Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 684/16 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

I OSK 969/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 684/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Starosta P. decyzją z [...] grudnia 2015 r. znak [...] na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141 ust. 2 i 4 oraz art. 142 w zw. z art. 216 ust. 1 i art. 227 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015, poz. 1774, zwanej dalej "u.g.n." albo "ustawą") orzekł o: 1) zwrocie na rzecz J. O. nieruchomości położonej w P. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] Ł., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 326 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P., 2) zobowiązał J. O. do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty [...] zł, czyli należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. (...) w terminie 21 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości i o rozliczeniu związanym ze zwrotem stanie się ostateczna (...), 3) odmowie zwrotu na rzecz J. O. części nieruchomości położonej w P. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] Ł., arkusz mapy [...], część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P..

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodło Miasto P. zarzucając skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 oraz art. 216 u.g.n. oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że wnioskiem z [...] grudnia 2013 r. skierowanym do Prezydenta Miasta P. Pan J. O. wniósł o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb Ł., w zakresie w jakim nie zostały one wykorzystane na cel opisany w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, dalej: "specustawa drogowa"), tj. budowę drogi.

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do rozpoznania ww. wniosku. Starosta pismem z [...] stycznia 2014 r. zawiadomił w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu powyżej opisanej nieruchomości. Ustalono, że działki nr [...] i [...] nie są objęte umowami najmu, dzierżawy czy użyczenia oraz nie są przedmiotem bezumownego korzystania. Ponadto działka nr [...] ma klasoużytek "droga" i znajduje się w administracji Zarządu Dróg Miejskich.

W trakcie oględzin nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem ustalono, że (1) działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, niezagospodarowany porośnięty roślinnością spontaniczną - wysokie chwasty, pojedyncze samosiejki drzew. Teren jest zaśmiecony, a granica wschodnia i południowa przebiegają po płocie z siatki. (2) Działka nr [...] w części wschodniej stanowi teren niezagospodarowany oraz porośnięty spontanicznie. W części zachodniej stanowi fragment biegnącej wzdłuż ulicy W. drogi pieszo-rowerowej utwardzonej kostką brukową i asfaltem, a także jezdni. W tym miejscu znajduje się jedna lampa oświetleniowa. Fragment jezdni ulicy W. również jest utwardzony asfaltem. Działki nr [...],[...] i [...] położone w P. w obrębie Ł., arkusz mapy [...], powstały z podziału działki nr [...]. Wcześniej działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...].

Spółka E. Sp. z o.o. poinformowała przy piśmie z [...] maja 2015 r., że nie posiada na działkach nr [...] i [...] żadnych urządzeń w eksploatacji. Przy piśmie z [...] maja 2015 r. spółka A. S.A. wyjaśniła, że zgodnie z branżową ewidencją uzbrojenia terenu brak jest na działkach nr [...] i [...] uzbrojenia eksploatowanego przez A. S.A.

Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. poinformował przy piśmie z [...] maja 2015 r., że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] "S.", zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 62, poz. 1603 z dnia 30 kwietnia 2007 r.) działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny dróg publicznych o klasie lokalnej. Dla działki nr [...] nie obowiązuje, ani nie jest też opracowywany miejscowy plan, natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., które obowiązywało do dnia [...] września 2014 r., powyższa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] [[...]] - tereny zabudowy średniowysokiej zakładów przemysłowych wysokich technologii. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2014 r., działka nr [...] oznaczona jest symbolem [...] [[...]] - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej.

P. Sp. z o.o. poinformowała przy piśmie z [...] maja 2015 r., że nie posiada na działkach objętych niniejszym postępowaniem sieci, przyłączy i infrastruktury gazowej.

Nadto Starosta ustalił, że inwestycję budowy drogi zrealizowano na podstawie decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulic: W., M. oraz S.. Ponadto decyzją Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOZPOZ z dnia [...] października 2012 r. działka nr [...], obręb Ł., arkusz mapy [...], została podzielona na działki nr [...],[...] i [...]. Podział przeprowadzono zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Na działce nr [...] zrealizowano inwestycję drogową, a właścicielowi rzeczonej nieruchomości wypłacono odszkodowanie. Natomiast na działce nr [...] nie zrealizowano budowy drogi i jest ona poza pasem drogowym ul. W.. Linia graniczna jest zgodna z linią podziału działki nr [...].

