III OSK 2359/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2022-09-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Maciej Kobak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	VIII SAB/Wa 60/21	
Skarżony organ	Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 60/21 w sprawie ze skargi W. C. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżącego W. C. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 60/21 oddalił skargę W. C. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako: organ) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 20 listopada 2019 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie następujących dokumentów:

1) pisma z dnia 30 kwietnia 2010 r., znak: GDDKiA O/WA-P.2.4.ks/4111/S7/20-08/17/2010;

2) pisma z dnia 28 czerwca 2010 r., znak: GDDKiA O/WA-P.2.4.ks/4111/S7/20- 08/23/2010;

3) pisma z dnia 10 września 2010 r., znak: GDDKiA O/WA-P.2.4.ks/4111/S7/20- 08/37/2010;

4) pisma z dnia 20 marca 2012 r., znak: GDDKiA O/WA-P.2.4.ks/4111/S7/20-08/14/2010;

5) pisma, znak: GDDKiA O/Wa-P.2.4.ks/4111/S7/20-08/42/2011.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. przesłał skarżącemu żądane przez niego w punkcie 1 wniosku pismo z dnia 30 kwietnia 2010 r., znak: GDDKiA O/WA-P.2.4.ks/4111/S7/20-08/17/2010, a odnosząc się do pism wymienionych w punktach 2 i 3 wskazał, że ich kserokopie zostały już przesłane skarżącemu w odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 listopada 2019 r. – przy piśmie organu z dnia 20 listopada 2019 r. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że nie posiada pisma z dnia 20 marca 2012 r., znak: GDDKiA O/WA-P.2.4.ks/4111/S7/20-08/14/2010, którego udostępnienia skarżący żąda w punkcie 4 wniosku, zaś nawiązując do punktu 5 wniosku wyjaśnił, że w jego ocenie pismo oznaczone jako GDDKiA O/Wa-P.2.4.ks/4111/S7/20-08/42/2011 nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący w piśmie z dnia 4 listopada 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu i zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, a także art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie, wniósł o zobowiązanie organu do odpowiedzi na punkt 5 wniosku, w terminie 14 dni od dnia nadesłania akt, a także o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego zdaniem informacja żądana w punkcie 5 wniosku z dnia 20 listopada 2019 r. stanowi informację publiczną, bowiem wskazane tam pismo jest częścią korespondencji organu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w trwającym postępowaniu administracyjnym dotyczącym odwołania obywateli od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2010 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżący dodał, że w sprawie ww. odwołania w dniu 30 marca 2012 r. zapadła decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i została ona oparta między innymi o informacje zawarte w piśmie, którego udostępnienia skarżący żąda w punkcie 5 wniosku. W związku z powyższym skarżący wskazał, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie udzielił informacji o przedłużeniu terminu do odpowiedzi na żądanie, ale przede wszystkim nie zrealizował wniosku z dnia 20 listopada 2019 r., gdyż ani nie udostępnił informacji, o którą wnioskowano, ani nie wydał decyzji administracyjnej w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi W. C. i wskazał, że sformułowane przez skarżącego żądania są w jego ocenie niezasadne, bowiem w piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. udzielono mu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 20 listopada 2019 r., także w zakresie punktu 5 żądania. Organ powtórzył, odnosząc się do tej części wniosku skarżącego, że poinformował już wnioskodawcę, że wskazane tam pismo nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś niezałatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony nie może oznaczać, że organ pozostaje w bezczynności. Jak wskazał organ, pismo, którego udostępnienie żąda skarżący w punkcie 5 wniosku, jest wewnętrznym pismem pomiędzy dwiema komórkami organizacyjnymi Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, tj. pomiędzy Wydziałem Dokumentacji, a Wydziałem Planowania i zawiera wewnętrzne ustalenia i informacje niestanowiące oświadczenia woli lub wiedzy organu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym organ podkreślił, że pismo to nie stanowi dokumentu urzędowego i tym samym nie posiada waloru informacji publicznej.

Ponadto, organ podkreślił, że skarżący składając wniosek z dnia 20 listopada 2019 r. kolejny raz próbuje wykorzystywać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji, bowiem złożył wniosek z wyłączną intencją wywołania dolegliwości u adresata żądania i utrudnienia funkcjonowania urzędu. Zdaniem organu działanie skarżącego podyktowane jest wyłącznie jego konfliktem z organem i stanowi przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Organ wskazał, że tylko w ubiegłym roku wpłynęło do Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad kilkadziesiąt wniosków skarżącego w sprawie budowy drogi ekspresowej [...], a ponadto skarżący składał wiele wniosków w tej sprawie również do Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. (odpowiedzialnego za realizację budowy inwestycji) oraz do Centrali. Organ podkreślił, że skarżący przez wiele lat, nie mogąc uzyskać spełnienia określonych roszczeń, "zasypuje" organ wnioskami o udostępnienie informacji publicznej i innymi pismami dotyczącymi ww. inwestycji drogowej. W ocenie organu przywołane wyżej okoliczności także świadczą o bezzasadności żądań skarżącego i winny determinować oddalenie jego skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 60/21 oddalił skargę W. C. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy objęta żądaniem skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16).

