II SA/Go 608/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-16	
Data wpływu	2024-11-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Rogalski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II GSK 667/25	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 148; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 46 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr VII.26.24 Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie kontroli, w całości - jako niezgodnej z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr VII.26.24 z dnia 4 września 2024 r. Rada Powiatu wyraziła zgodę na przeprowadzenie przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu kontroli pod względem formalnym i merytorycznym, zasadności zawieszenia i likwidacji oddziału ginekologiczno-położniczo-noworodkowego oraz zawieszenia działalności oddziału ginekologicznego Szpitala [...] prowadzonego przez spółkę Szpital [...] Sp. z o.o. w terminie trzech miesięcy od daty podjęcia niniejszej uchwały.

Uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 12 września 2024 r., który pismem z dnia [...] września 2024 r. zawiadomił Radę Powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do powyższej uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2024 r. Nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność opisywanej uchwały Rady Powiatu w całości, jako niezgodnej z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107, dalej u.s.p.). poprzez naruszenie zasady kompetencji polegające na przekroczeniu granic podmiotowych kontroli, do której uprawniona jest komisja rewizyjna.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił m.in., iż do spółki kapitałowej będącej podmiotem leczniczym nie stosuje się przepisów o gospodarce komunalnej, o czym stanowi art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2024 r. poz. 799, dalej u.d.l.). Wpływa to na obowiązek powołania rady nadzorczej w takiej spółce, co wynika z art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679). Wobec wyłączenia stosowania przepisów o gospodarce komunalnej do wyżej określonej kategorii samorządowych spółek kapitałowych nie ma zatem bezwzględnego obowiązku powołania rady nadzorczej w każdym podmiocie leczniczym w formie spółki z o.o. U.d.l. nie wyłącza stosowania kodeksu spółek handlowych. W myśl art. 213 §1 k.s.h. umowa spółki może ustanowić radę nadzorczą lub komisję rewizyjną albo oba te organy.

Szpital [...] Spółka z o.o. jest wpisana do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, przy czym Powiat posiada całość udziałów w niej. Organem nadzoru w Spółce jest rada nadzorcza, powołana pomimo nieistnienia takiego bezwzględnego obowiązku.

Jak wynika z treści art. 16 ust. 1 u.s.p., komisja rewizyjna jest powoływana dla sprawnego sprawowania funkcji kontrolnej rady powiatu, przy czym komisja ta nie jest samodzielnym organem kontrolnym powiatu, a jedynie aparatem pomocniczym rady, przy pomocy którego rada powiatu wykonuje swoją funkcję kontrolną. Komisja rewizyjna dokonując czynności kontrolnych nie działa samodzielnie, może bowiem wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalonym przez radę i przedstawia radzie wyniki kontroli wraz ze stosownymi wnioskami. Rozstrzygnięcie w sprawie objętej kontrolą należy wyłącznie do rady powiatu. Art. 16 ust. 1 u.s.p. wskazuje na podmiotowy zakres kontroli wykonywany przez radę powiatu, który obejmuje zarząd powiatu i powiatowe jednostki organizacyjne tworzone na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p. oraz na podstawie przepisów szczególnych. Kategoryczna konstrukcja tego przepisu nie pozostawia możliwości jakiekolwiek uzupełniania, czy rozszerzania powyższej grupy podmiotów. Komisja rewizyjna jest zatem ciałem wewnętrznym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swą funkcję kontrolną i działającym tylko w takim zakresie, w jakim ustawa powierzyła zadania kontrolne samej radzie, gdyż kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień samej rady.

W katalogu spraw majątkowych powiatu określonych w art. 12 pkt 8 u.s.p. odrębnie wskazano na wyłączną kompetencję rady powiatu do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu, m.in. dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji (lit. g), czy tworzenia i przystępowania do związków, stowarzyszeń, fundacji i spółdzielni, ich rozwiązywania lub występowania z nich (lit. f). Ustawodawca w art. 2 pkt. 8 lit. g) u.s.p. wyodrębnił kompetencję rady powiatu do podejmowania uchwał dotyczących spółek. U.s.p. rozróżnia odrębne kompetencje rady powiatu do tworzenia spółek oraz do tworzenia jednostek organizacyjnych, zatem pojęcie spółki nie jest tożsame z pojęciem jednostki organizacyjnej. Skoro u.s.p. rozróżnia te pojęcia, to ich podział jest rozłączny. Skoro te dwie kategorie podmiotów są rozłączne, a rada powiatu została wyposażona przez ustawodawcę w kompetencję do kontroli jednostek organizacyjnych, to kompetencje te nie obejmują kontroli spółek. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania ich rozszerzającej wykładni oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to dochodzi do przekroczenia kompetencji, a więc następuje istotne naruszenie prawa.

