Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda O. – podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem A. Z. od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] (znak sprawy [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. M. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]") pozwolenia na budowę budynku usługowego przy ul. P. w K. na działkach oznaczonych numerami 170/5 i 172/14.

Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia Wojewoda O. podał, że wnioskiem z 30 kwietnia 2012 r. (data wpływu 7 maja 2012 r.) M. M.,, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]", wystąpił o pozwolenie na budowę budynku usługowego przy ul. P. w K. na działkach numer 170/5 i 172/14. Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. Starosta K. zawiadomił osoby uznane za strony postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Z prawa tego skorzystali A. Z. oraz P. Ć.. W piśmie z 13 czerwca 2012 roku A. Z. zawnioskowała o uwzględnienie w projekcie budowlanym ogrodzenia oddzielającego jej posesję od projektowanego budynku usługowego, sprawdzenie czy projektowana inwestycja nie przekracza norm dopuszczalnego hałasu ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo budynku mieszkalnego oraz przeniesienie miejsc parkingowych z przodu budynku ze względu na umiejscowienie ich naprzeciwko jej ogródka i miejsca do wypoczynku. Ponadto w dniu 13 czerwca 2012 r. P. Ć. zawnioskował o wykonanie ogrodzenia o wysokości 2 m pomiędzy działkami numer 172/19 i 172/14. W piśmie z 29 czerwca 2012 r. inwestor poinformował, że wszystkie uwagi wniesione przez właścicieli sąsiednich nieruchomości zostaną wzięte pod uwagę. Pismem z 29 czerwca 2012 roku Starosta K. zawiadomił strony postępowania, na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami w sprawie ww. wniosku o pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia M. M. na wnioskowaną inwestycję. Od decyzji odwołała się A. Z. wnosząc o jej uchylenie.

Po otrzymaniu odwołania wojewoda pismem z 29 sierpnia 2012 r. wystąpił do Starosty K. o wyjaśnienie, na jakiej podstawie działki numer 172/6, 172/17 i 172/19 zostały ujęte w obszarze oddziaływania obiektu (ze wskazaniem odpowiednich przepisów prawa). W odpowiedzi z 3 września 2012 r. starosta wyjaśnił, że "wobec występowania czynników wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu poprzez emitowanie hałasu przez urządzenia zlokalizowane na dachu obiektu projektowanego oraz zapisów planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczono działki nr 172/6, 172/17, 172/19 do obszaru oddziaływania obiektu".

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego wprowadzają odrębną definicję pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, od pojęcia strony określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprowadzenie odrębnej definicji strony w przepisie Prawa budowlanego oznacza, iż jest to regulacja szczególna, mająca pierwszeństwo przed rozwiązaniami ogólnymi wynikającymi z przepisów k.p.a. O posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę, decyduje zatem treść i zakres przepisu szczególnego, a nie ogólne przepisy k.p.a. Dlatego strony tegoż postępowania ustala się zgodnie z przepisami art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w sprawie pozwolenia na budową są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszarem oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma zatem decydujące znaczenie, dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego). Z projektu budowlanego wynika, że budowa budynku usługowego przy ul. P. w K. będzie obejmować działki numer 170/5 i 172/14 stanowiące współwłasność inwestora. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] r. (Dz.Urz. [...]) działki numer 170/5 i 172/14 położone są w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 56 MW, UH, UI. Zgodnie z § 4 planu tereny oznaczone symbolem 56 MW, UH, UI przeznaczone są pod zabudowę usługową i mieszkalną rodzinną, z dopuszczeniem nieuciążliwych zakładów pracy i obiektów funkcji biurowo-administracyjnych; wyklucza się działalność powodującą czasową lub stałą uciążliwość dla funkcji mieszkalnej. Zatem należy stwierdzić, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na tym terenie realizację budynku usługowego. Oznacza to, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zgodnie z § 4 pkt 5 omawianego planu dopuszcza się nową zabudowę wprowadzoną na zasadach ogólnych. Paragraf 12 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) jeżeli z przepisów § 13, 60, 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszą niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 2) 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stroną tej granicy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wojewoda zauważył, iż planowany budynek został usytuowany w odległości 12 metrów od granicy z działkami numer 172/17 (należącej do A. Z.), 172/19 (należącej do E. i P. Ć.) oraz ok. 13,5 m od działki numer 172/6 (należącej do Z. i A. R.). Ponadto w ścianie od strony działek numer 172/17, 172/19 zostały zaprojektowane okna. Natomiast w ścianie od strony działki numer 172/6 zostały zaprojektowane okna i drzwi. Uznać zatem należy, iż przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, ponieważ ściany od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi zostały zaprojektowane z otworami okiennymi i drzwiowym w odległości 12 m i ok. 13,5 m od granic, gdy warunki techniczne dla takich inwestycji przewidują odległość 4 m. Ponadto zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zostało zaprojektowanych 7 miejsc postojowych w odległości 6,5 m od granicy z działką numer 172/17. Zatem należy uznać, że miejsca postojowe zostały zaprojektowane zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia.

