Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 1982/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 1982/25, powołując się na art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), odrzucił skargę K. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 maja 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, przyjmując, że przedmiotem skargi jest decyzja organu pierwszej instancji. Sąd uznał , że "(w) przypadku skorzystania przez stronę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Sąd nie może rozpoznać skargi, która dotyczy rozstrzygnięcia organu l instancji. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, otwiera stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Sąd przyjął, że "w niniejszej sprawie skarżący jednocześnie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i złożył skargę do sądu administracyjnego. Skarżący – po otrzymaniu w dniu 15 maja 2025 r. decyzji z 8 maja 2025 r., zawierającej właściwe pouczenie o przysługujących jej środkach odwoławczych – najpierw pismem z 27 maja 2025 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku jego rozpatrzenia organ wydał decyzję 17 czerwca 2025 r. znak: [...]. A następnie 16 lipca 2025 r. złożył skargę do sądu administracyjnego. Skarżący potwierdził jednocześnie w piśmie z 10 grudnia 2025 r., że wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 maja 2025 r.".

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na "nadaniu zarządzeniu z dnia 28 listopada 2025 r. – wezwaniu skarżącego do sprecyzowania treści skargi z 16 lipca 2025 r. – treści wprowadzającej skarżącego, występującego w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, w błąd co do skutków prawnych i procesowych w zakresie dokonania przez niego wskazania decyzji, której dotyczy wniesiona przez niego skarga a to na skutek niepouczenia skarżącego o tym, że wskazanie jako przedmiotu zaskarżenia decyzji z dnia 8 maja 2025 r. skutkować będzie odrzuceniem skargi poprzez nadanie ww. wezwaniu nieprawidłowego rygoru i wskazanie, że brak sprecyzowania treści skargi w wyznaczonym terminie skutkować będzie uznaniem, że skarga dotyczy decyzji z dnia 8 maja 2025 r. podczas gdy w zaistniałej sytuacji brak sprecyzowania treści skargi w wyznaczonym terminie lub wskazanie, że skarga ta dotyczy decyzji z 8 maja 2025 r. skutkować miał odrzuceniem skargi, które to naruszenia doprowadziły do odrzucenia skargi podczas gdy skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika USC w S. z dnia 22 stycznia 2025 r. i skargę tę wniósł w terminie".

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, co stanowi przedmiot zaskarżenia, tj. czy skarżący pismem z 16 lipca 2025 r. wniósł do Sądu pierwszej instancji skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 maja 2025 r., czy na wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2025 r.

W tej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 8 maja 2025 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 17 marca 2025 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika USC w S. z 22 stycznia 2025 r. Skarżący 27 maja 2025 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Minister wydał w dniu 17 czerwca 2025 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną z 8 maja 2025 r. Skarżący – po otrzymaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. decyzji organu drugiej instancji, zawierającej właściwe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia – pismem z 16 lipca 2025 r. złożył skargę do sądu administracyjnego, wskazując, że zaskarża "decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie (...) znak: [...]" z 8 maja 2025 r. Na mocy zarządzenia z 28 listopada 2025 r. Sąd pierwszej instancji zobowiązał skarżącego do "sprecyzowania treści skargi poprzez wskazanie czy stanowi ono skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 maja 2025 r. znak: [...], czy też skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2025 r. znak: [...], w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że ww. pismo stanowi skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 maja 2025 r. znak: [...], jak wskazano w skardze". Skarżący w odpowiedzi na ww. wezwanie wskazał w piśmie z 10 grudnia 2025 r., że wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 maja 2025 r.

W odpowiedzi na skargę skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, że "zważając na podaną przez Skarżącego datę doręczenia (...) rozstrzygnięcia, treść skargi oraz fakt, że skarga została złożona w odpowiednim terminie, (...) skarga zapewne dotyczy decyzji Nr [...] z dnia 17 czerwca 2025 r.".

W tych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący pismem z 16 lipca 2025 r., uzupełnionym pismem z 10 grudnia 2025 r., wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 maja 2025 r. nr [...], co czyni ją niedopuszczalną i skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odrzucił skargę jako niedopuszczalną "z innych przyczyn" na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie taką "inną przyczyną" miało być niewyczerpanie przez skarżącego wszystkich środków zaskarżenia, które przysługiwały mu w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). W sprawie istotne jest również to, że stosownie do art. 54a § 1 p.p.s.a. jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2-4 nie stosuje się. Organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę (§ 1). Jeżeli po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ niezwłocznie zawiadamia o tym sąd. Sąd niezwłocznie przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu organowi. Przepis § 1 zdanie drugie stosuje się (§ 2).

