Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp.z.o.o.

1/ ustalił warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, każdy z garażem podziemnym, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.;

2/ umorzył postepowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa zjazdu na działce nr [...] obr. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że teren wnioskowany do zainwestowania nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji uznał, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym rozstrzygnięto jak w punkcie l decyzji. Nadmieniono, że projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów. Z kolei odnośnie punktu 2 decyzji ustalono, że od dnia 1.1.2017 r. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w tej części stało się bezprzedmiotowe. Dalej zacytowano zastrzeżenia wniesione przez pełnomocnika inwestora wyjaśniając w ich przedmiocie, że ponowna analiza obszaru wyznaczonego wokół działki wnioskowanej do zabudowy wykluczyła możliwość i potrzebę jego poszerzenia. Wskazano też, że w analizie urbanistyczno - architektonicznej nie jest możliwe uwzględnienie parametrów ustalonych w odrębnej decyzji dla inwestycji, która nie została jeszcze zrealizowana. Odniesiono się też szczegółowo do uwag dotyczących sposobu wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyjaśniając powody, dla których wskaźnik zabudowy i parametry wysokościowe przyjęte w decyzji pozwolą najlepiej wpisać projektowaną inwestycję w istniejący kontekst przestrzenny. Zauważono, że dach połaciowy został ustalony w decyzji z racji występowania takiej geometrii dachów w obszarze analizowanym.

