II SA/Go 818/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-12	
Data wpływu	2018-10-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; art. 15 ust. 2, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587; § 4 pkt 6, 8; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2018 r., nr LXIII.852.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] I. stwierdza nieważność § 2 pkt 5, § 2 pkt 8, § 2 pkt 9, § 6 ust. 1 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.	
Uzasadnienie
Dnia 30 stycznia 2018 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) dalej jako u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) dalej jako u.p.z.p., oraz po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalonego uchwałą nr XXVIII/392/08 Rady Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r., Rada Miasta podjęła uchwałę nr LXIII.852.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...].

Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 2 pkt 5, § 2 pkt 8, § 2 pkt 9, § 6 ust. 1 pkt 3 lit. e, § 10 pkt 1 lit. d, § 10 pkt 2 lit. a i lit. b. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z błędnym zdefiniowaniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. Jak zwrócił uwagę skarżący w przedmiotowym planie miejscowym w § 2 pkt 9 ustalono "wskaźnik powierzchni zabudowy - parametr określony w procentach, będący ilorazem sumy powierzchni zabudowy, liczonej na poziomie parteru w zewnętrznym obrysie murów wszystkich budynków położonych w granicach nieruchomości, do jej powierzchni". Zdaniem skarżącego określane w planie miejscowym parametry urbanistyczne powinny odnosić się do działki budowlanej, nie jak ustaliła rada gminy do nieruchomości. Ponadto zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powierzchnia biologicznie czynna powinna zostać ustalona w stosunku do działki budowlanej.

W § 4 pkt 6 rozporządzenia wielkości powierzchni zabudowy odnosi się do powierzchni działki lub terenu. Skarżący zwrócił uwagę, że ww. rozporządzenie nie było aktualizowane wraz ze zmianami ustawy. Wskazał, że w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 6 skutkiem czego, zgodnie z ww. ustawą parametry urbanistyczne powinny odnosić się do działki budowlanej. Biorąc pod uwagę przyjętą hierarchię aktów prawnych, przepisy niższej rangi zdaniem skarżącego należy analogicznie dostosować do regulacji wynikających z ustawy, a mianowicie wielkość powierzchni zabudowy powinna być liczona w stosunku do działki budowlanej.

W zaskarżonym planie miejscowym Rada Miasta zawarła również definicję przeznaczenia podstawowego, która brzmi następująco: obowiązujące przeznaczenie, wraz z niezbędnym zagospodarowaniem oraz funkcjami i obiektami towarzyszącymi, odnoszące się do minimum 70 % powierzchni każdej nieruchomości i powierzchni całkowitej wszystkich obiektów istniejących i projektowanych w jej granicach (§ 2 pkt 5). W przypadku, gdy nieruchomość tworzyć będą dwie działki budowlane położone na terenach o innym przeznaczeniu, zastosowanie wyżej cytowanej definicji przeznaczenia podstawowego nie będzie możliwe.

Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. tj. na skutek nieokreślenia obligatoryjnego elementu planu - maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w stosunku do wszystkich terenów wyznaczonych w planie. W § 6 ust. 1 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały Rada Miasta dopuściła "zastosowanie indywidualnej intensywności zabudowy przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów". W ocenie skarżącego wyżej cytowany zapis nie stanowi o spełnieniu przez organ uchwałodawczy obowiązku wynikającego z ww. przepisu. Określenie wskaźników intensywności zabudowy należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która odpowiedzialna jest za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Ustalenie w planie miejscowym pozostałych parametrów zabudowy nie zwalnia z obowiązku ustalenia parametru maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy.

W ocenie Wojewody naruszono również art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. na skutek braku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

Rada Miasta w tekście uchwały w Rozdziale 6 "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" nie ustaliła dla wszystkich terenów objętych niniejszym miejscowym planem minimalnej powierzchni i szerokość frontu działek, a ponadto nie określiła kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 11 ust. 2 pkt 1 i 2). Odstąpienie od określenia obligatoryjnych elementów planu nie zostało uzasadnione przez organ. Zdaniem strony, ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1u.p.z.p. W przeciwnym wypadku, niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywą scalania i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Skarżący wskazał, że Rada mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów, gdyby wykazane zostało, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Tymczasem Rada nie wykazała, że zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o częściowe uwzględnienie skargi oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, w związku z błędnym zdefiniowaniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, organ wskazał, że działka budowlana" jest szczególnym rodzajem "nieruchomości", która ma tę cechę, że może być przeznaczona pod zabudowę. Zdaniem organu nie ma uzasadnienia podnoszony przez Wojewodę zarzut, że gdy nieruchomość będą tworzyły dwie działki budowlane na terenach o innym przeznaczeniu, zastosowanie definicji "przeznaczenia podstawowego" określonej w skarżonej uchwale nie będzie możliwe. Sytuacje, w których nie tylko nieruchomość, ale nawet pojedyncze działki gruntu znajdują się na terenach o różnych przeznaczeniach, w planowaniu przestrzennym są bardzo częste. Dlatego w § 5 ust. 2 skarżonej uchwały umiejscowiono zapis regulujący tę kwestię, mówiący, że ustalenia planu definiowane dla terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi obowiązują dla każdej nieruchomości położonej w jego granicach. Ilość działek gruntu wchodzących w skład jednej nieruchomości nie ma tu zatem znaczenia.

