Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T., J. B., Ł. G., M. S., M. K., K. K., E. K., M. K., Z. Ł. i D. Z. od punktu 1 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2450/20 w sprawie ze skargi A. T., J. B., Ł. G., M. S., M. K., K. K., E. K., M. K., Z. Ł. i D. Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 284/17 oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T., J. B., Ł. G., M. S., M. K., K. K., E. K., M. K., Z. Ł. i D. Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 284/17 - 1. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 4.000 zł; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwotach po 500 zł na rzecz każdego z nich; 4. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

A. T., J. B., Ł. G., M. S., M. K., K. K., E. K., M. K., Z. Ł., D. Z. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy prawomocnego wyroku tego Sądu z 29 maja 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 284/17. W uzasadnieniu wskazali, że sprawa do dnia wniesienia skargi nie została załatwiona. Wydane przez Sąd wyroki nie zostały przez Prezydenta m.st. Warszawy wykonane, pomimo uprzednich wezwań. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podnieśli, że wskutek braku wykonania przez organ wyroku ponieśli istotną szkodę niemajątkową. Wskazali, że przyznanie wnioskowanej kwoty jest uzasadnione krzywdą wynikającą z naruszenia ich dóbr osobistych w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania do dziedzictwa rodzinnego, prawa do niezwłocznego rozpoznania swej sprawy przez właściwy organ lub sąd. Wyrazem i skutkiem takiego naruszenia jest, m.in. notoryczne poczucie bezsilności i pokrzywdzenia związane z poczuciem braku możliwości korzystania z rodzinnych składników majątkowych, w tym poczucie krzywdy i szkoda związane z brakiem możliwości zagospodarowaniem tych środków, np. na lokacie bankowej lub jako inna lokata kapitału oraz notoryczne poczucie bezsilności i krzywdy związane z ignorowaniem prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy przez organ administracji, związany z tym wpływ na sferę zdrowia skarżących poprzez rozdrażnienie i stres. Dodali, że istnieje obawa, że bez wymierzenia Prezydentowi sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku Sądu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z 8 stycznia 2020 r. wpłynęły do organu 15 lipca 2020 r. W dniu 24 sierpnia 2020 r. wpłynęło ponowne wezwanie pełnomocnika stron do wykonania wyroku z 29 maja 2017 r. W odpowiedzi na wezwanie pismem z 9 września 2020 r. organ poinformował pełnomocnika, że w sprawie zostały podjęte czynności mające na celu zlecenie opracowania geodezyjnego dotyczącego sporządzenia mapy sytuacyjnej z rozliczeniem nieruchomości hipotecznej według aktualnych działek ewidencyjnych, rozliczeniu nieruchomości w strefach zabudowy planu z 1931 r. oraz wykreśleniu na zdjęciach lotniczych granic nieruchomości hipotecznej. W piśmie tym wskazano, że dalsze czynności w przedmiotowej sprawie zostaną podjęte po otrzymaniu opracowania geodezyjnego oraz że postępowanie zostanie zakończone po uzupełnieniu materiału dowodowego w przewidywanym terminie do 26 lutego 2021 r. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem tutejszego Sądu z 29 maja 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 284/17 zobowiązano Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...], ozn. hip. [...] w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdzono, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy został doręczony Prezydentowi 20 września 2017 r. Oznacza to, że termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upłynął 20 grudnia 2017 r. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wzywania przez skarżących organu do wykonania prawomocnego wyroku z 29 maja 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy do daty orzekania nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Z powodu niewykonania wyroku z 29 maja 2017 r. tutejszy Sąd wyrokami z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2194/17 i z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1710/19 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości odpowiednio: 500 zł i 2.000 zł stwierdzając w wyroku z 8 stycznia 2020 r., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznając skarżącym sumę pieniężną. Pomimo powyższych wyroków Prezydent m.st. Warszawy nadal nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie. W sprawie zostały zatem spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.) i wymierzenie organowi grzywny. Biorąc pod uwagę znaczne przekroczenie wyznaczonego wyrokiem z 29 maja 2017 r. terminu na załatwienie sprawy, a także okoliczność, że skarżący po raz kolejny występują z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny ze względu na niewykonanie wyroku Sąd I instancji uznał, że grzywna w wysokości 4.000 zł jest adekwatną sankcją za niewykonanie wyroku. Wymierzona kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa spełniając funkcję represyjno-dyscyplinującą. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu po wyroku z 29 maja 2017 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa o przyznanie odszkodowania - pomimo wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku oraz wyroków wymierzających grzywny - nie została przez organ dotychczas załatwiona, a wyznaczony w wyroku z 29 maja 2017 r. termin załatwienia sprawy został znacznie przekroczony. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności WSA w Warszawie uznał za zasadne przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwotach po 500 zł na rzecz każdego ze skarżących tytułem zadośćuczynienia za zaistniałe opóźnienie w wykonaniu wyroku. W ocenie Sądu I instancji, przyznanie przedmiotowej kwoty uzasadniają rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez jej przyznania wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwoty te stanowią także swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Przyznana suma pieniężna w powiązaniu z wymierzoną organowi grzywną powinna skłonić organ do zaniechania dalszego naruszania prawa i rozpoznania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący zaskarżając go w części, tj. odnośnie pkt 1 i 3 wyroku. W tym zakresie zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 4.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2021 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem, nie odniesie zamierzonego skutku;