Przy piśmie z [...] lipca 2015 r. Zarząd Dróg Miejskich potwierdził wyjaśnienia przekazane pismem z [...] maja 2015 r. i dodatkowo poinformował, że inwestycja budowy drogi została zrealizowana ze środków budżetowych Miasta P. oraz że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających istniejącego układu komunikacyjnego ul. W. i stanowi ona drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Na działce nr [...] nie zrealizowano powyższej inwestycji oraz znajduje się ona poza układem drogowym i nie jest zajęta pod drogę publiczną.

W oparciu o powyżej ustalony stan faktyczny organ odwoławczy argumentował, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Wobec powyższego Wojewoda wskazał, że przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza normatywny zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, dla których nastąpiło ich wywłaszczenie. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel lub niewykorzystanie na cel stanowiący podstawę wywłaszczenia w określonym terminie - implikuje ustawowy obowiązek zwrotu. Ratio legis przywołanej normy stanowi uniemożliwienie wykorzystywania nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone, a zwrot nieruchomości ma zapobiegać jego nadużywaniu oraz zabezpieczyć konstytucyjnie chronioną własność.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w odniesieniu do nieruchomości przejętych na podstawie specustawy drogowej zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu nieruchomości. Wbrew tezom przedstawionym w odwołaniu Wojewoda opowiedział się za koncepcją, która dopuszcza zwrot nieruchomości przejętych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa w trybie powołanej specustawy. Wymaga podkreślenia, że wywłaszczenie nieruchomości polega w świetle art. 112 ust. 2 u.g.n. na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Z kolei art. 136 u.g.n. operuje wyrażeniem "wywłaszczona nieruchomość", nie wskazując dokładnie, na jakiej podstawie doszło do wywłaszczenia. Wobec powyższego w myśl zasady lege non distinguente nie powinno się wprowadzać rozróżnień tam, gdzie ustawodawca sam ich nie uczynił. Dlatego nie można w szczególności zawęzić przepisu art. 136 u.g.n. jedynie do przypadków, gdy wywłaszczenie nieruchomości następuje na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej mierze należy uznać, że brak precyzyjnego wskazania podstawy wywłaszczenia przemawia za szerokim ujmowaniem zakresu zastosowania art. 136 u.g.n. W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołała skutek zbieżny z decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości, a tym samym w przypadku wykazania zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia (cel przejęcia) dopuszczalny jest jej zwrot.

Poza sporem - w świetle oświadczeń Zarządu Dróg Miejskich oraz przy braku sprzeciwu skarżącego - pozostaje to, że inwestycja realizowana na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z [...] kwietnia 2011 r. została ukończona, zaś działka nr [...] znajduje się poza układem drogowym i nie jest zajęta pod drogę publiczną. W liniach rozgraniczających istniejącego układu komunikacyjnego ulicy W. znajduje się aktualnie działka nr [...] stanowiąca drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Skoro bowiem działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z działki nr [...], która znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., to drogowe przeznaczenie nieruchomości przejętych na rzecz Miasta P. jest bezsporne. Tym samym należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, który uznał, że w zakresie działki gruntu nr [...] cel wywłaszczenia w postaci poszerzenia ulicy W. nie został zrealizowany.

Zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. W myśl natomiast art. 140 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa.