Kolejno wojewoda wskazał, że źródłem hałasu w projektowanym budynku będą stanowiły centrale klimatyzacyjne i wentylatory zlokalizowane na dachu budynku usługowego, funkcjonujące podczas godzin pracy budynku usługowego. Urządzenia te zostały zaprojektowane na najniższych częstotliwościach działania, dla których poziom hałasu wytwarzanego przez te urządzenia klasyfikują się od 38,6 dB do 43,5 dB. Poziom hałasu dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej wynosi 55 dB w ciągu dnia i 44 dB w ciągu nocy, co wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Zatem jak wynika z projektu budowlanego, planowana inwestycja nie spowoduje wzrostu hałasu w środowisku oraz innych zmian w środowisku, nie wpłynie na stan środowiska sąsiednich terenów. Pozostanie bez zmian w stosunku do stanu istniejącego. Projektowany budynek usługowy w ocenie projektanta nie pogorszy stanu klimatu akustycznego i spełnione są wymagania akustyczne zarówno dla terenu, na którym projektuje się budynek usługowy, jak również planowana inwestycja nie wpłynie w sposób negatywny na tereny sąsiednich nieruchomości.

Z opisu technicznego oraz projektu zagospodarowania terenu wynika również, że z tyłu działki projektuje się ustawienie obok budynku zadaszonego śmietnika na odpady i puste pojemniki oraz nieczystości stałe. Na projekcie zagospodarowania terenu śmietnik oznaczony jest kolorem różowym i znajduje się w odległości 11,5 m od granicy z działką numer 172/17. Zgodnie z § 23 ust. 1 omawianego rozporządzenia odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe zadaszone powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Wnioskowane roboty budowlane będą zatem realizowane tylko w obszarze inwestycji tj. działek należących do inwestora. Obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku usługowego, jak również miejsc postojowych oraz śmietnika będzie obejmować tylko teren nieruchomości, na której został zaprojektowany ten budynek wraz z miejscami postojowymi, bowiem jego budowa nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, co zostało potwierdzone powyżej. Skoro zatem obszar oddziaływania przedmiotowych robót budowlanych zamyka się na terenie inwestora tj. na działkach numer 170/5, 172/14 to stwierdzić należy, że skarżąca jest właścicielką działki numer 172/17 nieznajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Skarżąca nie jest zatem stroną postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W sprawach o pozwolenie na budowę, w każdym przypadku, obszar oddziaływania musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie danego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość - w przedmiotowym przypadku lokal użytkowy - nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego.