Od tej decyzji odwołanie złożyła [...] sp.z.o.o. zarzucając naruszenie norm wynikających z art. 1 ust. 2 ppkt l oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej. Stwierdzono, że wyniki analizy łamią podstawową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego; wnioskowane zamierzenie jest planowane na dz. nr [...], położonej w widocznie wykształconym kwartale zabudowy, ograniczonym od strony wschodniej przedłużeniem ul. [...] (działka drogowa nr [...] i działka nr [...] zabudowana budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi), od strony północnej drogą publiczną ul. [...] wraz z jej przedłużeniem (dz. nr [...] i [...]), od strony zachodniej drogą publiczną ul. [...] (dz. nr [...] i [...]) oraz od strony południowej linią pokrywającą się z południowymi granicami działek od [...] do [...]. Zatem nie można pominąć tendencji urbanistycznych i architektonicznych odzwierciedlonych w istniejącej oraz będącej w trakcie realizacji, jak też planowanej zabudowy. Ta zaś ujawnia się poprzez realizację kolejnych inwestycji mieszkaniowych wielorodzinnych począwszy od działek przylegających do ul. [...] (realizowana inwestycja na dz. nr [...] [...], [...], [...]) postępując w głąb do dz. nr [...] (ostateczna decyzja o warunkach zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej na dz. nr [...], [...], [...]) i dalej na wschód, gdzie istnieje już zabudowa wielorodzinna na dz. nr [...], [...], [...]; na działkach nr [...], [...], [...], [...] realizowana jest inwestycja mieszkaniowa wielorodzinna "[...]" (został wybudowany budynek w stanie surowym) o wskaźniku powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ok. 34%, wysokości górnej części elewacji frontowej ok. 20 m i dachu płaskim. Kompleks ten jest oddalony od działki nr [...] o niespełna 100 m choć parametry tej inwestycji nie zostały uwzględnione przy sporządzaniu analizy. Zatem faktyczne tendencje urbanistyczne występujące w najbliższym otoczeniu działki nr [...] zostały zafałszowane. Podniesiono, że dla działek nr [...] [...], [...] została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy dla budynków wielorodzinnych o wskaźniku powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu do 27%, wysokości górnej części elewacji frontowej ok. 20 m i dachu płaskim. Działki te zostały włączone do analizy, jednak uznano je za teren niezabudowany pomijając wydaną decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto na działkach nr [...], [...], [...] istnieje zabudowa o wskaźniku powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu 33%, wysokości górnej części elewacji frontowej 11 m i wysokości do kalenicy 15,5 m. Zabudowa ta została uwzględniona w analizie, jednak jej parametry mają marginalny wpływ na proponowane parametry dla działki nr [...] z uwagi na błędnie zdefiniowany obszar analizowany. Zdaniem odwołującej zabudowa działki nr [...] powinna kontynuować parametry właśnie tej zabudowy z działek nr [...], [...], [...] sąsiadujących z terenem inwestycji. Tymczasem organ I instancji błędnie wskazał, że planowana inwestycja winna kontynuować funkcję i rodzaj zabudowy istniejącej m.in. na dz. nr [...] i [...], gdyż zabudowa ta obejmuje budynki jednorodzinne, a nadto dz. nr [...] znajduje się do drugiej stronie ul. [...]. Zarzucono również nieprawidłowe określenie w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki oraz wysokości kalenicy budynku w odniesieniu do zasady zachowania ładu przestrzennego i kontynuacji zabudowy na działkach sąsiednich; nieprawidłowe określenie w decyzji geometrii dachu w odniesieniu do zasady zachowania ładu przestrzennego i kontynuacji zabudowy na działkach sąsiednich; nieprawidłowe określenie w decyzji warunków w zakresie infrastruktury i komunikacji dotyczące ilości miejsc postojowych; a także naruszenie w decyzji norm z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazujących uwzględnić prawo własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 października 2017 r. nr [...] w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt l dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych każdy z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] oraz budowa zjazdu na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K."; w pkt 2 utrzymało zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, to jest w zakresie pkt 2 umarzającego postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zjazdu na działce nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na gruncie materiałów zgromadzonych w aktach przedmiotowej sprawy spornym, pozostaje przede wszystkim ustalenie organu I instancji, że istniejące bądź projektowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z art. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien zawierać między innymi: określenie zapotrzebowania -na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby także sposobu unieszkodliwiania odpadów. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 64 u.p.z.p.). Zatem dla wykazania spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne warunków określonych w art. 61 ust. 1 ust. 3 u.p.z.p. (wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego uzbrojenie terenu) niezbędne jest przedstawienie przez wnioskodawcę dowodu potwierdzającego możliwość zaopatrzenia w media planowanej inwestycji przez dysponentów poszczególnych sieci. Dowód taki stanowią aktualne informacje techniczne wydawane przez te podmioty, a także opinia zarządcy drogi potwierdzająca, że uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej (planowana obsługa komunikacyjna) jest wystarczająca dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zarządca drogi pozytywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję wskazując, że teren inwestycji kubaturowej obejmujący działkę nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], która też zapewni obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji za pośrednictwem projektowanego zjazdu na teren inwestycji oraz zgodnie z umową z dnia 14.01.2016 r. W aktach przedmiotowej sprawy zalegają też następujące oświadczenia dostawców mediów: informacje techniczne Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. S.A. z dnia 31.12.2013 r. i z dnia 29.05.2017 r. (ważne trzy lata od daty ich wydania; informacja techniczna [...] z dnia 23.12.2013 r. która traci ważność po upływie jednego roku od daty jego wydania i z