II GSK 2831/24 - Postanowienie

Data orzeczenia	2025-03-11	
Data wpływu	2024-12-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2580/24	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5 i 6.;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 609; art. 101 ust. 1.; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93; art. 172.; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2580/24 w sprawie ze skargi L. M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r., nr XXXVII/846/2004 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 4 października 2024 r., odrzucił skargę L. M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. nr XXXVII/846/2004, w przedmiocie zaliczenia drogi do dróg gminnych. Sąd zwrócił skarżącemu uiszczony od skargi wpis.

Sąd I instancji wskazał, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z dnia 16 września 2004 r., nr XXXVII/846/2004, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie m. st. Warszawy wymienione w załącznikach do uchwały. Zgodnie z § 2 pkt 1 tej uchwały utraciła moc uchwała nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa stołecznego Warszawskiego Nr 17, poz. 186) w zakresie rozstrzygającym o zaliczeniu do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych dróg na obszarze m.st. Warszawy.

Pismem z dnia 27 czerwca 2024 r. L. M. wniósł skargę na uchwałę Nr XXXVII/846/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. oraz na poprzedzającą ją uchwałę nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. Zarządzeniem z dnia 1 października 2024 r. skargę na uchwałę nr 245 wyłączono do odrębnego rozpoznania rejestrując sprawę pod sygnaturą akt VI SA/Wa 3207/24.

Sąd I instancji odrzucając skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVII/846/2004 wskazał, że jej przedmiotem było zaliczenie niektórych dróg do kategorii dróg gminnych w zakresie obejmującym ul. W. w W., Dzielnica B., w zakresie działki nr [...] wydzielonej na odcinku ul. S. - ul. M. z działki ewidencyjnej [...].

Przywołując treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609, dalej: u.s.g.), Sąd wskazał, że strona swój interes prawny do wniesienia skargi na powołaną uchwałę wywodziła z okoliczności samoistnego posiadania nieruchomości, która na mocy zaskarżonych uchwał zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Naruszenia tego interesu skarżący dopatrywał się w uniemożliwieniu mu zasiedzenia posiadanej przez niego nieruchomości, poprzez ujęcie jej w zaskarżonej uchwale w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawa do kategorii dróg publicznych.

W ocenie Sądu I instancji podniesione przez skarżącego okoliczności nie świadczyły o istnieniu i naruszeniu jego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r., nr XXXVII/846/2004, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], ani nawet tytułu zobowiązaniowego umożliwiającego korzystanie z niej. Sąd uznał, że ubieganie się o nabycie nieruchomości na podstawie art. 172 k.c. (nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia) nie stanowiło uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym ani nie upoważniało do wysuwania roszczeń o nabycie nieruchomości. Z tego powodu nie mogło być źródłem interesu prawnego, z naruszeniem którego związana jest możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, objęcie przez organ stanowiący gminy, w uchwale o zaliczeniu określonych dróg do dróg publicznych, konkretnej nieruchomości, co do której inny podmiot pozostaje w przekonaniu o jej samoistnym posiadaniu, nie narusza jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., do czasu stwierdzenia przez sąd powszechny nabycia jej własności przez ten podmiot. W momencie wnoszenia skargi nie dysponuje on bowiem tytułem prawnym do nieruchomości.

W podstawie prawnej postanowienia podano art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 58 § 3 oraz art. 232 § 1 pakt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.).

L. M., skargą kasacyjną zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 172 k.c., art. 336 k.c. i art. 609 § 1 k.p.c. poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż interes prawny lub uprawnienie L. M. nie zostały naruszone przez zaskarżoną Uchwałę Nr XXXVII/846/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg gminnych poprzez niezgodne z prawem zaliczenie do kategorii dróg gminnych ul. W. w W., Dzielnica B., w zakresie działki nr [...] o powierzchni 0,3371ha z obrębu [...], wydzielonej na odcinku ul. S. - ul. M. z działki ewidencyjnej [...], w sytuacji, gdy w/wym. Uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie L. M., gdyż, jako samoistny posiadacz w/wym. nieruchomości od połowy lat 70 z mocy prawa zasiedział przedmiotową nieruchomość, jednakże ten stan prawny nie może zostać potwierdzony przez sąd cywilny wobec bezpodstawnego, niezgodnie z obowiązującym przepisem prawa zaliczenia przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy w w/wym. uchwale przedmiotowej działki gruntu do kategorii dróg gminnych, przy czym w odpowiedzi na skargę Rada miasta stołecznego Warszawy przyznała, iż w/wym. działka gruntu nie stanowi drogi publicznej i nie powinna zostać objęta przedmiotową uchwałą;

2) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ stanowiący gminy musi wynikać tylko z normy prawa materialnego, a nadto naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć charakter rażący, w sytuacji, gdy każdy przepis czy to materialny, czy też procesowy lub ustrojowy może być podstawą interesu prawnego lub uprawnienia jednostki, a nadto naruszenie tego interesu nie musi mieć charakteru "rażącego";

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 58 § 1 pkt 5a) i § 3 p.p.s.a. oraz art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5) i 6) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż interes prawny lub uprawnienie L. M. nie zostały naruszone stosownie do przepisu szczególnego, w konsekwencji czego odrzucenie skargi na Uchwałę Nr XXXVll/846/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. st. Warszawie do kategorii dróg gminnych i bezpodstawne odmówienie kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzeczenie w sprawie w/wym. skargi L. M. na w/wym. Uchwałę, w sytuacji, gdy zarówno uchwała w zakresie, w jakim zalicza do kategorii dróg gminnych ul. W. w W., Dzielnica B., dotycząca działki nr [...] o powierzchni 0,3371ha z obrębu [...], wydzielonej na odcinku ul. S. - ul. M. z działki ewidencyjnej [...] została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, jak i L. M. posiada interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, w konsekwencji czego skarga bezzasadnie została odrzucona.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Rada m.st. Warszawy, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości postanowienia Sądu I instancji.

Wskazania wymaga, że zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują. Oznacza to, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została o obie wymienione podstawy. Mając na uwadze przedmiot sprawy i zainicjowany skargą zakres kontroli sądowoadministracyjnej, w pierwszej kolejności odnieś się należy do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Determinowana wymienionymi, jako naruszone przepisami prawa materialnego kwestia legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę mieć będzie kluczowy wpływ na ocenę prawidłowości lub wadliwości zastosowania przez Sąd I instancji przepisów procesowych, na podstawie których odrzucił on wywiedzioną przez stronę skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r., nr XXXVII/846/2004.

Wskazania zatem wymaga, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).

Jak stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Kwestia, czy określona uchwała rady gminy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., wymaga w każdej sprawie oceny, która powinna uwzględnić skutki uchwalenia kwestionowanej uchwały, w szczególności w jaki sposób oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. O naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa wynika, że ustalenia tego aktu dotyczą ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia jednostki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w akcie organu ustaleniami, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu (por. postanowienie NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1095/16).

Interes prawny powinien być realny, indywidualny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu skarżącego. Realność interesu oznacza, że nie może być to interes przyszły, hipotetyczny. Z kolei bezpośredniość oznacza związek między sytuacją danego podmiotu a normą, z której interes jest wywodzony. Indywidualny charakter oznacza, że interes dotyczy konkretnej osoby, która wykazuje naruszenie. Jeśli akt prawny nakłada na jednostkę obowiązki lub pozbawia ją uprawnień bądź też uniemożliwia korzystanie z nich, oznacza to naruszenie interesu prawnego jednostki i nadanie jej legitymacji skargowej. Co ważne, naruszenie to musi być bezpośrednie i zaistniałe, samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego nie pozwala na skuteczne powołanie się na tę instytucję prawną. Podkreślić należy, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego, a naruszenie to musi istnieć w momencie wnoszenia skargi (zob. K. Kaczmarska (w:) P. Drembowski, P. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, 2023, wyd. I).

Wskazania również wymaga, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. postanowienie NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 818/22).