Innymi słowy, pojęcie "jednostka organizacyjna", w sytuacji wyodrębniona osób prawnych powiatu, należy odnosić do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest z budżetu powiatu, pozostających pod zwierzchnictwem jego organu wykonawczego. W konsekwencji komisja rewizyjna rady powiatu, który utworzył spółkę kapitałową (m. in. spółkę z o.o.), nie ma podstaw prawnych do dokonywania bezpośredniej kontroli działalności takiej spółki. Bezpośrednia kontrola spółek odbywa się na zasadach określonych w k.s.h., którego przepisy nie przewidują regulacji szczególnych dotyczących kontroli spółek z udziałem powiatu (w tym dopuszczających ich kontrolę przez komisje rewizyjne rad powiatu będących udziałowcami tych spółek). W myśl art. 212 § 1 k.s.h. prawo kontroli służy każdemu wspólnikowi. Takich kompetencji nie ma komisja rewizyjna rady powiatu, zatem nie może bezpośrednio kontrolować działalności spółki.

Nadto jak wynika z art. 118 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, to Minister Zdrowia posiada kompetencję do przeprowadzania kontroli wszystkich podmiotów leczniczych pod kątem zgodności z prawem i medycznym. Wymaga również rozważenia, czy w niniejszym przypadku znajdzie zastosowanie art. 121 ust. 1 u.d.l., który ustanawia uprawnienie podmiotu tworzącego do sprawowania nadzoru nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Niezależnie od zakresów pojęć "nadzór" i "kontrola", przepis ten dotyczy wyłącznie podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.l. są to: 1) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 2) jednostki budżetowe 3) jednostki wojskowe. Szpital [...] działa w formie spółki z o.o., jest przedsiębiorcą (czego dowodzi wpisanie go do Rejestru Przedsiębiorców KRS), zatem nie można byłoby wywodzić z art. 121 ust. 1 u.d.l. kompetencji dla Rady Powiatu do sprawowania nad nim nadzoru.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Powiat, reprezentowany przez Starostę, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skargi Starosta wyjaśnił, iż ze stanowiskiem organu nadzoru zgadza się Zarząd Powiatu. Jednak w dniu 23 października 2024 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, przy czym część radnych zarzuca naruszenie prawa i wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą w tego rodzaju sprawach.

W uzupełniającym piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2025 r. Starosta wyjaśnił, iż jak wynika z uzasadnienia projektu uchwały Rady Powiatu w sprawie wniesienia skargi na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, chodzi o naruszenie art. 9 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.s.p. Zdaniem części radnych kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody uniemożliwia Komisji Rewizyjnej realizowanie przysługującego uprawnienia do kontroli szpitala działającego w formie spółki z o.o. Nadto wbrew stanowisku przedstawionym w uzasadnieniu projektu uchwały, linia orzecznicza sądów co do kompetencji rady do wykonywania kontroli w spółce prawa handlowego, nie jest ugruntowana, istnieją tu bowiem rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Biorąc pod uwagę reżim funkcjonowania spółek z o.o. określony przede wszystkim w k.s.h., uprawnienia kontrolne rady nie mogą służyć wywieraniu politycznego nacisku na działalność takich podmiotów, co zdaniem Starosty może mieć znaczenie przy ocenie niniejszej sprawy.

Do powyższego pisma procesowego Starosta załączył projekt uchwały Rady Powiatu w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2024 r., wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu tym, z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano m.in., iż podstawowym celem powołania (utworzenia) samorządowych spółek prawa handlowego jest realizacja określonych zadań samorządu, a nie przynoszenie zysku. Dlatego też przepisy ustaw samorządowych w odniesieniu do tych spółek są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów k.s.h., co uzasadnia kompetencje kontrolne rad nad tego rodzaju spółkami. Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rad. Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest samorząd, mieszczą się w pojęciu "samorządowych jednostek organizacyjnych" pomimo posiadania odrębnej od samorządu osobowości prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym.