Wartość nieruchomości przeznaczonej do zwrotu (działka nr [...]), została oszacowana w pierwszoinstancyjnym postępowaniu odszkodowawczym na kwotę [...] zł (w tym część gruntu o pow. [...] m2 - [...] zł; część hali o pow. [...] m2 - [...] zł; płot z siatki o długości [...] m - [...] zł; modrzew [...] szt. - [...] zł), przy czym rzeczywista wartość wypłaconego za tę część nieruchomości odszkodowania wynosiła [...] zł (część gruntu o pow. [...] m2 - [...] zł; część hali o pow. [...] m2 - [...] zł; modrzew [...] szt. - [...] zł). Nadto, Wojewoda mocą ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. powiększył przyznane byłemu już właścicielowi odszkodowanie o 5%, a tym samym całkowita kwota przyznanego stronie odszkodowania za część nieruchomości odpowiadającą nowo powstałej działce nr [...] (bez znajdującego się na działce płotu z siatki) wynosiła odpowiednio [...] zł, a nie jak uwzględnił to Starosta [...] zł. Wobec okoliczności, iż Starosta Poznański w kontestowanej decyzji przyjął błędną kwotę wypłaconego odszkodowania i w związku z tym wadliwie zwaloryzował należności określone w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n., Wojewoda jest zobowiązany do przeprowadzenia ponownej waloryzacji przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników.

Celem weryfikacji czy wartość zwracanej nieruchomości (działki nr [...]) uległa zmianie w związku z dyspozycją wyżej cytowanego przepisu, Starosta P. zlecił sporządzenie rzeczoznawcy majątkowemu operatu szacunkowego określającego jej wartość. Rzeczoznawca majątkowy B. W. w operacie szacunkowym z [...] listopada 2015 r. dokonała oszacowania nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P.. Skarżące Miasto zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego art. 136 ust. 3 i art. 137 oraz art. 216 u.g.n. oraz przepisów postępowania – art. 7 K.p.a. i art. 77 §1 K.p.a.

Miasto P. podtrzymało swoje stanowisko, że decyzje organu l i II instancji zostały wydane w wyniku błędnej interpretacji art. 136 ust. 3 oraz art. 216 u.g.n. Nie można bowiem uznać, że nieruchomość spełnia przesłanki do jej zwrotu, w trybie przepisów powoływanych przez organ I i II instancji oraz, że upłynęły terminy wyznaczone w cytowanym przepisie art. 137 ust.1. W ocenie Miasta niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Wymieniona ustawa z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie jest wymieniona w art. 216 u.g.n., a jak wskazano, działki będące przedmiotem postępowania przeszły na własność Miasta P. z mocy prawa, a nie wskutek wywłaszczenia lub nabycia lub przejęcia.

Wydzielenie gruntu pod budowę ulic nie następowało w wyniku przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz podmiotu publicznego, co wyklucza postrzeganie cytowanej ustawy jako przepisu, wywierającego skutek wywłaszczeniowy. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest indywidualną decyzją wywłaszczeniową.

Nadto przepis art. 216 ustawy w sposób taksatywny wylicza kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, zrównanych z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy. Miasto podkreśliło, że istotą ujęcia art. 216 ustawy jest enumeracja i dlatego konieczne jest orzeczenie o niekonstytucyjności, aby przepis art. 216 ustawy mógł znaleźć zastosowanie do przepisów ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 11a ust. 1 i 3, art. 11c, art. 11e, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1 i 2, art. 12, art. 16 ust. 2 i art. 17 specustawy drogowej zezwolił zarządcy drogi – Prezydentowi Miasta P. na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na budowie ulic: W. (droga gminna) M. (droga powiatowa) i S. (droga gminna) w P.. Z decyzji tej wynika zarazem, że działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ł., której właścicielem był J. O., została podzielona na działki nr [...] i [...]. Adnotacja umieszczona na tej decyzji wskazuje zarazem, że rozstrzygnięcie to jest ostateczne od dnia [...] czerwca 2011r. Następnie działka nr [...] została podzielona na działki [...],[...],[...] na mocy decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. z [...] października 2012r. Na działce [...] zrealizowano inwestycję drogową i właścicielowi działki wypłacono odszkodowanie, natomiast na działce [...] nie wybudowano drogi i jest ona poza pasem drogowym (k. 212 i nast., 83 i nast. akt adm.). Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. J. O. wystąpił o zwrot prawa własności wywłaszczonej nieruchomości działki nr [...] i [...] które nie zostały wykorzystane na cel opisany w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (k. 29 i poprzednie akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy art. 136 u.g.n. znajduje zastosowanie do nieruchomości, przejętych na rzecz publicznych osób prawnych w trybie powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oraz czy spełniony został wymóg zbędności działek [...] i [...] na cele wywłaszczenia.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, Sąd I instancji zauważył, że powołana specustawa drogowa nie zawiera autonomicznej regulacji w zakresie zwrotu odebranych praw w związku z realizacją inwestycji drogowej. Co więcej, ustawa nie została również wymieniona w art. 216 u.g.n., który nakazuje odpowiednio stosować przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. do wyliczonych w nim ustaw. Uwagi te mogłyby prima facie prowadzić do wniosku zaprezentowanego przez skarżące Miasto, zdaniem którego przepis art. 136 u.g.n. nie powinien znajdować zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Sąd nie podzielił takiego stanowiska, aprobując w pełni poglądy wyrażone przez organy administracji obu instancji, zgodnie z którymi art. 136 u.g.n. znajduje w rozważanym przypadku zastosowanie wprost.