Z powyższych przepisów wynika, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego jedna ze stron postępowania skorzysta z przysługującego jej uprawnienia polegającego na wyborze środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. bądź art. 52 § 3 p.p.s.a., i złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w takiej sytuacji procesowej, w odniesieniu do wszystkich stron postępowania zastosowanie znajduje zasada wynikająca z art. 52 § 1 p.p.s.a. i zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja wydana przez organ administracyjny na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższą regułę potwierdza treść art. 54a § 1 i 2 p.p.s.a., ponieważ jednoczesne złożenie w określonym czasie przez strony postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi do sądu administracyjnego na tę samą decyzję administracyjną, wymaga rozpoznania przez organ administracyjny skargi jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W art. 54a p.p.s.a. potwierdzono zatem pierwszeństwo drogi administracyjnej, gdyż w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jedną ze stron skargę do sądu administracyjnego drugiej ze stron należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że w takiej sytuacji procesowej znajduje zastosowanie ogólna reguła, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Powyższy wywód okazał się konieczny, bowiem jak zaznaczono na wstępie, z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja Ministra z 8 maja 2025 r., znak: [...], którą Sąd pierwszej instancji uznał za przedmiot skargi, nie posiada przymiotu ostateczności, bowiem dużo wcześniej (a nie jak stwierdził Sąd jednocześnie) sam skarżący pismem z 27 maja 2025 r. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej, w dniu 17 czerwca 2025 r. organ wydał decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję z 8 maja 2025 r. Dopiero po otrzymaniu decyzji z 17 czerwca 2025 r., w przedostatnim dniu terminu przewidzianego na zaskarżenie tego rozstrzygnięcia, skarżący wystąpił do Sądu pierwszej instancji ze skargą. Wprawdzie skarżący wskazał, że przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie (...) znak: [...]" z 8 maja 2025 r., jednakże jego intencją nie mogło być poddanie kognicji sądowej tego rozstrzygnięcia administracji publicznej z 8 maja 2025 r., z pominięciem i w oderwaniu od wydanej decyzji z 17 czerwca 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję z 8 maja 2025 r. Sąd, mając wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów skarżącego, powinien wezwać skarżącego do określenia, jak ma potraktować jego pismo z 16 lipca 2025 r., pouczając stronę o skutkach prawnych dokonywanych czynności, stosownie do art. 6 p.p.s.a. Jak się bowiem szeroko przyjmuje w orzecznictwie z faktu, że strona nieumiejętnie formułuje swoje stanowiska, oświadczenia czy wnioski nie można wywodzić negatywnych konsekwencji, skoro skarga do sądu administracyjnego nie podlega rygorowi sporządzenia przez podmiot profesjonalny. W takiej sytuacji rolą Sądu jest wezwanie strony, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a., do sprecyzowania takiego pisma i wniosków nim objętych.

Aktualne na gruncie art. 49 p.p.s.a. wydaje się stanowisko, jakie zajął SN w postanowieniu z 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 6/99, zgodnie z którym wezwanie do uzupełnienia braków pisma powinno być tak jasne i niedwuznaczne, by u strony, do której zostało skierowane, nie powstała wątpliwość co do przedmiotu wezwania i rygorów grożących w razie niezastosowania się do jego treści. Jeśli wezwanie do usunięcia braków formalnych pisma budzi wątpliwości co do treści, nie można z tego wyprowadzać skutków niekorzystnych dla strony. Zatem niezachowanie wymagań wezwania pozbawia je sankcji. Ponadto, formułując treść wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych, należy również mieć na względzie fakt, czy strona jest w sprawie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, czy nie. W tej sprawie rację ma skarżący twierdząc, że pismo z 28 listopada 2025 r. wzywające do sprecyzowania treści skargi, mogło wprowadzić skarżącego występującego przed sądem pierwszej instancji bez profesjonalnego pełnomocnika w błąd przede wszystkim co do skutków wskazania, że intencją skarżącego było zaskarżenie decyzji z 8 maja 2025 r. Ponadto wezwanie zostało skonstruowane w ten sposób, że nawet gdyby skarżący nie udzielił na nie odpowiedzi, to Sąd pierwszej instancji przyjąłby, że przedmiotem skargi jest decyzja Ministra z 8 maja 2025 r., co również oznaczałoby konieczność odrzucenia skargi. W ocenie NSA, takie wezwanie było nieprawidłowe, małe precyzyjne, gdyż zabrakło w nim pouczenia skarżącego, do czego Sąd był zobowiązany na gruncie art. 6 p.p.s.a., o zasadzie wynikającej z art. 52 § 1 p.p.s.a. i możliwości zaskarżenia w tej sprawie do sądu administracyjnego jedynie decyzji wydanej przez organ administracji na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc jedynie decyzji Ministra z 17 czerwca 2025 r. Podkreślić należy, że w art. 6 p.p.s.a. stanowi się, iż sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Na podstawie powołanego przepisu należało więc skarżącego pouczyć, jakie będą skutki wskazania, że skarga dotyczy decyzji Ministra z 8 maja 2025 r.

Reasumując, mając na uwadze treść art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz całokształt okoliczności sprawy, a w szczególności to, że skarżący dopiero po wydaniu na skutek jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą, wobec braku możliwości wyprowadzenia skutków niekorzystnych dla strony wynikających z nieprecyzyjnego wezwania, należało uznać, że intencją skarżącego było zaskarżenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2025 r., nr [...], którą ten utrzymał w mocy własną decyzję z 8 maja 2025 r. Zauważyć przy tym należy, że także organ administracji nie miał wątpliwości, co do tego, co jest przedmiotem skargi. Minister wskazał bowiem w odpowiedzi na skargę, że "zważając na podaną przez Skarżącego datę doręczenia (...) rozstrzygnięcia, treść skargi oraz fakt, że skarga została złożona w odpowiednim terminie, (...) skarga zapewne dotyczy decyzji Nr [...] z dnia 17 czerwca 2025 r.".

W tym stanie rzeczy NSA uznał za zasadny jedyny zarzut skargi kasacyjnej, co skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia i rozpozna skargę skarżącego na decyzję Ministra z 17 czerwca 2025 r., nr [...], po ustaleniu, czy spełnione zostały warunki formalne i fiskalne skargi na tę decyzję.

W myśl art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.

NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z uchwałą NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.