W ocenie Wojewody komisja rewizyjna jest ciałem wewnętrznym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swą funkcję kontrolną i może działać tylko w takim zakresie, w jakim ustawa powierzyła zadania kontrolne samej radzie, bowiem kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień rady (art. 9 ust. 1 u.s.p.). Do zadań rady powiatu należy m.in. kontrola pracy zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, co wprost wynika z art. 16 ust. 1 u.s.p., który wskazuje na podmiotowy zakres kontroli wykonywany przez radę powiatu. Zakres ten obejmuje zarząd powiatu oraz powiatowe jednostki organizacyjne, tworzone na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. oraz na podstawie przepisów szczególnych. Konstrukcja tego przepisu nie daje możliwości uzupełniania czy rozszerzania powyższej grupy podmiotów.

W rozumieniu art. 12 pkt 8 lit. g) oraz lit. i) u.s.p. pojęcie "spółki" nie jest tożsame z pojęciem "jednostki organizacyjnej". Skoro ustawa wyraźnie rozróżnia te pojęcia, to ich podział jest rozłączny. Skoro te dwie kategorie podmiotów są rozłączne, a rada powiatu została wyposażona w kompetencję do kontroli jednostek organizacyjnych, to a contrario kompetencje te nie obejmują kontroli spółek. Ponadto z zasady kompetencji wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania ich rozszerzającej wykładni oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii, co potwierdzał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (K 5/86, U 6/87, K 1/89, U 3/92, K 11/93). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, wówczas dochodzi do przekroczenia kompetencji, tzn. istotnego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa polegało na przyjęciu przez radę powiatu uchwały naruszającej zasadę kompetencji poprzez przekroczenie granic podmiotowych kontroli, do której upoważniona jest komisja rewizyjna.

Pojęcie "jednostka organizacyjna", w sytuacji wyodrębnienia osób prawnych powiatu, należy odnosić do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest z budżetu powiatu, pozostających pod zwierzchnictwem jego organu wykonawczego. W konsekwencji komisja rewizyjna rady powiatu, który utworzył spółkę kapitałową (m.in. spółkę z o.o.), nie ma podstaw prawnych do bezpośredniej kontroli działalności takiej spółki. Kontrola spółek odbywa się na zasadach określonych w k.s.h., którego przepisy nie przewidują regulacji szczególnych dotyczących kontroli spółek z udziałem powiatu (w tym dopuszczających kontrolę przez komisje rewizyjne rad powiatu będących ich udziałowcami).

Odnosząc się do argumentacji Rady Powiatu Wojewoda wskazał m.in., iż przywołane w uzasadnieniu projektu uchwały w sprawie wniesienia skargi na opisywane rozstrzygnięcie nadzorcze wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 listopada 2018 r., II SA/Go 779/18 oraz NSA z 29 sierpnia 2019 r., I OSK 657/19 zostały wydane w innym stanie faktycznym i na podstawie innych przepisów – nie dotyczyły bowiem podmiotu leczniczego działającego w formie spółki z o.o., a także spotkały się z krytyką przedstawicieli doktryny prawa samorządowego.

W ocenie Wojewody spółka, której działalność miała by być objęta kontrolą Komisji Rewizyjnej, stanowi podmiot leczniczy w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.l. Zasady tworzenia i prowadzenia podmiotów leczniczych przez jednostki samorządu terytorialnego określa z kolei art. 6 ust. 2 u.d.l. Zgodnie z nim jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej, jednostki budżetowej oraz samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. U.d.l. nie wyłącza jednak zastosowania k.s.h., przy czym w myśl art. 213 § 1 k.s.h. umowa spółki może ustanowić radę nadzorczą lub komisję rewizyjną albo oba te organy. Z Centralnej Informacji KRS wynika, że organem nadzoru w spółce Szpital jest rada nadzorcza, powołana pomimo nieistnienia takiego bezwzględnego obowiązku.