Sąd I instancji zaznaczył, że wywłaszczenie nieruchomości polega w świetle art. 112 ust. 2 u.g.n. na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Z kolei art. 136 u.g.n. operuje wyrażeniem "wywłaszczona nieruchomość", nie wskazując dokładnie, na jakiej podstawie doszło do wywłaszczenia. Tym samym w myśl zasady lege non distiguente nie powinno się wprowadzać rozróżnień tam, gdzie ustawodawca sam ich nie uczynił. Dlatego nie można w szczególności zawęzić art. 136 u.g.n. jedynie do przypadków, gdy wywłaszczenie nieruchomości następuje na podstawie przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości. W tej mierze należy uznać, że brak precyzyjnego wskazania podstawy wywłaszczenia przemawia za szerokim ujmowaniem zakresu zastosowania art. 136 u.g.n. Konkluzji tej nie przeczy treść art. 216 u.g.n. Przepis ten bowiem jedynie rozszerza, a nie ogranicza zakres zastosowania art. 136 u.g.n. i reguluje on te przypadki odjęcia prawa własności i innych praw rzeczowych dotyczących nieruchomości na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, przy czym przypadki te nie odpowiadały konstrukcji wywłaszczenia. Powyższe stanowisko znajduje również swoje pełne odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, OTK-A 2008, nr 10, 175 (Dz. U. nr 223 poz. 1476) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK-A 2001, nr 7, poz. 216 (Dz. U. nr 129 poz. 1447).

Sąd I instancji podkreślił, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2011r. została wydana w szczególności w oparciu o art. 12 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Ponadto art. 12 ust. 4 pkt 1 tejże ustawy wskazywał, że oznaczone nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Nie ulega zatem wątpliwości, że utrata prawa własności w przypadku właściciela działki nr [...] J. O. nastąpiła w wyniku decyzji administracyjnej, a więc indywidualnego i konkretnego aktu o charakterze władczym. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, według którego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być kwalifikowana jako szczególny typ decyzji wywłaszczeniowej. Oba te akty wywołują analogiczny skutek w postaci odjęcia za odszkodowaniem prawa rzeczowego przysługującego jednemu podmiotowi i przyznania go Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Co więcej, oba te rozstrzygnięcia nakierowane są na realizację celu publicznego. Konkluzje te wzmacnia art. 23 specustawy drogowej, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 ("Nabywanie nieruchomości pod drogi), w którym umiejscowiony jest m.in. art. 12 tejże ustawy, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak ograniczenia zakresu odesłania do określonych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że w zasadzie należy stosować wprost art. 136 u.g.n.

