczącym możliwości stosowania domniemania legalności i bezprawności orzeczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. organ wyjaśniał, że stanowisko sądu w zakresie dotyczącym możliwości stosowania domniemania legalności lub bezprawności orzeczenia wywłaszczeniowego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. jest sformułowane w sposób wewnętrznie sprzeczny. Najpierw sąd wskazał, iż organ nadzoru dokonując oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego nie może oprzeć rozstrzygnięcia na domniemaniach (strona 22 akapit 4 i 5 wyroku) a następnie oceniając przez pryzmat przesłanek nieważnościowych art. 8 ust. 1 dekretu posługuje się domniemaniem (strona 22 akapit 6 wyroku) wskazując, iż w przypadku braku dowodów na dokonanie wezwania właściciela do dobrowolnego zbycia nieruchomości należy przyjąć, że został w sposób rażący naruszony art 8 ust. 1 dekretu (domniemanie bezprawności).

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do posługiwania się przez organ domniemaniem wynikającym z art. 16 k.p.a. wynika w niniejszej sprawie z wytycznych zawartych w wyroku NSA z 24 sierpnia 2011 r. Nie stoi z tym w sprzeczności stanowisko Sądu, zgodnie z którym “gdy brak jest dowodów na dokonanie stosownych wezwań właściciela do dobrowolnego zbycia nieruchomości należy przyjąć, że został w sposób rażący naruszony art. 8 ust. 1 Dekretu. Nie przeprowadza się przecież dowodów na okoliczności negatywne." W sprawie nie jest kwestionowane, że zaniechanie wezwania. o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu stanowi rażące naruszenie prawa. Jednocześnie, jak już wskazano powyżej odnosząc się do zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, z wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku wynikało, że wobec nieodnalezienia dalszych akt wywłaszczeniowych konieczne jest przeanalizowanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Skoro z żadnego z dokumentów nie wynika by wezwanie zostało dokonane, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.