W ocenie wojewody, tak rozumiany obszar oddziaływania projektowanego budynku nie obejmuje swym zakresem działki numer 172/17. Położenie powyższej nieruchomości oraz charakter zamierzonych prac wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą ograniczenia w możliwości korzystania z tej nieruchomości, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organ I instancji uznając m. in. odwołującą za stronę postępowania nie wskazał takich przepisów. W piśmie z 3 września 2012 r. organ I instancji wskazał przepisy, które sam jest zobowiązany sprawdzić, a ich obowiązywanie nie definiuje kręgu stron postępowania. Dopiero to organ na podstawie np. tych przepisów ustala krąg stron postępowania. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, że starosta wskazał przepis, z którego wynika, że A. Z.

jest stroną postępowania. Wskazał jedynie na emisję hałasu, jednak nie określił, na podstawie którego konkretnie przepisu prawa należało uznać A. Z. za stronę postępowania. Ze wskazanych przez starostę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również nie wynika aby skarżąca posiadała przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zauważyć należy, że ewentualna niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przesądza o przymiocie strony właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Skoro zatem skarżąca nie jest stroną postępowania, nie posiada prawa do wniesienia odwołania od ww. pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z art. 127 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko stronie postępowania. Wobec nieuznania A. Z. za stronę postępowania, zbędne było – zdaniem wojewody – odnoszenie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, ponieważ merytoryczna ocena tych zarzutów nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.

Nie godząc się ze stanowiskiem zawartym w decyzji Wojewody O. skargę do sądu administracyjnego wniosła A. Z.. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., 127 K.p.a., art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na bezpodstawnym umorzeniu postępowania odwoławczego, mimo braku ku temu przesłanek i w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa do dwukrotnego merytorycznego zbadania sprawy. Skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy uchylił się od rozpatrzenia wniesionego przez stronę odwołania i wydania decyzji merytorycznej, naruszył zasadę zakazu reformationis in peius. Zdaniem skarżącej organ naruszył także art. 28 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę. Wskazano, że poprzez ustalenie przez organ odwoławczy jaki jest obszar oddziaływania planowanego obiektu na tereny sąsiednie, organ ten w istocie przystąpił do badania zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, co jednak nie doprowadziło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz do umorzenia postępowania odwoławczego. Zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 28 i 3 ust. 20 Prawa budowlanego, albowiem wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze stoi w oczywistej sprzeczności z ustaleniami decyzji I instancji w zakresie ustalonego obszaru oddziaływania obiektu i uznaniem skarżącej za stronę postępowania. Zarzucono, że wbrew procesowemu charakterowi decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze organ odwoławczy rozstrzygnął ponownie sprawę merytorycznie w zakresie ustalonego w decyzji organu I instancji obszaru oddziaływania obiektu. Naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego skarżąca dopatrzyła się w odmiennym ustaleniu przez organ odwoławczy w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, niż to, które zostało wskazane w sentencji decyzji I instancji tj. m.in. z wyłączeniem działki nr 172/17 należącej do skarżącej, podczas gdy do takiego ustalenia może dojść tylko w następstwie wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ decyzja rozstrzyga o statusie prawnym skarżącej uznanej przez organ I instancji za stronę postępowania, ale i w stosunku do innych właścicieli działek uznanych przez organ I instancji jako strony postępowania.

Dalej wskazano na zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie skarżącej, jako strony wbrew treści i ustaleniom decyzji organu I instancji, która przyznała skarżącej przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia, z uwagi na fakt pozostawania jej posesji w strefie oddziaływania zamierzenia budowlanego. Do naruszenia tego przepisu doszło też – zdaniem skarżącej - wobec przyjęcia, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma jedynie znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a nie wzięcie pod uwagę czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Powtórzono, że już samo zbadanie przez organ odwoławczy, czy zachowane zostały wymagane przepisami wykonawczymi odległości pomiędzy zaprojektowanym budynkiem, a działką sąsiednią stanowiącą własność strony skarżącej uzasadniało przyjęcie, że działka skarżącej nr 172/17 jest objęta oddziaływaniem inwestycji, a zatem powoduje konieczność uznania jej właścicielki za stronę postępowania. Zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez ograniczenie obszaru oddziaływania obiektu wbrew treści sentencji decyzji organu I instancji jedynie do działek inwestora. W związku z zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi przytoczono stan faktyczny sprawy i zacytowane liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Podkreślono, że w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej określony został przez organ obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który obejmuje działki nr gruntów o numerach 170/5, 172/14 (działki, na których zaplanowana została budowa budynku usługowego inwestora, współwłasność M. M. i B. M.), nr 170/6 (działka należąca do A. Sp. z o.o.), nr 142 (działka należąca do Skarbu Państwa), nr 161/2 (działka należąca do Gminy K.), nr 172/6 (działka należąca do Z. i A. R.), nr 172/17 (działka należąca do skarżącej), nr 172/19 (działka należąca do E. i P. Ć.).