Zdaniem organu stworzona na potrzeby planu definicja powierzchni zabudowy nie jest sprzeczna z pojęciami użytymi w ustawie i rozporządzeniu. W zapisach skarżonej uchwały celowo użyto sformułowania "nieruchomość" jako pojęcia szerszego niż "działka budowlana". Stosowanie tego sformułowania w całym tekście uchwały nie wpływa na jakość merytoryczną tego dokumentu, ponieważ dotyczy ono wszystkich gruntów znajdujących się w granicach uchwalonego planu miejscowego, w tym również działek budowlanych. Operowanie jednym pojęciem jest też z całą pewnością czytelniejsze dla odbiorców planu.

Odnośnie do zarzutu nieokreślenia obligatoryjnego elementu planu - maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w stosunku do wszystkich terenów wyznaczonych w planie organ podał, że obowiązek powyższy został spełniony poprzez wprowadzenie do przedmiotowej uchwały zapisu § 6 pkt 2 lit. e, stanowiącego, że dopuszcza się "zastosowanie indywidualnego wskaźnika przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów". Regulacja powyższa jest działaniem ukierunkowanym na przyszłe potrzeby inwestycyjne, nie jest jednak tożsama z całkowitą swobodą w przedmiotowym zakresie.

Celowość działań, zakres wprowadzonych do uchwały regulacji oraz szczególnie bezpośrednie przywołanie parametru intensywności zabudowy w ocenie organu świadczyły o spełnieniu wymogu określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, jednak w świetle wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., II SA/Go 352/18 wydanego w analogicznej sprawie, w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, organ wniósł o stwierdzenie nieważności wyłącznie zapisu § 6 ust. 1 pkt 3 lit. e.

W ocenie organu nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. na skutek braku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W zaskarżonej uchwale ustalono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z którymi plan określił parametry działek na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Wskazano, iż w przypadku podjęcia procedury scalenia i podziałów, parametr powierzchni wydzielanych działek budowlanych, w zależności od położenia i przypisania do poszczególnych przeznaczeń, ma być taki określony w przepisach szczegółowych dla tych poszczególnych przeznaczeń. Nie jest to w ocenie organu brak ustalenia, a odwołanie się do zapisów w innym miejscu uchwały, co w aktach prawnych jest często stosowane.

Wobec zapisu zawartego w § 10 pkt 2 zaskarżonej uchwały, iż rozważono pozostałe parametry wymienione w rozporządzeniu dowodzi to, że na etapie sporządzenia planu miejscowego badane były przyjęte rozwiązania, co do minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W związku z powyższym, w ocenie organu poczyniono w tym kierunku informację, która zawarta została w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje sie jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r., II SA/Wr 937/11, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA, Z.Kmieciak Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", Samorząd Terytorialny 1994/6/13).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Z kolei zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podkreślić trzeba, że ustawodawca odnośnie do naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego wprowadził przesłankę istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Głównym celem komentowanego przepisu jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia (zmiany) aktu planistycznego. Również w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Powyższe oznacza, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie, które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona w części dotyczącej § 2 pkt 5, § 2 pkt 8, § 2 pkt 9, § 6 ust. 1 pkt 3 lit.e zaskarżonej uchwały. Wskazane przepisy istotnie naruszają zasady sporządzania planu miejscowego. Należy dodać, że organ zgodził się ze stanowiskiem Wojewody odnośnie § 2 pkt 9 i § 6 ust. 1 pkt 3 lit.e zaskarżonej uchwały. Jeśli chodzi o kwestie definicyjne to zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Sama zatem ustawa jednoznacznie przesądza o tym, że "minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej" określa się w odniesieniu do powierzchni "działki budowlanej". Definicja zawarta w § 2 pkt 8 uchwały jest zatem wprost niezgodna z ustawą. Jasne i przyjmowane powszechnie jest przy tym, że definicja ustawowa ma pierwszeństwo przed definicją zawartą w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 2863/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 czerwca 2018 r., II SA/Go 352/18, - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie, choć nie identycznie, rzecz się ma z dwoma pozostałymi definicjami (§ 2 pkt 5 oraz § 2 pkt 9 uchwały). Trafnie Wojewoda wskazuje, że definiowanie obu wskaźników przez posłużenie się terminem "nieruchomość" jest niezgodne z ustawą i zbyt szerokie. Nietrafnie jednak Wojewoda zawęża rozumienie obu wskaźników wyłącznie do pojęcia "działki budowlanej". Takie zawężenie jest zawarte w ustawie wyłącznie w odniesieniu do wskaźnika "powierzchni biologicznie czynnej", w stosunku do pozostałych parametrów ustawa posługuje się terminami "teren" (por. w szczególności por. art. 1 ust.1 pkt 2 i ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Z kolei przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia, który poza kwestią "powierzchni biologicznie czynnej" nie koliduje z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakłada na organ planistyczny odnoszenie ustaleń i wskaźników do "działki" lub terenu", dopuszczając zatem również w stosunku do wskazanych w tym przepisie wskaźników, posługiwanie się pojęciem "działka" Sąd nie zgadza się z argumentem organu, że użycie w rozważanych definicjach terminu "nieruchomość" czyni plan przejrzystszym i lepszym dla odbiorców. Zgodnie z definicją zawartą w kodeksie cywilnym nieruchomościami są również stanowiące odrębny przedmiot własności budynki lub budowle i lokale (mieszkalne, użytkowe). Użycie w definicjach § 2 pkt 5 oraz § 2 pkt 9 uchwały terminu nieruchomość oznaczałoby, że przepisy planu, w tym przede wszystkim wskaźniki i parametry, które ze swej istoty odnoszą się wyłącznie do terenów lub działek, a niekiedy wyłącznie działek zabudowanych należałoby odnosić do wszystkich nieruchomości, o co zapewne nie chodziło autorom planu. Takie zapisy są niezgodne z ustawą, przepisami wykonawczymi i terminologią stosowaną w tych aktach. Są też logicznie wadliwe. Definiowanie bowiem w definiendum przeznaczenia "terenu" czy "powierzchni zabudowy" przez użycie w definiensie terminu szerszego znaczeniowo (nieruchomość), bez jego dookreślenia (brak differentia specifica) powoduje, że definicja nie ma charakteru równościowego, stając się - na gruncie reguł logiki klasycznej - przykładem definicji fałszywej.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej. W § 6 ust. 1 pkt 3 lit. e Rada Miasta dopuściła zastosowanie indywidualnej intensywności zabudowy przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Rację ma zatem Wojewoda, że przepis ten nie stanowi wypełnienia ustawowego obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej.

Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta w Rozdziale 6 zatytułowanym "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" w § 10 pkt 1 lit. d wskazała, że "uwzględnienie minimalnej powierzchni wydzielanych samodzielnych działek budowlanych dla realizacji przeznaczenia podstawowego zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenów, przy czym parametr nie dotyczy nieruchomości wydzielanych pod obiekty infrastruktury technicznej".

Należy wskazać, że w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów została ustalona minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych. W ocenie Sądu takie rozwiązanie należy uznać za wystarczające w świetle art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1558/15, CBOSA).

Rada Miasta w § 10 pkt 2 lit. a i b uchwały ustaliła, że nie określa się: szerokości frontu wydzielanych działek, oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że obligatoryjność składników planu, nie wiąże się z obowiązkiem bezwzględnego zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, że plan miejscowy może nie zawierać wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Zakres ustaleń powinien zostać dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie. Nawet brak zamieszczenia w treści planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu w prawem (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1558/15, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., II OSK 1993/14, CBOSA).

Jak już powyżej stwierdzono nie każdy element wskazany w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. obligatoryjnie musi znaleźć się w postanowieniach planu. Umieszczenie konkretnego zapisu musi być skorelowane z sytuacją faktyczną istniejącą w terenie. W analizowanym planie znalazły się postanowienia odnośnie scalania i podziału nieruchomości poprzez wskazanie między innymi minimalnych powierzchni wydzielanych działek budowlanych, pominięto zaś szerokość frontu wydzielanych działek oraz parametr kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Podkreślić jednak należy, że § 4 pkt 8 rozporządzenia stwierdza, że w projekcie tekstu planu zawrzeć należy ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, które powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że wskazane parametry są przykładowymi parametrami dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Zatem sporządzający projekt urbanista mając na uwadze uwarunkowania faktyczne mógł wskazane powyżej parametry pominąć jako nie znajdujące zastosowania. Brak zatem takich zapisów planu nie świadczy o istotnym naruszeniu zasad jego sporządzania i nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., II OSK 1993/14, CBOSA). Wskazać również trzeba, że z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że plan obejmuje stosunkowo niewielki obszar o pow. około 8,6 ha. W przeważającej części jest to teren zabudowany i zagospodarowany, na którym znajdują się obiekty mieszkaniowe, usługowe oraz garaże. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że nie ma potrzeby określania tych zasad scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości już o ukształtowanej zabudowie, czy też jeśli plan ograniczony jest do kilku działek, stanowiących własność jednego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., II OSK 235/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Go 659/16, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawione w orzecznictwie, że fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., IV SA/Po 1130/17, CBOSA). Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 10 pkt 2 lit. a i b zaskarżonej uchwały nie narusza istotnie zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p).

Mając wskazane wyżej przesłanki na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt II wyroku).