Kluczowa zatem w ocenie Sądu I instancji dla niniejszej sprawy jest regulacja art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej i definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Sąd I instancji podkreślił, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje bowiem wyłącznie dostęp do informacji publicznej, a zatem jeżeli żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 15/20).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odmawiając skarżącemu udostępnienia pisma oznaczonego jako GDDKiA O/Wa-P.2.4.ks/4111/S7/20-08/42/2011 prawidłowo wskazał, że żądane w punkcie 5 wniosku pismo nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie stanowi informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał przy tym, że organy władzy publicznej podejmują decyzje dopiero po zebraniu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia, zaś dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też – jak wskazał Sąd I instancji - opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/19, WSA w Gliwicach z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 13/19, WSA w Łodzi z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 66/19).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się z organem, że żądane przez skarżącego pismo oznaczone w punkcie 5 wniosku z dnia 20 listopada 2019 r. jest wewnętrznym pismem wystosowanym pomiędzy dwiema komórkami organizacyjnymi Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, tj. pomiędzy Wydziałem Dokumentacji a Wydziałem Planowania, a w jego treści zawarte są wewnętrzne ustalenia i informacje dotyczące przebudowy DK nr [...] na wskazanym w nim odcinku, które nie stanowią oświadczenia woli lub wiedzy w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że jeżeli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie takiej informacji nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, forma decyzji została przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, który również dotyczy wyłącznie informacji publicznej.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ wywiązał się w niniejszej sprawie z obowiązku zawiadomienia skarżącego, że informacja żądana w punkcie 5 wniosku z dnia 20 listopada 2019 r. nie ma waloru informacji publicznej i udzielił prawidłowej odpowiedzi w piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. W realiach niniejszej sprawy, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy mogło nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Dlatego Sąd I instancji uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu pkt 5 wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości, oświadczając, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy, a także wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty sprawy przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze jako rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie przyjęcia, że pismo o znaku GDDKiA-0/Wa.-P.2.4.ks/4111/S7/20-08/42/2011 pozostawało w obrocie wewnętrznym organu, chociaż w istocie zostało ono udostępnione innemu podmiotowi - organowi administracji, przez co nie mogło mieć charakteru wewnętrznego;

2) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dokument przekazany przez organ organowi administracji i stanowiący podstawę orzekania przez tenże organ administracji jest "dokumentem wewnętrznym", nie stanowi informacji publicznej, a w szczególności nie stanowi dokumentu urzędowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawierane wyłącznie w ustawach. Tymczasem kategoria "dokumentu wewnętrznego" jest wyłącznie wytworem orzecznictwa i tym samym nie może być stosowana jako ograniczenie prawa do informacji, czy do wyłączenia dostępu do jakichkolwiek dokumentów. Następnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, ze wbrew ustaleniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismo będące przedmiotem punktu 5 wniosku skarżącego, zostało wysłane do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Miejskiej, a więc organu administracji odrębnego od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a więc nie mogło stanowić dokumentu wewnętrznego. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w replice na odpowiedź organu na skargę, tj. w piśmie z dnia 15 stycznia 2022 r., wskazano tę okoliczność Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej przez Zastępcę Dyrektora Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Warszawie, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez "błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie przyjęcia, że pismo o znaku GDDKiA-0/Wa.-P.2.4.ks/4111/S7/20-08/42/2011 pozostawało w obrocie wewnętrznym organu, chociaż w istocie zostało ono udostępnione innemu podmiotowi - organowi administracji, przez co nie mogło mieć charakteru wewnętrznego".

W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a to właśnie próbowano uczynić na podstawie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie wprost wskazuje, że zarzuca Sądowi I instancji "błędne ustalenie stanu faktycznego". Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, w sytuacji gdy na jego podstawie strona skarżąca kasacyjnie próbuje kwestionować prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego sprawy.

Skoro zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny, a należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to oznacza to, że brak skutecznych zarzutów tego rodzaju w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., którego upatruje w niewłaściwym zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. przepisów, polegającym na uznaniu, że dokument przekazany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad organowi administracji i stanowiący podstawę orzekania przez tenże organ administracji jest "dokumentem wewnętrznym", nie stanowi informacji publicznej, a w szczególności nie stanowi dokumentu urzędowego.

W odniesieniu do tego zarzutu przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, gdzie niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, należy zwrócić uwagę, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej, jak już wskazywano, nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Nie ma bowiem niekonsekwencji w stanowisku sądu, który dokonując wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. sprowadzającej się do przyjęcia, że w pojęciu informacji publicznej nie mieści się pojęcie dokumentu wewnętrznego oraz dokonując oceny stanu faktycznego sprawy skutkującej przyjęciem, że dokument objęty punktem 5 wniosku z dnia 20 listopada 2019 r. ma cechy dokumentu wewnętrznego, uznał w procesie subsumcji, że trafne było stanowisko organu o braku podstaw kwalifikowania tego dokumentu jako informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że treść omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Z treści zarzutu wynika bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nawiązuje bezpośrednio do dokonanej przez organ kwalifikacji punktu 5 złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 listopada 2019 r. jako dotyczącego udostępnienia, tzw. dokumentu wewnętrznego i kwestionuje tym samy tę kwalifikację, a więc tym samym prawidłowość oceny istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, jakim jest treść tego wniosku. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego również z tego powodu omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się w niniejszej sprawie nieskuteczny.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.