dnia 26.01.2016 r. i z 14.07.2016 r., które tracą ważność po upływie jednego roku od daty jego wydania, jeżeli w tym czasie nie zostaną wydane warunki przyłączenia; informacje techniczne [...] sp. z o.o. z dnia 17.12.2013 r., z dnia 03.02.2016 r. i z dnia 22.07.2016 r. ważne dwa lata od daty wydania lub tracące ważność z datą wydania warunków przyłączenia; warunki techniczne ZIKiT z dnia 27.02.2014 r. na odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji, ważne trzy lata od daty wystawienia. Z powyższego wynika, że w toku postępowania odwoławczego zdezaktualizowała się ważność części informacji technicznych. Nadto zasadnicze znaczenie w sprawie ma treść warunków dotyczących zaopatrzenia inwestycji w wodę i energię elektryczną oraz odprowadzenia ścieków z terenu inwestycji. I tak gestor sieci wodociągowej i kanalizacyjnej [...] S.A. w swoich warunkach technicznych poinformował, że przedmiotowy teren objęty został "Koncepcją zaopatrzenia w wodę strefy planowanego zbiornika [...] (TT 1038), której realizacja wymaga budowy dużego zakresu urządzeń wodociągowych. Wskazał, że zasilanie w wodę inwestycji objętej wnioskiem i odprowadzenie ścieków bytowych, przemysłowych z przedmiotowej zabudowy wielorodzinnej wymaga budowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej w układzie komunikacyjnym planowanym na omawianym terenie w nawiązaniu do sieci wodociągowej 0 100 mm PCW i sieci kanalizacji sanitarnej 0 30 cm przebiegających w ul. [...], w zakresie umożliwiającym realizację przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych do każdego z planowanych budynków (oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci z dnia 29.05.2017 r.). Budowę sieci wodociągowej należy przewidzieć do wysokości południowej granicy omawianej działki w zakresie umożliwiającym jej dalszą rozbudowę dla stworzenia docelowego pierścieniowego układu sieci wodociągowej w tym terenie. Jednocześnie wskazano, że w planie wieloletnim rozwoju i modernizacji urządzeń wod.-kan. nie jest przewidziana budowa powyższego zakresu miejskich sieci wod.-kan. w tym rejonie. Jednak inwestor może rozbudować miejskie sieci wod.-kan. na warunkach określonych w umowie dotyczącej budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz podanych w oświadczeniu o warunkach przyłączenia do sieci. W takim przypadku, po zakończeniu budowy i podpisaniu protokołu odbioru końcowego [...] S.A. nabędzie sieć za wynagrodzeniem uzgodnionym w umowie. Z kolei dysponent sieci elektroenergetycznej wskazał, że przyłączenie projektowanej inwestycji do sieci będzie wymagać budowy linii kablowej niskiego napięcia z rozdzielni nN stacji transformatorowej nr [...]. Z powyższego wynika zatem, że przyłączenie inwestycji do ww. sieci wymaga realizacji dodatkowych inwestycji, których gestorzy sieci elektroenergetycznej i wod.-kan. nie będą realizować. Pomimo tego, organ I instancji nie przeprowadził postępowania uzupełniającego, zaś ustalając zaistnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zał. nr [...] do decyzji pkt. II ppkt 4 lit. a i b wpisał warunki, na których zaopatrzenie inwestycji w sporne media jest możliwe. Mając jednak na uwadze, że organ odwoławczy zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie w sprawie w całości, Kolegium pismem z dnia 18 lipca 2017 r. wezwało inwestora do przedłożenia dowodów wykazujących spełnienie warunku, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanej inwestycji. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu 31.07.2017 r., jednak pozostało bez odpowiedzi inwestora. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że na gruncie zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy materiału dowodowego nie można stwierdzić, że została w niniejszej sprawie spełniona konieczna przesłanka ustalenia warunków zabudowy, a to wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji było wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Po pierwsze brak, jest potwierdzenia możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków z terenu inwestycji. Z aktualnej informacji [...] S.A. jednoznacznie wynika, że doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków bytowych z przedmiotowej inwestycji wiązałoby się z budową miejskiej sieci wod.-kan. (w nawiązaniu do ww. wodociągu miejskiego i ww. miejskiego kanału sanitarnego w ul. [...]) w planowanym układzie komunikacyjnym na terenie działki nr [...], do wysokości umożliwiającej realizacje niezależnych przyłączy wod.-kan. dla każdego lokalu. Budowę sieci wodociągowej należy przewidzieć do wysokości południowej granicy omawianej działki w zakresie umożliwiającym jej dalszą rozbudowę dla stworzenia docelowego pierścieniowego układu sieci wodociągowej w tym terenie. Konieczna jest też budowa linii kablowej niskiego napięcia z rozdzielni nN stacji transformatorowej nr [...] celem zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną. 'Pomimo wezwania inwestor nie przedłożył informacji technicznej o odmiennej treści do wyżej omówionych, nie dokonał także modyfikacji wniosku obejmując zakresem, inwestycji realizację przedsięwzięć koniecznych do uzbrojenia terenu inwestycji w wodę, energię i pozwalających na odbiór ścieków. Godzi się też odnotować, że pierwotnie wniosek inwestora obejmował także realizację infrastruktury technicznej, jednak po korekcie z dnia 16.12.2015 r. inwestor zrezygnował z j ej budowy. Nie przedłożył również do akt sprawy dowodu na to, by infrastruktura ta miała być zrealizowana w ramach innej ostatecznej decyzji. W konsekwencji należy stwierdzić, że na chwilę orzekania przez organ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji nie jest dla planowanego zamierzenia wystarczające. W odniesieniu zaś do utrzymania w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że trafnie organ I instancji uwzględnił zmianę przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., póz. 1440 ze zm.), która posiada wpływ na zakres niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 6 tej ustawy, obowiązującym od dnia 1.01.2017 r. budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej budowę zjazdu z działki nr [...] - tj. stanowiącej drogę publiczną ul. [...], stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie podlega umorzeniu.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w K. wniosła [...] Sp.z.o.o. w K. zarzucając punkt I decyzji SKO w K. i zarzucając naruszenie:

1/ 139 K.p.a, poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy jako sprzecznej z zasadą zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej (zakazu reformationis in peius ),

2/ art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie w decyzji SKO rozstrzygnięcia w zakresie istoty złożonego przez skarżącego odwołania;

3/ art. 35 K.p.a. poprzez uchybienie przez SKO terminom rozpoznania odwołania.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy wydaną decyzją doprowadził do utraty praw przyznanych skarżącemu przez organ i instancji. W wyniku wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji, skarżący , nie tylko nie uzyskał dodatkowych praw, o które wnosił w odwołaniu, ale przede wszystkim utracił przyznane mu przez organ l instancji prawa do zabudowy nieruchomości według wskazanych parametrów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organu II instancji, którą to decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji - Prezydenta Miasta K., (w której ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych), i odmówił ustalenia tych warunków, W ocenie organu odwoławczego, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskowanym postępowaniem. Braki uzbrojeniu terenu, w ocenie organu II instancji, dotyczyły sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (zgodnie z informacją [...] SA wykonanie przyłączy do budynków objętych wnioskiem, wymagało budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przez samego inwestora) oraz sieci elektroenergetycznej (zgodnie z informacją dysponenta energii, przyłączenie projektowanej inwestycji do sieci, będzie wymagało budowy linii kablowej niskiego napięcia). Wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie obejmował natomiast realizacji w/w przedsięwzięć. Decyzja zapadła w wyniku rozpoznania odwołania samego inwestora, kwestionującego parametry zabudowy ustalone decyzją organu I instancji. W skardze zarzucono przede wszystkim naruszenie zasady orzekania na niekorzyść składającego odwołanie. Zdaniem sądu skarga jest zasadna.

Zgodnie z dyspozycją art. 139 K.p.a organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten wyraża zasadę wyrażoną rzymską paremią reformationis in peius. Co do zasady organ odwoławczy nie może orzec na niekorzyść strony, która składa odwołanie – pogorszyć jej pozycję prawną. Strona, która nabyła określone prawa, czy też na którą nałożono obowiązki decyzją administracyjną a niezadowoloną z tak ukształtowanej sytuacji prawnej i korzystającej z prawa do złożenia odwołania - prawa do ponownej oceny prawnej dokonanej przez organ wyższego stopnia, nie powinna co do zasady liczyć się z możliwością pogorzenia swojej pozycji – zakresu praw lub obowiązków nadanych bądź nałożonych przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie powinien orzec sprzecznie z jej interesem i intencją (z wyjątkiem utrzymania decyzji organu I instancji w mocy), którą to intencją była zmiana na korzyść swojej pozycji ukształtowanej decyzją organu I instancji. Jedynie w sytuacji, kiedy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu I instancji jest wadliwa w stopniu rażącym (kwalifikowana wada prawna) lub rażąco narusza interes społeczny może i powinien odstąpić od zasady nieorzekania na niekorzyść strony składającej odwołanie.

Jak zasadnie wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. II OSK [...] zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Zakres tego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej. Także w wyroku z dnia z dnia 7 września 2017 r. II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż o naruszenia zasady określonej w art. 139 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy orzeka na "niekorzyść" strony odwołującej się przy czym przez "niekorzyść" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. też wyroki NSA z 9 czerwca 2017 II GSK [...], z dnia 1 października 2015 I OSK [...]).

Wyjątkiem w jakim organ nie jest związany zakazem wyrażonym w art. 139 K.p.a. jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Nie każde zatem naruszenie prawa czy interesu społecznego przez decyzję pierwszoinstancyjną uzasadnia odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Musi być to naruszenie rażące. Organ orzekając na niekorzyść strony składającej odwołanie (oczywiście poza przypadkiem utrzymania decyzji organu I instancji w mocy) ma przy tym obowiązek dokładnego wyjaśnienia w czym upatruje rażącego naruszenia prawa czy interesu społecznego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. II OSK 1159/17).

Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wskazał w czym dopatruje się rażącego naruszenia prawa czy też interesu prawnego przez decyzję organu I instancji – co już samo w sobie uzasadnia eliminacje tej decyzji z obrotu prawnego, ale odnosił się jedynie do kwestii prawnych (niespełnienie przez zamierzenie inwestycyjne warunku z art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wnosić należy, że w decyzji organu I instancji dopatrywał się on naruszenia prawa.