Sąd przychylił się do stanowiska, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2011r. wywołała skutek analogiczny z decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości, co oznacza z kolei, że możliwe było złożenie przez skarżącego wniosku o zwrot nieruchomości. Jak wskazano w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., przesłanką skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości jest jej zbędność ze względu na cel wywłaszczenia. Ustawodawca wyjaśnia zarazem w art. 137 ust. 1 u.g.n., że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie ulega wątpliwości, że inwestycja drogowa, o jakiej mowa w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r., została już zakończa (k. 214, 193 akt ad. I inst.), a zatem art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie mógł w ogóle znajdować zastosowania. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2011r. stała się bowiem ostateczna w dniu [...] czerwca 2011r., a zatem końcowy termin rozpoczęcia ewentualnych dodatkowych prac na działce nr [...] upływałby dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r. W ocenie Sądu nieracjonalne jest oczekiwanie na upływ okresu 10 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację celu drogowego, w czasie którego ewentualnie mogłyby jeszcze rozpocząć się jakieś niezidentyfikowane prace budowanej, celem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości objętej decyzją z [...] kwietnia 2011r., a niewykorzystanej do wykonania projektowanej inwestycji drogowej. Wobec powyższego odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Treść przywołanego przepisu precyzuje warunki, jakie muszą być spełnione dla pozytywnego rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości, a konstrukcja przepisu wskazuje, że winny być one spełnione łącznie. Niewątpliwie żądanie zwrotu winno pochodzić od poprzedniego właściciela nieruchomości uprzednio wywłaszczonej lub jego spadkobiercy, a nieruchomość ta (lub jej część) stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie do uregulowania zawartego w art. 137.

Z akt sprawy niespornie wynika, że przedmiotowa inwestycja drogowa została zakończona. Na działce [...] zrealizowano inwestycję drogową i właścicielowi działki wypłacono odszkodowanie, natomiast na działce [...] nie wybudowano drogi i jest ona poza pasem drogowym (k. 212 i nast., 83 i nast. akt adm.). Działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, niezagospodarowany porośnięty roślinnością spontaniczną - wysokie chwasty, pojedyncze samosiejki drzew. Teren jest zaśmiecony, a granica wschodnia i południowa przebiegają po płocie z siatki. Słusznie zatem przyjęły organy administracji, że teren aktualnie jest zbędny dla realizacji inwestycji w zakresie budowy drogi ul. W.. Działka znajduje się poza układem drogowym ulicy i nie jest zajęta pod drogę publiczną. Oznacza to, że działka nie jest wykorzystywana na drogę rozumianą jako budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a także nie jest wykorzystywana na potrzeby pasa drogowego, czyli wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 21 marca 1981r. o drogach publicznych, Dz.U. z 20176r., poz. 1440 ze zm.).

Zwrot działki [...] skutkuje zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n. zwrotem ustalonego w decyzji odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji prawidłowe i niebudzące wątpliwości są okoliczności dotyczące ustalenia podstawy zwrotu oraz wysokości części odszkodowania odpowiednio do powierzchni działki [...]. Organy dały temu też wyraz w uzasadnieniach zgodnie z art. 107 §3 K.p.a. Ustalenia organów w tym zakresie nie były także kwestionowane przez skarżące Miasto, ani uczestnika postępowania J. O..

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Miasto P. zaskarżając ten wyrok w całości. Wskazując jako podstawę zaskarżenia art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyrokowi zarzuciło naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za organem odwoławczym, że ww. przepis stanowi podstawę do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz podmiotu publicznego, na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie specustawy drogowej, co ostatecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżące kasacyjnie Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w części - pkt. 1) i 2) ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog aktów prawnych będących podstawą przejęcia lub nabycia nieruchomości, i nie ma w nim mowy o specustawie drogowej. Zdaniem skarżącego niedopuszczalnym jest rozszerzenie przez WSA w Poznaniu wykładni art. 136 ust. 3 ustawy i rozszerzenie stosowania instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Formą nabycia przedmiotowej nieruchomości było nabycie z mocy prawa, a nie decyzja administracyjna. Wskazano, że w wyroku z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13 NSA stwierdził, że "niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 ustawy gospodarce nieruchomościami".

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy determinuje wykładnię pojęcia nieruchomości wywłaszczonej, zawartego w art. 136 ust. 3. Przez wywłaszczoną nieruchomość rozumie się zatem nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyli prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie zaistniała, żadna z przesłanek wymienionych wart. 137 ust. 1 ustawy. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy nie może zatem stanowić podstawy do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz podmiotu publicznego na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie tzw. specustawy drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., przesłanką skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości jest jej zbędność ze względu na cel wywłaszczenia. Ustawodawca wyjaśnia zarazem w art. 137 ust. 1 u.g.n., że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Istota problemu w sprawie sprowadza się do kwestii, czy spełniony został wymóg zbędności działki na cele wywłaszczenia.

