Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

P O S T A N O W I E N I E Dnia 9 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 387/18 odrzucające skargę "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia postanawia 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 387/18 (dalej postanowienie z 26 listopada 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia: 1. odrzucił skargę; 2. zwrócił ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącej "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sąd I instancji podniósł, że "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca bądź spółka) pismem z 25 kwietnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia w zakresie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] z obr. [...], przejętą na rzecz [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] uznał złożoną skargę za bezzasadną.

Z akt administracyjnych wynika, że przed wniesieniem skargi pełnomocnik skarżącej pismem z 19 lutego 2018 r. wystąpił do Wojewody [...], za pośrednictwem Prezydenta [...], z ponagleniem na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej ustawa z 2017 r.) art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r.; poz. 1369 ze zm.) - otrzymał brzmienie - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka; przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Na podstawie ustawy z 2017 r. do art. 53 ppsa dodano również § 2b, który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z 2017 r. przepisy art. 52 i art. 53 ppsa w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość zostało wszczęte z urzędu w dniu 5 sierpnia 2015 r. Okoliczność ta jest o tyle istotna dla niniejszej sprawy, że skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 5 sierpnia 2015 r. - i nie zostało zakończone przed dniem 1 czerwca 2017 r. - zastosowanie znajdują przepisy w brzemieniu dotychczasowym.

Z powyższych względów w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji wyczerpanie środków zaskarżenia przed zmianą przepisów, które weszły w życie 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z 2017 r., następuje przez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.). Stosownie do art. 16 ww. ustawy ustawodawca postanowił, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie powyższa procedura nie została zachowana, a jak wynika z powołanych wyżej regulacji wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

Pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi powołuje się na fakt wniesienia ponaglenia z dnia 19 lutego 2018 r. do organu wyższego stopnia - Wojewody [...].

Jak wskazano wyżej do postępowania administracyjnego wszczętego przed 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajduje art. 37 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym przed tą datą, który - w przypadku niniejszej sprawy - przewidywał wniesienie zażalenia. Skoro skarżąca nie wystąpiła przed wniesieniem skargi z zażaleniem do organu wyższego stopnia, to tym samym nie wyczerpała środków zaskarżenia, które służyły jej w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w punktach 1-5 ww. artykułu, wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Wobec wniesienia przez skarżącą niewłaściwego środka zaskarżenia, jaki służył jej w postępowaniu administracyjnym przed organem wskazanym w sprawie, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, odrzucił skargę. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (k. 47-49 akt sądowych).

Skargę kasacyjną od postanowienia z 26 listopada 2018 r. wywiodła "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adw. K.W. Skarżąca kasacyjnie zaskarżając w całości ww postanowienie zarzuciła mu: błędne przyjęcie, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem przed jej wniesieniem nie wyczerpano przysługujących środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji; pominięcie składanych przez spółkę w przedmiotowej sprawie środków zaskarżenia i dokonywanie ich nieprawidłowej interpretacji; nieuznanie, że ponaglenie z 19.2.1018 r. pomimo swojej nazwy spełnia warunki zażalenia i również treść pisma świadczy o powyższym, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o charakterze pisma nie decyduje jego tytuł czy też nazwa a jego treść.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie rozpoznanie skargi (k. 63-64, 65-67 akt sądowych).

Pismem z 14 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie doprecyzowała, że skarga na przewlekłość dotyczyła dwu postępowań (k. 75, 76-80 akt sądowych).

Pismem z 12 marca 2019 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent [...] (dalej Prezydent) - reprezentowany przez r. pr. M.D., wnosząc o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy (k. 92-93 akt sądowych).

Pełnomocnik Prezydenta pismem z 29 kwietnia 2019 r. przekazała, że postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę Powiatu [...] jako właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy skarga (k. 100, 101-102 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Stosownie do art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Powyższemu nie stoi na przeszkodzie wniosek organu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (wyrok NSA z 17.11.2006 r. II FSK 1390/05).

Skarga kasacyjna, jako środek odwoławczy od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku bądź postanowienia kończącego postępowanie, jest sformalizowanym środkiem prawnym, dlatego ustawodawca wprowadził w art. 175 ppsa, przymus sporządzenia tego środka przez osoby dysponujące fachową wiedzą prawniczą, co ma zapewnić odpowiedni poziom skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna prócz wymagań przepisanych dla pisma w postępowaniu sądowym winna dodatkowo zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że o ile braki formalne przewidziane dla pisma procesowego w przypadku niezachowania wymagań w tym zakresie podlegają usunięciu w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 193 ppsa, o tyle niespełnienie w skardze kasacyjnej drugiej grupy wymagań odnoszących się wyłącznie do tego środka nie podlega sanacji, jako że są to braki o charakterze materialnym, nieusuwalnym, a skarga kasacyjna podlega odrzuceniu (postanowienia NSA z: 16.3.2004 r. FSK 209/04, ONSAiWSA 2004/1/13; 9.2.2012 r. II OSK 173/12, Lex 1116295; 9.3.2012 r. I OSK 1043/11, Lex 1120571).

Autorka skargi kasacyjnej nie dość, że nie wskazała żadnej z podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 i 2 pssa), to w ogóle - również w uzasadnieniu - nie powołała żadnego przepisu prawa, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji. Prowadzi to do wniosku, iż nie został zachowany konstrukcyjny element skargi kasacyjnej - przytoczenie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa).

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa z wyraźnym określeniem przepisów w ramach zgłoszonej podstawy, które zdaniem sporządzającego skargę zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny wydający zaskarżone orzeczenie. Stosownie do powołanego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych z rozwinięciem zarzutów i przedstawieniem rzeczowej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma niezwykle istotne znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w tak zakreślonych granicach ustosunkowanie się do ich zasadności (postanowienie NSA z 17.5.2019 r. II OSK 1659/17, cbosa).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje w skardze kasacyjnej jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak ten stanowi samodzielną przesłankę do odrzucenia skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 12.9.2017 r. II GSK 3612/15, cbosa).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 178 i art 193 ppsa, orzekł jak w pkt 1 postanowienia.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2).