Pomimo uznania skarżącej przez organ I instancji za stronę postępowania oraz wyraźnego określenia w sentencji decyzji I instancji, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje oprócz działek należących do inwestora również między innymi nieruchomość skarżącej, organ odwoławczy poczynił samodzielne ustalenia odmienne od przyjętych przez organ i instancji. Z taką decyzją, zdaniem skarżącej, nie sposób się zgodzić. Tylko w przypadku gdy odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosłaby osoba niebędąca stroną postępowania organ odwoławczy zobligowany byłby do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszym postępowaniu, albowiem odwołanie w niniejszej sprawie zostało wniesione przez uznaną przez organ I instancji stronę postępowania, o czym wyraźnie stanowi decyzja I instancji, a czemu nie przeczy organ odwoławczy. Dalej wskazano, że skarżąca wnosząc odwołanie od decyzji starosty nie była podmiotem, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, a wręcz przeciwnie została w tej decyzji wyraźnie za stronę tego postępowania uznana. O posiadanym statusie strony przez skarżącą świadczy oznaczenie w sentencji decyzji organu I instancji, obszaru oddziaływania obiektu obejmującego swym zakresem należącą do niej działkę nr 172/17, określenie w treści decyzji, iż skarżąca pozostaje stroną postępowania, jak również fakt traktowania ją jako stronę przez organ I instancji w całym toku postępowania. Była zawiadamiana o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wnioskowała o uznanie wniesionych przez nią uwag do projektu budowlanego, jak również była informowana o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami w sprawie, na podstawie art. 10 K.p.a. , jak również doręczona została jej decyzja I instancji od której jako strona, a nie podmiot niebędący stroną postępowania, wniosła odwołanie. W okolicznościach niniejszej sprawy wojewoda nie miał zatem żadnych ustawowych podstaw do stwierdzenia, że skarżąca nie jest stroną postępowania i umorzenia postępowania z jej odwołania. W postępowaniu przed organem I instancji przymiot strony skarżącej nigdy nie był kwestionowany, dlatego też organ wadliwie umorzył postępowanie odwoławcze poczynając w tym zakresie samodzielne ustalenia odmienne od przyjętych przez organ I instancji. Podnieść należy, iż już samo zakwalifikowanie skarżącej jako strony przez organ I instancji wykluczało umorzenie postępowania odwoławczego. Wobec powyższego zauważyć przyjdzie, że postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie nie było bezprzedmiotowe z przyczyn zarówno podmiotowych, jak. i przedmiotowych. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca jest stroną przedmiotowego postępowania, a więc była uprawniona do wniesienia odwołania. A zatem na dzień wydania zaskarżonej decyzji istniał uprawniony podmiot do wniesienia odwołania (skarżąca) i takie odwołanie złożyła, a decyzja organu I instancji pozostawała w obrocie prawnym. Bezsporne pozostaje również, iż po wniesieniu odwołania na decyzję starosty nie wystąpiła żadna z dwóch przesłanek skutkująca umorzeniem postępowania odwoławczego. Skarżąca była bowiem stroną postępowania i nie cofnęła wniesionego odwołania. Z powyższych względów należy wskazać, że wojewoda nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Następnie podkreślono, że stwierdzenie, że obszar oddziaływania projektowanego budynku nie obejmuje swym zakresem działki skarżącej nr 172/12 pozostaje w oczywistej sprzeczności z sentencją decyzji organu I instancji, Odmienne ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji przez organ odwoławczy winno zakończyć się wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Umorzenie zatem w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. pozostawiło w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, w której przecież organ I instancji wprost przyznał skarżącej status strony, albowiem umieścił jej działkę w obszarze oddziaływania obiektu, a to powoduje wzajemną sprzeczność obu tych rozstrzygnięć. Innymi słowy: w sytuacji gdy organ I instancji określił obszar oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, odmienne ustalenie tego obszaru, a przez to nieprzyznanie ich właścicielom przymiotu strony, w tym skarżącej, może nastąpić tylko poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w tej części i orzeczenie co do istoty sprawy. Przyjęcie odmiennego poglądu w zakresie powinności organu II instancji oznaczałoby zaakceptowanie możliwości bezpodstawnego uchylenia się tego organu od obowiązku dokonania kontroli instancyjnej, gdy przepis prawa ją zagwarantował, a tym samym niedopuszczalną korektę woli ustawodawcy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że prawo strony do wykorzystania przewidzianego przez ustawodawcę ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji najpełniej jest realizowane, gdy organ II instancji orzeka merytorycznie, a nie ogranicza swoją wypowiedź do formalnego zakończenia postępowania przez jego umorzenie, niezawierające oceny konkretyzacji praw i obowiązków strony, dokonanej przez organ I instancji.