Wskazać należy, że rozpoznawanej sprawie podstawą odjęcia gruntu pod inwestycję drogową była decyzja wydana na podstawie specustawy drogowej. Ustawa ta nie zawiera odrębnej regulacji w zakresie zwrotu odebranych praw w związku z realizacją inwestycji drogowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawny jest pogląd, według którego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest jednym z rodzajów decyzji wywłaszczeniowej. Wskazać należy, że postanowienia u.g.n. jak i specustawy drogowej, wywołują analogiczny skutek w postaci odjęcia prawa przysługującego jednemu podmiotowi i przyznania go Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Decyzja o wywłaszczeniu, jak i decyzja podejmowana w trybie specustawy drogowej są wydawane dla realizacji celu publicznego. Ponadto art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 ("Nabywanie nieruchomości pod drogi), w którym umiejscowiony jest m.in. art. 12 tejże ustawy, odsyła do stosowania u.g.n. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wydawana między innymi na podstawie art. 12 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Ponadto art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje, że oznaczone nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakresie odjęcia prawa własności, wywołuje skutek analogiczny do decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości - utratę własności pod cel publiczny.

Niewątpliwie specustawa drogowa nie została wymieniona w art. 216 u.g.n., który nakazuje odpowiednio stosować przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. do wyliczonych w nim ustaw. Uznać należy, że brak precyzyjnego wskazania podstawy wywłaszczenia przemawia za szerokim ujmowaniem zakresu zastosowania art. 136 u.g.n. Stanowisku temu nie przeczy art. 216 u.g.n. Przepis ten bowiem jedynie rozszerza, a nie ogranicza zakres zastosowania art. 136 u.g.n. i reguluje on te przypadki odjęcia prawa własności i innych praw rzeczowych dotyczących nieruchomości na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Jak trafnie zauważa Sąd I instancji powyższe stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, OTK-A 2008, nr 10, 175 (Dz. U. nr 223 poz. 1476) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK-A 2001, nr 7, poz. 216 (Dz. U. nr 129 poz. 1447).

Przedstawione stanowisko wesprzeć należy argumentacją natury aksjologicznej. Istotne znaczenie ma treść i charakter prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny rozważał te zagadnienia w powołanym wyroku SK 22/01 z 24 października 2001 r., stwierdzając, że "po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy". Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

Powoływany już art. 136 u.g.n. operuje wyrażeniem "wywłaszczona nieruchomość", nie wskazując dokładnie, na jakiej podstawie doszło do wywłaszczenia. Tym samym, jak trafnie zauważa organ odwoławczy, w myśl zasady lege non distinguente nie powinno się wprowadzać rozróżnień tam, gdzie ustawodawca sam ich nie uczynił. Dlatego nie można zawęzić art. 136 u.g.n. jedynie do przypadków, gdy wywłaszczenie nieruchomości następuje na podstawie przepisów u.g.n. Również w literaturze przedmiotu zwraca się zgodnie uwagę, że "art. 136 ust. 3 nie zawiera (...) ograniczenia, że dotyczy on wyłącznie nieruchomości wywłaszczonych w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie" (T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 186). "W art. 136 ust. 3 użyto określenia «zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części», a nie «zwrotu wywłaszczonej na podstawie przepisów niniejszej ustawy nieruchomości lub jej części» lub «wywłaszczonej w trybie niniejszej ustawy». Upoważnia to do stwierdzenia, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej" (G. Bieniek, komentarz do art. 216, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2008, s. 692).

Dodać też należy, co nie jest sporne, że inwestycja drogowa zrealizowana na podstawie decyzji z Prezydenta P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., została już zakończona, zatem terminy przewidziane w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie miały w sprawie zastosowania, bowiem zastrzeżono je dla przypadków, gdy inwestycja będąca celem wywłaszczenia nie została jeszcze zrealizowana.

Z kolei pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13 i przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie argumentacji nie może być odnoszony do niniejszej sprawy. Został wyrażony w sprawie w której chodziło o zwrot nieruchomości zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby realizacji celów publicznych.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.