W przypadku spółki Szpital nie znajdzie zastosowania art. 121 ust. 1 u.d.l., który ustanawia uprawnienie podmiotu tworzącego do sprawowania nadzoru nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.l. są to: 1) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 2) jednostki budżetowe oraz 3) jednostki wojskowe. Szpital [...] Spółka z o.o. jest przedsiębiorcą zatem nie można wywodzić z art. 121 ust. 1 u.d.l. kompetencji dla Rady Powiatu do sprawowania nad nim nadzoru.

Powołując się na poglądy doktryny Wojewoda stwierdził, iż pogląd zaprezentowany w powyższych wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. oraz NSA dopuszczający kontrolę spółek komunalnych przez komisje rewizyjne nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Nawet jeżeli przyjąć, że rada może wskazać taki przedmiot kontroli, to nie istnieją instrumenty prawne zmuszające spółkę do podporządkowania się tej kontroli. Jedyny instrument przewidziany przez ustawodawcę to uprawnienia do indywidualnej kontroli spółek przez radnych wynikające z art. 21 ust. 2a u.s.p., które – jak wskazuje się w doktrynie – wykraczają poza zakres kontroli rady.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska procesowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2024 r. nr [...], stwierdzające nieważność uchwały nr VII.26.24 Rady Powiatu z dnia 4 września 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie kontroli pod względem formalnym i merytorycznym zasadności zawieszenia i likwidacji oddziału ginekologiczno-położniczo-noworodkowego oraz zawieszenia działalności oddziału ginekologicznego Szpitala [...] prowadzonego przez Szpital [...] Spółkę z o.o. w terminie trzech miesięcy od daty podjęcia uchwały.

Uprawnienia nadzorcze wojewody w odniesieniu do samorządu powiatu zostały określone w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. W myśl art. 76 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). W myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

Z akt sprawy wynika, że wskazany w cytowanym przepisie termin do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego został zachowany. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego są naruszenia prawa o charakterze istotnym, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje naruszeń prawa "nieistotnych" (o których mowa w art. 79 ust. 4 u.s.p.).

Wypracowane w doktrynie i orzecznictwie poglądy standaryzują pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały (czy zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego. Do takich naruszeń zalicza się przykładowo wydanie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej lub delegacji do jego podjęcia, istotnie wadliwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jego podjęcia, czy istotne naruszenie procedury przy jego podejmowaniu podjęcia uchwały.

Jeśli chodzi o kwestie stanowiące przedmiot sporu w niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 9 ust. 1 u.s.p. rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. W myśl art. 16 ust. 1 u.s.p. rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną.

Na gruncie powyższej regulacji co do zasady należy zgodzić się z poglądem organu, iż komisja rewizyjna nie jest samodzielnym organem kontrolnym powiatu, lecz aparatem pomocniczym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swoją funkcję kontrolną, a także iż komisja rewizyjna dokonując czynności kontrolnych nie działa samodzielnie, może bowiem wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalonym przez radę.

Jednakże jeśli chodzi o podmiotowy zakres kontroli wykonywanej przez radę, u.s.p. nie definiuje pojęcia "powiatowa jednostka organizacyjna" użytego w art. 16 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu pojęcie to obejmuje zarówno jednostki organizacyjne powiatu nie posiadające osobowości prawnej jak i osobowość prawną posiadające. W wyroku z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 779/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zwracał już uwagę, iż jak wskazuje się w piśmiennictwie, pod pojęciem "jednostka organizacyjna" rozumie się zespół prawnie wyodrębnionych oraz zorganizowanych składników majątkowych i osób, wyposażonych w możliwość działania na określonym polu, w tym występowania w obrocie prawnym niekoniecznie cywilnoprawnym. Spółki kapitałowe – a taką jest Szpital [...] Spółka z o.o., której dotyczyła zakwestionowana przez Wojewodę uchwała – bez wątpienia są jednostkami organizacyjnymi. Spółka kapitałowa stanowi bowiem prawnie wyodrębniony majątek oraz osoby (akcjonariusze, udziałowcy i członkowie organów), wyposażone w osobowość prawną i z określonymi celami działalności. Potwierdza to art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1965 r. Kodeksy cywilny (t.j. Dz.U z 2024 r., poz. 1061), w myśl którego osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną (por. R. Skwarło, Spółka jest jednostką organizacyjną, Wspólnota 2006/19).