Jak mowa wyżej nie uzasadniał w żaden sposób, że było to naruszenie rażące. Nie budzi w ocenie sądu, iż posługując się w art. 139 terminem rażące naruszenie prawa ustawodawca odwołuje się do tego samego terminu i w tym samym znaczeniu, co termin użyty w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazując na znaczenie tego terminu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 LEX nr 1145613 orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. III UK 77/11 LEX nr 1213420 wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesną wadliwość skutkującą powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Poza wyżej przytoczonymi orzeczeniami wskazać tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK [...] LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK [...] LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK [...] oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK [...]. Nie każde zatem naruszenie prawa w procesie wydawania decyzji administracyjnych ma charakter naruszenia rażącego. Charakter taki ma jedynie takie naruszenie prawa, którego zakres sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, muszą być przy tym niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia bez wyrzekania w osnowie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz linii kablowej niskiego napięcia. Należy odpowiedzieć na pytanie czy takie wyrzeczenie rażąco narusza prawo, lub czy choćby narusza go w stopniu nierażącym. W ocenie sądu odpowiedz na oba pytania jest negatywna. Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (...) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei art. 54 pkt 2 lit c ustawy stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: (...) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: (...) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Art. 64 ustawy przesądza, iż przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc jedną z przesłanek koniecznych do ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie przez organ, że uzbrojenie terenu - istniejące lub projektowane jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, dla którego organ ustala te warunki. To, że elementy infrastruktury -uzbrojenia terenu (możliwość doprowadzenia wody, kanalizacji, energii elektrycznej) nie muszą istnieć na dzień wydania decyzji, wynika wprost z art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy – mowa w nim bowiem o projektowanym a zatem inaczej - planowanym, zamierzonym czyli jeszcze nieistniejącym uzbrojeniu terenu. Ustawodawca wprowadza jedynie wymóg by była realna możliwość w przyszłości uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną a nie by ta już musiała istnieć. Brak też podstaw prawnych by uznać, że jeżeli infrastruktura techniczna dla zamierzenie inwestycyjnego nie istnieje, jej realizacja musi być objęta tym samym postępowaniem co wnioskowane zamierzenie. Organ musi jedynie ustalić czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna, a w oparciu o regulację art. 54 pkt 2 lit. c ustalić w decyzji szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie: obsługi infrastruktury technicznej tj. określić warunki, na jakich w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. Realizacja tej obsługi (ewentualne ustalenie dla niej warunków zabudowy) nie musi być objęte tym samym postępowaniem, co postępowanie wnioskowane. W praktyce zresztą realizacja np. sieci wodnociągowej i kanalizacyjnej, nawet prowadzona przez prywatnego inwestora do realizowanego przez niego zamierzenia budowlanego, ale mająca na celu rozbudowę sieci także do innych obszarów (otwarty charakter inwestycji) odbywa się nie w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, ale o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W niniejszym postępowaniu organ I instancji w załączniku nr [...] pkt 4 lit ustalił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej – między innymi zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia ścieków oraz zaopatrzenia w energię elektryczną. Opierając się o oświadczenie podmiotów dostarczających media organ określił, że zasilanie w wodę wymaga budowy sieci wodociągowej (...) na warunkach dysponenta sieci. Podobnie w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych organ ustala, że w terenie obowiązuje system kanalizacji rozdzielczej a odprowadzanie ścieków z planowanej zabudowy wymaga budowy sieci kanalizacji (...) na warunkach dysponenta sieci Z pisma [...] SA w K. wynika, że warunkiem tym (zaopatrzenie w wodę i odbiór ścieków) jest budowa sieci (rozbudowa) przez samego inwestora na warunkach określonych w odrębnej umowie. Z kolei w kwestii zaopatrzenie planowanej inwestycji w energię elektryczną organ ustala w oparciu o oświadczenie [...], że jest ona możliwa i wymaga budowy linii kablowej niskiego napięcia (...) uzyskania warunków przyłączenia, zawarcia i zrealizowania umowy o przyłączenie na warunkach dysponenta sieci.

W ocenie sądu zapisy te wykazują, że nieistniejące ale projektowa uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowy postępowaniem. Jak mowa wyżej użyty w art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy termin "projektowane" oznacza, że elementy infrastruktury technicznej nie muszą istnieć w dacie wydawania decyzji. Nie ma też prawnego wymogu objęcia decyzją ustalającą warunki zabudowy także projektowanego uzbrojenia dla tej inwestycji. Organ musi wykazać jedynie, że technicznie i prawnie możliwym jest uzbrojenie w przyszłości terenu inwestycji w sposób wystarczający do jej realizacji. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, jest jedynie wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Nie zastępuje ona wymaganych w tym procesie zgód, zezwoleń czy innych decyzji poprzedzających uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. To na dalszym etapie inwestor będzie musiał zawrzeć stosowne umowy, uzyskać pozwolenia z podmiotami od podmiotów które są dostawcami mediów. Jest to bowiem warunkiem realizacji inwestycji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma wykazać jedynie, że możliwa jest realizacja (budowa) infrastruktury technicznej wystarczającej do obsługi zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie sądu decyzja organu I instancji warunek ten spełniała. Nie naruszała zatem prawa a tym bardziej nie naruszała go w sposób rażący. Brak było zatem podstaw prawnych do uchylenie tej decyzji i orzeczenia na niekorzyść strony składającej odwołanie.

Ponownie rozpatrując sprawę i mając na uwadze powyższe wskazania organ instancji rozpozna zarzuty odwołania.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).