Mając powyższe na uwadze odnieś się należy na wstępie do zarzutu z punktu 1.2) petitum skargi kasacyjnej, w którym strona podnosząc naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. zarzucą Sądowi I instancji jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w powołanym przepisie, musi mieć charakter rażący. Podzielić należy stanowisko kasatora, że omawiana regulacja w żadnym jej fragmencie nie stawia wymogu aby naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą bądź zarządzeniem podjętym przez organ gminy miało charakter naruszenia rażącego. Istotnie we wstępnej części rozważań Sądu I instancji twierdzenie takie zostało przedstawione (str. 7 uzasadnienia postanowienia). Analiza dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując oceny skargi, kierował się taką właśnie wykładnią i rozumieniem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nie dokonał on oceny legitymacji skargowej strony w świetle przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. w aspekcie wymogu rażącego (o szczególnym rozmiarze lub znaczeniu) naruszenia interesu strony, jako przesłanki warunkujące skuteczność wniesienia skargi na powołaną uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. Z treść motywów merytorycznych postanowienia wynika bowiem, że pojęcie "rażącego naruszenia" interesu strony zostało użyte tylko i wyłącznie w ramach przywołanej przez Sąd I instancji literatury przedmiotu odnoszącej się do art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak już wskazano, w dalszej części rozważań Sądu, gdzie dokonywał on oceny skargi pod kątem dopuszczalności jej wniesienia w świetle wymogów stawianych powołanym przepisem ustawy o samorządzie gminnym, nie posługiwała się on wzorcem szczególnego, ponadprzeciętnego lub nadzwyczajnego (rażącego) naruszenia interesu prawnego strony. W żadnym bowiem fragmencie, w którym Sąd stwierdzał brak istnienia interesu prawnego strony nie zostało wyartykułowane stwierdzenie, iż brak legitymacji skargowej wynikał właśnie z braku przymiotu rażącego naruszenia interesu skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena przesłanek warunkujących skuteczność wniesienia skargi na uchwałę i zainicjowania nią kontroli sądowej aktu organu samorządu gminnego, jakiej dokonał Sąd I instancji mieściła się i nie wykraczała poza powołaną wykładnię interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Czyni to niezasadnym omówiony zarzut skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do kluczowego w spawie zarzutu z punktu 1.1) petitum skargi kasacyjnej, również i ten zarzut uznać należy za niezasadny. W jego ramach kasator, zarzucając naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 172 k.c., art. 336 k.c. i art. 609 § 1 k.p.c., w istocie wywodzi, że zaskarżona uchwała narusza jego aktualny i realny interes prawny poprzez uniemożliwienie mu, wobec ujęcia nieruchomości (działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]) w spornej uchwale o zaliczeniu niektórych dróg do kategorii dróg gminnych, wystąpienie do sądu cywilnego o potwierdzenie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia.

Z tak postawionym zarzutem i argumentacją, na podstawie której strona wywodzi istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały, nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim wskazania wymaga, że ujęcie w uchwale organu samorządu o zaliczeniu niektórych dróg do kategorii dróg gminnych nieruchomości nie wyłącza możliwość potwierdzenia istnienia lub nabycia prawa do takiej nieruchomości na drodze postępowania cywilnego.

Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego oraz literaturę przedmiotu, "Wskazanie w ewidencji gruntów, iż dana nieruchomość stanowi drogę publiczną samo przez się nie oznacza zgodności ze stanem faktycznym i prawnym ani wyłączenia spod zasiedzenia. Jednak każdorazowo badać należy indywidualne okoliczności sprawy, gdyż możliwe jest, że droga wprawdzie została wybudowana niezgodnie z właściwym reżimem prawnym, ale powstała, istnieje i jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, co wyłączałoby dopuszczalność jej zasiedzenia. Uwzględniać przy tym należy stan w chwili jej zawłaszczenia - objęcia w posiadanie samoistne" (postanowienie SN z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt III CSK 196/14).

Wskazania również wymaga, że "Wyłączenie zasiedzenia odnosi się do takich nieruchomości będących drogami publicznymi, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, a nie nieruchomości dopiero przeznaczone pod drogę publiczną. Istotny jest zatem realny aspekt infrastrukturalny, a nie same, nawet najdalej idące, zamierzanie planistyczne. Z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) nie wynika kategoryczny zakaz możliwości zasiedzenia nieruchomości mogącej stanowić tzw. pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 tej ustawy" (postanowienie SN z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV CSK 556/13).