Z semantycznego punktu widzenia "powiatową jednostką organizacyjną" jest jednostka utworzona przez powiat w celu wykonywania jej zadań. Normatywną podstawę takiego rozumowania stanowi art. 6 ust. 1 u.s.p., w myśl którego w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami.

Na gruncie przywołanego przepisu w piśmiennictwie wskazuje się m.in., iż jednostki organizacyjne tworzone przez powiat w celu wykonywania zadań mogą przybierać różne formy prawne. Wyróżnia się jednostki pozostające w strukturze powiatu (jednostki prawnie niewyodrębnione) oraz jednostki pozostające poza tą strukturą (jednostki prawnie wyodrębnione). W szczególności jednostkami organizacyjnymi powiatu mogą być: spółki prawa handlowego, zakłady budżetowe i jednostki budżetowe. Można wśród nich wyróżnić takie, które mają osobowość prawną (np. spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), oraz takie, które osobowości prawnej nie posiadają (np. jednostka budżetowa, zakład budżetowy). Mogą być tworzone wyłącznie przez powiat (np. jednoosobowa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) lub wspólnie z innymi podmiotami (np. spółka akcyjna, w której akcjonariuszami są powiat oraz inne podmioty komunalne lub niekomunalne). Powiatowe osoby prawne są przy tym szczególnym rodzajem jednostek organizacyjnych tworzonych przez powiat. Są to podmioty wyposażone w osobowość prawną, tj. posiadające zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w rozumieniu prawa cywilnego. Zasady organizacji i funkcjonowania powiatowych jednostek organizacyjnych regulują odrębne przepisy, przede wszystkim ustawa o finansach publicznych – powiatowe zakłady i jednostki budżetowe oraz Kodeks spółek handlowych – komunalne spółki prawa handlowego (por. J. Jagoda [w:] B. Dolnicki (red.) ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz. WKP 2020 LEX/el. Komentarz do art. 6).

Pod względem strukturalnym powiatowe jednostki organizacyjne mogą więc stanowić część danej jednostki samorządu, jako osoby prawnej (jednostki prawnie niewyodrębnione) albo być podmiotami samodzielnymi, odrębnymi od tej osoby – jako jednostki prawnie wyodrębnione. W związku z tym, iż powiatowe osoby prawne są tworzone i wyposażane w majątek przez powiat, w celu wykonywania ich zadań, mimo, iż posiadają odrębną od powiatu podmiotowość, uznać należy, iż mieszczą się w pojęciu "powiatowych jednostek organizacyjnych".

Na potwierdzenie powyższej argumentacji przytoczyć należy również treść art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.s.p. W myśl pierwszego z tych przepisów mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Drugi z wymienionych przepisów stanowi natomiast, iż powiatowymi osobami prawnymi, poza powiatem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat. W odniesieniu do powyższej regulacji w piśmiennictwie wskazuje się m.in., że "innymi powiatowymi osobami prawnymi" w rozumieniu cytowanego ust. 2 są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat (por. J. Jagoda [w:] B. Dolnicki (red.) ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz. WKP 2020 LEX/el. Komentarz do art. 46).

W sytuacji gdy przepis art. 16 ust. 1 u.s.p. nie różnicuje kompetencji kontrolnych rady powiatu na jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej, to należy uznać, iż dotyczą one zarówno jednych jak i drugich, w myśl zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere.

Osobowość prawna nie oznacza zupełnej odrębności organizacyjnej. Osobowość prawna to konstrukcja przede wszystkim z zakresu prawa cywilnego. Jednostka samorządu terytorialnego, w tym powiat, jest tworem publicznoprawnym, wyposażonym w osobowość prawną w celu uczestniczenia w obrocie cywilnoprawnym. W strukturze organizacyjnej powiatu rozumianego jako związek publicznoprawny, funkcjonują różne jednostki organizacyjne, w tym posiadające osobowość prawną, np. spółki oraz nieposiadające osobowości prawnej – zakłady i jednostki budżetowe. Jedne i drugie organizacyjnie podlegają jednostce samorządu terytorialnego. Za wyłączeniem spółek spod kontroli rady powiatu nie przemawiają też żadne argumenty celowościowe. Nie jest takim argumentem fakt istnienia w spółkach rady nadzorczej. Rada nadzorcza jest wewnętrznym organem kontroli, nie wyłącza potrzeby ani możliwości kontrolowania przez radę powiatu (komisję rewizyjną), choć ma wpływ na sposób i zakres wykonywania tej kontroli. Istnienie tego rodzaju organu ma ułatwić kontrolę nad jednostkami, ale nie wyłącza uprawnień kontrolnych rady powiatu, realizowanych za pośrednictwem komisji rewizyjnej. Spółki, tak jak inne jednostki organizacyjne powiatu, są powoływane w celu wykonywania zadań powiatu. Przekazanie zadań do spółki nie może oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Jak już wcześniej wskazano, w myśl art. 9 ust. 1 u.s.p. rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Jest to uprawnienie wynikające z prawa publicznego. Majątek spółki powiatu stanowi mienie komunalne i podlega wszystkim rygorom dysponowania takim mieniem (art. 46 ust. 1 u.s.p.).