Dalej wskazano, że organ odwoławczy w wydanej przez siebie decyzji, stricte procesowej, rozstrzygnął status materialnoprawny nie tylko skarżącej ale i innych stron, które nie złożyły w sprawie odwołania. Wydanie zatem decyzji organu odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. rozstrzyga nie tylko legitymację skarżącej, ale wobec ograniczenia obszaru oddziaływania jedynie do działek inwestora, rozstrzyga tą kwestię w stosunku do pozostałych stron ustalonych przez organ I instancji.

Nadto skarżąca nie może również zgodzić się z organem odwoławczym, który analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiedniej kieruje się tylko tym, czy analizowane oddziaływanie stanowi naruszenie określonych norm. Jak wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w rozpatrywanym przypadku usytuowanie nieruchomości inwestycyjnej wskazywało na potrzebę zbadania, czy zachowane zostały wymagane przepisami wykonawczymi odległości pomiędzy zaprojektowanym budynkiem, a działką sąsiednią stanowiącą własność strony skarżącej. Już sama ta okoliczność uzasadniała przyjęcie, że działka skarżącej jest objęta oddziaływaniem inwestycji, a zatem powoduje konieczność uznania jej właścicielki za stronę postępowania. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wprowadzone przepisami technicznymi ograniczenia w zakresie sytuowania obiektów w wyznaczonych przepisami odległościach mają na celu zagwarantowanie bezkolizyjnego współistnienia nowej zabudowy z już istniejącą zabudową na danym terenie. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, Lex nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

Odpowiadając na skargę Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia trzeba na wstępie powiedzieć, że właściwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do rozpoznania skargi na decyzję Wojewody O. w niniejszej sprawie wynika z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 marca 2013 r. (sygn. akt II OW 17/13) wyznaczył WSA we Wrocławiu ro rozpoznania skargi A. Z.. Postanowienie to wydano na skutek wyłączenia sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu od orzekania w niniejszej sprawie (postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SO/Wr 8/12).