Podobnie, bo w oparciu o utrwalone orzecznictwo, przyjmuje się, że: "Samo zaliczenie danej nieruchomości do jednej z tych kategorii i oznaczenie jej w ewidencji gruntów symbolem "dr" nie jest wystarczające. Stwarza to bowiem jedynie usuwalne domniemanie faktyczne, że na nieruchomości urządzona jest droga. Zainteresowani posiadacze mogą wykazywać, że w rzeczywistości nieruchomość ma inne przeznaczenie. Innymi słowy, warunkiem sine qua non uznania nieruchomości za drogę publiczną, z konsekwencją co do braku możliwości zasiedzenia, jest to, aby dana nieruchomość rzeczywiście była wykorzystywana jako droga; sam fakt, że w ewidencji gruntów dany grunt oznaczony jest jako droga, nie wyklucza możliwości jego zasiedzenia, jeżeli w rzeczywistości jako droga nie był i nie jest wykorzystywany i znajdował się w posiadaniu samoistnym osoby roszczącej sobie prawo do nieruchomości z tytułu zasiedzenia. Inaczej byłoby, gdyby droga została już urządzona, nie tylko w znaczeniu prawnym (np. została podjęta przez radę gminy uchwała o zaliczeniu danej nieruchomości do dróg gminnych), lecz także faktycznym" (w: Balwicka-Szczyrba Małgorzata (red.), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II Balwicka-Szczyrba Małgorzata (red.), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2024).

Z powyższego wynika, wbrew twierdzeniu kasatora, że nie jest przeszkodą zaliczenie, w drodze uchwały drogi zajmujące nieruchomość do kategorii dróg gminnych, do dochodzenia poprzez stwierdzenia przez sąd nabycia prawa do tejże nieruchomości. Przeszkody takiej nie stanowi również oznaczenie drogi w ewidencji gruntów symbolem "dr". Brak jest zatem podstaw do uznania, że uchwała w przedmiocie zaliczenia drogi do określonej kategorii oraz umieszczenie w odpowiedniej ewidencji oznaczenia wskazującego na rodzaj (kategorię) takiej drogi, stanowi absolutną i kategoryczną przeszkodę w dochodzeniu przez podmiot swoich ewentualnych praw do nieruchomości, na której droga ta się znajduje lub przez którą przebiega. Istotnym na tle niniejszej sprawy, gdzie strona wywodzi swoje prawo do nieruchomości z faktu jej zasiedzenia, jest fakt, iż nabycie przez zasiedzenie jest sposobem nabycia własności z mocy prawa (ex lege). Wydane przez sąd postanowienie o stwierdzeniu nabycia własności w drodze zasiedzenia ma charakter deklaratywny, stwierdzający nabycie nieruchomości przez zasiedzenie. Jak również słusznie wskazał Sąd I instancji, sprawy w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Do dokonania ustaleń spełnienia wymogów zasiedzenia nieruchomości uprawnione są wyłącznie sądy powszechne i nie może to nastąpić w toku postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego bez naruszenia przepisów o właściwości (por wyrok NSA z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2383/20).

Brak jest wobec powyższego jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia aby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia ujętych w omawianym zarzucie przepisów art. 172 k.c., art. 336 k.c. oraz art. 609 § 1 k.p.c. Nie ma również podstaw stwierdzenia naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Jak również zasadnie stwierdził Sąd I instancji - ubieganie się o nabycie nieruchomości na podstawie art. 172 k.c. nie stanowi uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym ani nie upoważnia do wysuwania roszczeń o nabycie nieruchomości. Tak rozumiany interes jest pozbawiony atrybutu realności i nie może być kwalifikowany jako interes prawny (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 730/24). Wywodzenie istnienia interesu prawnego z niestwierdzonej postanowieniem sądu powszechnego okoliczności nabycia prawa do nieruchomości w drodze zasiedzenia nie może być uznane za istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc interesu o charakterze realnym, indywidualnym, dotyczącym wprost i bezpośrednio podmiotu skarżącego. Brak istnienia takiego interesu skutkuje brakiem legitymacji skargowej, co w przedmiotowej sprawie zasadnie stwierdził Sąd I instancji.

W konsekwencji powyższych rozważań, niezasadnym jest ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 58 § 1 pkt 5a) i § 3 oraz art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5) i 6) p.p.s.a. Słusznie stwierdzony brak po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. nr XXXVII/846/2004 skutkował niewadliwy zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nakazującego sądowi odrzucenie skargi jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Mając powyższe na uwadze, uznając wniesioną skargę kasacyjną za nieskuteczną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do pomieszczonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07; postanowienie NSA 24 października 2013 r., II GSK 532/13 i z 14 grudnia 2018 r., I GSK 3393/18). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.