Dodatkowo, podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 657/19 co do spółek gminnych – wskazać należy w odniesieniu do spółek powiatu, iż spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest powiat, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań powiatu (art. 6 ust. 1 u.s.p.), a nie przynoszenie zysku. Dlatego też przepisy ustawy o samorządzie powiatowym w odniesieniu do tych spółek są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu spółek handlowych. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady powiatu nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada powiatu musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku do wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których powiat realizuje spoczywające na niej zadania. Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest powiat, niewątpliwie mieszczą się w pojęciu "powiatowych jednostek organizacyjnych" pomimo tego, że posiadają odrębna od powiatu osobowość prawną.

Skoro spółka, o której mowa w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale, jest jednostką organizacyjną oraz została utworzona i wyposażona w majątek przez Powiat w celu wykonywania części jego zadań, a co więcej – powiat jest jedynym udziałowcem tej spółki (co było w sprawie okolicznością bezsporną), to należało ją uznać za powiatową jednostkę organizacyjną w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.s.p., które podlegają kontroli Rady Powiatu. Tym samym Wojewoda niezasadnie stwierdził – na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. – nieważność opisanej na wstępie uchwały uznając, iż istotnie narusza ona prawo.

Z kolei odnosząc się do podniesionej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę argumentacji dotyczącej przepisów ustawy o działalności leczniczej, należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie: 1) spółki kapitałowej; 2) jednostki budżetowej; 3) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przepisy tej ustawy, w szczególności jej działu VI (Kontrola i nadzór) nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, w szczególności ze względu na to, iż w kwestionowanej przez Wojewodę uchwale Rady Powiatu zakres kontroli Szpitala [...] Spółki z o.o. został zakreślony odmiennie w porównaniu do regulacji zawartej w dziale VI u.d.l. Jednakże pomimo tego, z uwagi na argumentację przedstawioną w wyroku NSA z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1906/15 w odniesieniu do kontroli odmiennej co prawda kategorii podmiotów leczniczych, a mianowicie publicznych zakładów opieki zdrowotnej – w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w toku formułowania oceny prawnej należy mieć na uwadze samorządowe reguły ustrojowe, które wymagają uwzględnienia, iż zadania samorządu powiatowego wykonywane są przez organy powiatu, a więc m.in. przez radę powiatu, która jest organem stanowiącym i kontrolnym tego powiatu (art. 9 ust. 1 u.s.p.).

Ponadto samodzielność samorządu terytorialnego podlega z mocy Konstytucji RP ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zaś działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Praktyczny wymiar ochrony samodzielności polegać będzie na wnikliwej kontroli podejmowanych wobec organów jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych. Organ nadzoru winien mieć także na uwadze zasadę ogólną prawa administracyjnego, jaką jest zasada proporcjonalności. Z zasady tej wynika, że ingerując w samodzielność prawną samorządu terytorialnego organ nadzoru winien czynić to rozsądnie i racjonalnie, zachowując odpowiednie proporcje pomiędzy celem jego działania, a ostrością użytych środków. Organ nadzoru nie powinien zatem, wydając rozstrzygnięcia nadzorcze, poprzez skomplikowane zabiegi w zakresie wykładni przepisów, doprowadzać do nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza poprzez zawężania kompetencji kontrolnych rady powiatu wobec podmiotów utworzonych przez powiat i realizujących jej zadania. Tym bardziej, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2884/16).

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 148 p.p.s.a. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należało uchylić, o czym orzeczono w sentencji wyroku.