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody O. z dnia [...] r. nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego. Zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem nie było podstaw, by wyeliminować ją z obrotu prawnego. W szczególności prawidłowo zastosowano w zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Jednak to przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten bowiem zawęża krąg osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak dokonana wykładnia przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że kluczowe w niniejszej sprawie było dokonanie przez wojewodę ustalenia, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, na której budowę starosta wydał pozwolenie. Rozróżnić bowiem trzeba dwa pojęcia – które skarżąca zdaje się utożsamiać – a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej powiedzieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano ponadto, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1508/2007 oraz z 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy sporna w niniejszej sprawie inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości w sposób ograniczający ich zagospodarowanie, należało zbadać wszystkie możliwe aspekty tegoż oddziaływania. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji znalazły aprobatę sądu rozpoznającego skargę. Trzeba się bowiem zgodzić, że starosta w swoiście mechaniczny sposób zakwalifikował właścicieli sąsiednich wobec działki inwestora nieruchomości do katalogu stron postępowania. Jednak po wniesieniu odwołania przez skarżącą wojewoda dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych, czy rzeczywiście planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w sposób ograniczający ich zagospodarowanie. W tym stanie rzeczy – zgadzając się ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – należy powiedzieć, że prawidłowo wojewoda ocenił w zaskarżonej decyzji, iż odległość planowanej zabudowy od działki skarżącej spełnia wymogi przepisów odrębnych. W sposób wyczerpujący organ ustalił, co będzie źródłem hałasu (wentylatory) i zbadał, jakie poziomy hałasu urządzenia te osiągają, co doprowadziło do ustalenia, że nie będą one oddziaływać w sposób ponadnormatywny na nieruchomość skarżącej. Dalej, organ ustalił prawidłowo lokalizację miejsc parkingowych i śmietników, czym także wykazał zgodność projektu budowlanego i zagospodarowania terenu z przepisami. Wobec tego należy powiedzieć, iż zdaniem sądu, wojewoda doszedł do uprawnionego wniosku, że skoro planowana inwestycja nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na nieruchomość A. Z., to nie może być mowy, aby doszło do oddziaływania na nieruchomość skarżącej w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. To zaś oznacza, że skarżącej nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę. Co więcej sama skarżąca nie podała zasadnych argumentów, które mogłyby ten wniosek obalić.

Idąc dalej trzeba podkreślić, że rolą organu administracji publicznej w postępowaniu jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Nie jest tak, jak chciałaby tego skarżąca, że osoba raz ujęta w katalogu stron jakiegoś postępowania pozostaje stroną tego postępowania na zawsze. Fakt bycia stroną postępowania administracyjnego jest korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Jeśli organ ustala określony stan faktyczny, to na jego podstawie ocenia również, czyjego interesu prawnego lub obowiązku tenże stan faktyczny może dotyczyć. Z wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana przez organy różnych stopni. To zaś oznacza, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji może (powinien) zbadać kwestię tego, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty skarżącej, jakoby doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a już tym bardziej bezzasadny jest zarzut naruszenia zasady nieorzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony. Nie jest również trafny argument skarżącej, że samo sprawdzanie przez organ tego, czy ktoś jest stroną, czyni z tej osoby stronę postępowania administracyjnego. Obrazowo można powiedzieć, że przecież fakt badania pacjenta przez lekarza nie powoduje, że staje się on chory. Sprzeczność logiczna tego argumentu widoczna jest bez głębszych analiz.

Następnie należy powiedzieć, że zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Możliwym przypadkiem takiego naruszenia prawa jest sytuacja, w której w postępowaniu wyjaśniającym w rażący sposób naruszono przepisy procesowe i na przykład stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pojawia się w tym kontekście pytanie, jak ocenić sytuację odwrotną, w której w postępowaniu przed organem pierwszej instancji "wykreowano" za dużo stron postępowania administracyjnego. Problem ten, zdaniem sądu, zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a ujawnił się w postępowaniu odwoławczym. W ocenie sądu wojewoda prawidłowo zareagował na odwołanie wniesione przez skarżącą od decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można zgodzić się także z opinią skarżącej, że badanie obszaru oddziaływania inwestycji było w istocie merytorycznym rozpoznaniem jej odwołania. Organ odwoławczy nie rozpoznaje samego "odwołania", ale rozpatruje sprawę administracyjną, o ile odwołanie wniesie podmiot będący stroną. Skoro organ ustalił, że odwołanie nie pochodzi od strony, nie mógł przejść do merytorycznego powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Właściwe było zatem umorzenie postępowania odwoławczego.

Przytoczyć bowiem należy wciąż aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Sąd w składzie rozpatrującym skargę A. Z. stanowisko to podziela i przyjmuje jako własne, co znalazło wyraz w dokonanej przez sąd analizie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W świetle poczynionych przez sąd rozpoznający skargę rozważań i zgodnie z dokonaną przez sąd wykładnią przepisów prawa, zarzuty skarżącej wobec decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania okazały się niezasadne. Dokonana przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie wojewody odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.