I OSK 961/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-03-13	
Data wpływu	2019-04-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6321 Zasiłki stałe	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 600/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151, art. 134 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 61a § 1, art. 97 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 600/17 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie umorzenia w całości postępowania w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 600/17 oddalił skargę M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie umorzenia w całości postępowania dotyczącego zmiany wysokości zasiłku stałego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. D. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi pomimo tego, że w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2017 r. nr [...] oraz postanowienia tego organu z [...] marca 2017 r. nr [...] z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie umorzenia w całości postępowania w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego o charakterze przedmiotowym w postaci wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji organu odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy w/w decyzji ani żadna inna przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, ponieważ w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia i okoliczność ta nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże zachodzi obowiązek zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, zaś w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności przed zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności;

b) art. 151 w związku z 134 § 1 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na stwierdzenie, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż organ administracji publicznej wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, podczas gdy Sąd miał obowiązek wydać rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, zaś w przedmiotowej sprawie Sąd odniósł się wyłącznie do zarzutów wskazanych w skardze, nie uwzględniając faktu naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1, art. 157, art. 158 w związku z art. 126, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 61 § 3 i 4 K.p.a w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi, ponieważ organ administracji miał obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne na wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności w przedmiocie kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2017 r.nr [...] i [...] marca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu zwrotu kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, ponieważ koszty te nie zostały przez skarżącego uiszczone w całości ani w części. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w piśmie z [...] marca 2019 r. odpowiadając na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż M. D. w piśmie wniesionym w dniu [...] lutego 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o umorzeniu w całości postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały w związku ze zmianą dochodu strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania. Stanowisko to zostało podtrzymane przez organ w postanowieniu z [...] maja 2017 r. nr [...] wydanym w wyniku rozpoznania wniosku M. D. o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ wskazał, że decyzja z [...] grudnia 2016 r. została poddana kontroli instancyjnej i została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2017 r., kolejno strona wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Organ, powołując się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 530/13, uznał, że wniesienie skargi przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego i z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie bądź bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny co oznacza, że uprawnionym do orzekania w przedmiocie tego sporu jest sąd, przed którym zawisła sprawa. W konsekwencji wyłączona jest konkurencyjność kompetencji między sądem a organem, co w konsekwencji oznacza, że w rozpoznawanej sprawie występuje przesłanka negatywna dopuszczalności postępowania o charakterze przedmiotowym.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest o tyle zasadny, o ile skarżący kasacyjnie, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), wykazuje, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia nieważności aktu w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale podkreślił, że skoro już ustawodawca dopuścił – w postaci przepisu art. 56 P.p.s.a. – możliwość skontrolowania decyzji ostatecznej zarówno w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jak i w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (rezygnując z zasady wyboru nadzwyczajnego środka prawnego, która oznacza, że wybór środka prawnego określonego typu powoduje skonsumowanie prawa do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania kontrolnego, a więc wyłączenie prawa do alternatywnych środków prawnych), to możliwość taka powinna istnieć bez względu na to, które z tych postępowań zostało wszczęte jako pierwsze (oczywiście dopóki postępowanie sądowoadministracyjne nie zostanie zakończone wydaniem prawomocnego wyroku - Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459). NSA wskazał też, że nadrzędnym dążeniem organów państwa powinno być "usunięcie z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, które zostały podjęte w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania". Wykładnia przepisów proceduralnych musi więc być dokonywana tak, aby "jak najefektywniej (szybko i skutecznie) eliminować takie wadliwe rozstrzygnięcia, chroniąc w ten sposób obywatela przed niepotrzebnym oczekiwaniem na ostateczne rozstrzygnięcie jego sprawy" (W. Sawczyn, Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej w: red. J. Niczyporuk, Kodyfikacja postępowania administracyjnego, Lublin 2010 r., s. 687-693).

Wobec powyższego prawidłowo skarżący kasacyjnie zauważa, że w świetle art. 61 K.p.a. zgłoszenie przez M. D. w dniu [...] lutego 2017 r. żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., samo przez się wszczęło to postępowanie. W związku z wniesieniem przez skarżącego w dniu [...] lutego 2017 r. skargi na decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r. doszło do zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej. Zaistniała więc konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Wniesienie skargi na decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., w sytuacji zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji cztery dni wcześniej, nie stanowiło jednak - w świetle cytowanej uchwały NSA z 5 czerwca 2017 r. - przesłanki o charakterze przedmiotowym uniemożliwiającej prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r. Zasadnie zatem wskazuje skarżący kasacyjnie, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zostało podjęte z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie pomija jednak istotne okoliczności sprawy. Mianowicie w wyroku z 23 listopada 2017 r. sygn. akt 245/17, wydanym w wyniku rozpatrzenia skargi M. D. na decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto Sąd wskazał, że nie było przesłanek do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji, gdyż w sprawie nie występuje sytuacja przewidziana w art. 56 P.p.s.a., skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji. Skarga kasacyjna M. D. od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1894/18. Skarga na decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r. została zatem oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Faktu tego nie uwzględnił autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, pomimo tego, że skarga kasacyjna dotycząca kontroli odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (której dotyczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 listopada 2017 r. sygn. akt 245/17), została sporządzona już po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1894/18.

Zauważenia zatem wymaga, że na etapie postępowania kasacyjnego o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Wprawdzie w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazuje w uzasadnieniu, że złożenie przez stronę w dniu [...] lutego 2017 r. wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie mogło zakończyć się wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż fakt toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego nie stanowi przesłanki o charakterze przedmiotowym uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, na którą powołały się organy administracyjne i Sąd I instancji, to jednak wobec prawomocnego oddalenia skargi na decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r., nie można przyjąć, że taki związek, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, został wykazany. W takiej sytuacji konieczne jest bowiem wykazanie, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem, nie mogło być załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ nie występuje – ze względu na treść żądania i uprzednio wydany wyrok sądu - przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie żądania niedopuszczalnym. Przypomnieć tu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale 7 sędziów z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSP 6/09, zgodnie z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Przy czym w obecnie obowiązującym stanie prawnym odmowa uruchomienia trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji na podstawie art. 156 K.p.a. odbywa się przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. W pozostałym zakresie stanowisko zawarte w cytowanej uchwale z 7 grudnia 2009 r. pozostaje aktualne. W tej sytuacji w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem wykazanie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy może spowodować, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.

Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi zatem po stronie autora skargi kasacyjnej – w świetle przedstawionych wywodów – konieczność wykazania czy składniki oceny prawnej Sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej nie czynią żądania niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.) i otwierają drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania. Bez przeprowadzenia oceny odnoszącej się do tych aspektów sprawy, nie można wykazać, że organ może przystąpić do rozpoznania skierowanego do niego żądania stwierdzenia nieważności decyzji co do meritum, a co za tym idzie, że naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga podkreślenia, że wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji należy do autora skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Na marginesie warto wskazać, że zawarte w piśmie z [...]lutego 2017 r. żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r. podnosi tożsame okoliczności z tymi, które były rozważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 23 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 245/17.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się w odniesieniu się przez Sąd I instancji wyłącznie do zarzutów wskazanych w skardze, nie uwzględniając faktu naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1, art. 157, art. 158 w związku z art. 126, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 61 § 3 i 4 K.p.a., stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. kwestionuje zaś właśnie prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.