2) art. 154 § 7 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 500 zł na rzecz każdego ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi realnego środka mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani też wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w części tj. co do pkt 1 przez wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia oraz co do pkt 3 przez zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej, tj. pięciokrotności przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia, ponieważ w okolicznościach danej sprawy jedynie taka kwota może stanowić realny środek, mogący przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia oraz realną rekompensatę za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 106 § P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie dowodu z zeznań byłego pracownika merytorycznego Biura Spraw Dekretowych w Urzędzie m.st. Warszawy M. B., złożonych w Komendzie Rejonowej Policji [...] w dniu 26 marca 2021 r. na potwierdzenie faktu, że sumy pieniężne przyznawane przez I Wydział WSA w Warszawie w najniższych, minimalnych wręcz granicach przewidzianych w art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a., nie dyscyplinują Prezydenta m.st. Warszawy do respektowania wyroków tego Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie wyrok WSA w Warszawie zaskarżono części, tj. odnośnie punktów 1 i 3, w których Sąd I instancji wymierzył organowi grzywnę w wysokości 4000 zł i przyznał od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne w wysokości po 500 złotych. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o art. 154 § 1, 6 i 7 P.p.s.a. Zgodnie ze wskazanymi przepisami w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że organ pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 284/17. Organ winien bowiem załatwić sprawę do 20 grudnia 2017 r., co potwierdziły kolejne prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2194/17 i z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1710/19. Skarga na niewykonanie wyroku sądu, aby była środkiem efektywnym i realizowała swój cel powinna powodować skorzystanie przez sąd administracyjny z takich środków, które w okolicznościach sprawy przymuszą organ do zmiany działania, a nawet wymuszą na nim pewne inne nowe rozwiązania organizacyjne. W tym celu ustawodawca przyznał sądom możliwość wymierzania grzywien i sum pieniężnych do wysokości określonej w art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a. Duża ilość spraw związanych z dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, waga tych spraw, stopień ich skomplikowania to problemy, które istnieją od wielu, kilkudziesięciu nawet lat. Faktem notoryjnym jest, że przed Prezydentem m.st. Warszawy toczy się wiele postępowań odszkodowawczych, które wymagają znacznych nakładów finansowych. Okoliczność ta nie usprawiedliwia organu, lecz rzutuje na dobór przez sąd instrumentów dyscyplinujących organ. W odczuciu skarżących ich charakter może być niewystarczający. Należy jednak zwrócić uwagę, że w kolejnych orzeczeniach sądy stosowały coraz bardziej dotkliwe środki: wyrokiem I SA/Wa 2194/17 wymierzono grzywnę w wysokości 500 zł; w pozostałym zakresie oddalając skargę (skarżący wnosili również o zasądzenie sumy pieniężnej w ustawowej wysokości); wyrokiem I SA/Wa 1710/19 wymierzono grzywnę w wysokości 2000 zł oraz przyznano na rzecz skarżących sumy pieniężne w kwotach po 500 zł. Można zauważyć, że sądy wojewódzkie w kolejnych wyrokach stopniowo zwiększały wysokość grzywny nakładanej na Prezydenta m.st. Warszawy oraz stosowały dodatkowe środki w postaci przyznania sumy pieniężnej. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji także zwiększył wysokość wymierzonej grzywny orzekając ją w kwocie 4000 zł, a ponadto ponownie przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwotach po 500 zł na rzecz każdego z nich. WSA zastosował więc jeszcze bardziej restrykcyjne środki niż w poprzednich sprawach, prawidłowo zwiększając wymiar grzywny i ponownie zasądzając sumę pieniężną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, łączna kwota zastosowanych przez Sąd I instancji środków jest w dostatecznym stopniu dolegliwa dla organu i winna skutecznie skłonić Prezydenta m.st. Warszawy do zakończenia stanu bezczynności, co zresztą następczo potwierdza fakt wydania przez organ decyzji z 14 października 2021 r. nr 533/SD/22 kończącej w pierwszej instancji postępowanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość J. B., A. T., M. S., Ł. G. i A. P. oraz postanowienia z 14 października 2022 r. nr 431/SD/22 o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania w udziale, o który ubiegają się: M. K., K. K., E. K., M. K., Z. Ł. i D. Z., do czasu złożenia do akt sprawy oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po J. Z. i po W. P. oraz dokumentu na podstawie, którego B. T. zmieniła nazwisko na K.

W tych okolicznościach faktycznych nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 154 § 1, 6 i 7 P.p.s.a. i że wysokość wymierzonej grzywny oraz przyznanej sumy pieniężnej niweczy skuteczność tych środków jako instrumentów dyscyplinująco-represyjnych, a także nie spełnia funkcji kompensacyjnej. Należy bowiem podkreślić, że art. 154 P.p.s.a. nie służy do sądowego dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu. Kompensacji szkód powstałych na skutek niewykonania orzeczenia można dochodzić w osobnym postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 154 § 4 i 5 P.p.s.a.; J. P. Tarno - op. cit., s. 409, uw. 17; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 796-797, nb 29-32).

W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.