Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 238/19 w sprawie ze skargi Burmistrza D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 28 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 238/19 oddalił skargę Burmistrza D. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...]w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta O., działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 131, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", decyzją z [...] listopada 2018 r. ustalił na rzecz [...] S.A. (powoływana dalej jako "Spółka") odszkodowanie w wysokości 206 122 zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,7578 ha w obrębie [...] m. D., która przeszła z mocy prawa na własność Gminy D. na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza D. z [...] października 2003 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, oraz zobowiązał do wypłaty odszkodowania Burmistrza D.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że na wniosek właściciela działki nr [...] dokonany został podział nieruchomości, w wyniku którego wydzielona została m.in. działka nr [...] z przeznaczeniem jako teren pod projektowaną ulicę lokalną klasy "L". Wartość rynkowa przedmiotowej działki została określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych na kwotę 206 122 zł. Wycena uwzględnia stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartość na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, a w treści operatu przedstawiono szczegółowo podstawę prawną przyjętych założeń oraz uzasadnienie wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania. Tak sporządzony operat spełnia wymogi formalne i jest zgodny z u.g.n. oraz z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny". W toku rozprawy administracyjnej przed organem nie wniesiono uwag do operatu szacunkowego. Natomiast kwestią sporną pozostały negocjacje, gdyż przedstawiciel Spółki wyjaśnił, że negocjacje nie przyniosły rezultatu i nie są dalej prowadzone, a w ocenie pełnomocnika Burmistrza negocjacje nie zostały zakończone, gdyż decyzja polubownego zakończenia sprawy zależy od stanowiska Rady Nadzorczej Spółki. W ocenie Starosty nie budzi wątpliwości okoliczność, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania oraz że spełnione zostały przesłanki wszczęcia postępowania w celu ustalenia odszkodowania za działkę przejętą z mocy prawa na własność Gminy. Organ wskazał, że przepisy prawne nie regulują trybu prowadzenia uzgodnień, czasu ich trwania, czy też formy ich zakończenia. W sprawie rokowania zostały przeprowadzone i wynika to wprost z dołączonych do akt dokumentów, a brak porozumienia stron w tym zakresie był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. W związku z tym wniosek Burmistrza o umorzenie postępowania administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek Burmistrza o przeprowadzenie dowodu z dokumentu oraz o zobowiązanie Spółki do przedstawienia jej statutu organ uznał zaś za niezasadny, gdyż w przedmiotowym postępowaniu nie podlegają weryfikacji same warunki negocjacji, tj. okoliczności jakie powinny w tym przypadku wystąpić, a strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań przez przedstawienie przez jedną ze stron propozycji rozstrzygnięcia.

Burmistrz D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że podstawą ustalenia odszkodowania jest operat szacunkowy z [...] lipca 2018 r. sporządzony przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych, a między stronami prowadzone były rokowania, które nie doszły do skutku. Organ zgodził się, że nie ma przepisów wskazujących jak negocjacje, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., miałyby przebiegać ani w jakich okolicznościach można uznać, że do uzgodnienia nie doszło. W jego ocenie rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań oznacza zatem taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej. W przedmiotowej sprawie nie podlegają weryfikacji warunki negocjacji i tym samym Spółka nie jest zobowiązana do przedstawienia stanowiska Rady Nadzorczej. Tym samym za błędne uznano stanowisko Burmistrza, że rokowania są zawieszone z uwagi na brak odpowiedzi ze strony Spółki.

Burmistrz D. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że niesporne jest, że ostateczną decyzją Burmistrza D. z [...] października 2003 r. zatwierdzony został podział nieruchomości, w wyniku którego wyodrębniona została między innymi działka nr [...] o powierzchni 0,7578 z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę lokalną klasy "L". W związku z tym na wniosek Spółki, która była właścicielem przedmiotowej działki przed podziałem, ustalono wysokość odszkodowania w drodze decyzji. Przy czym skarżący nie zakwestionował wysokości ustalonego odszkodowania, a jedynie podniósł, że w jego ocenie nie zakończyły się jeszcze negocjacje w sprawie odszkodowania, a w związku z tym brak jest podstawy do jego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej. Sąd odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3616/18, 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3549/18) wskazał, że wypracowany został pogląd, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. Pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. Przy czym jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2102/14 przepisy u.g.n. nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących. Sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia. Sąd dalej odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 963/10, w którym wskazano, że obligatoryjne jest przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania. Nie muszą się one oczywiście zakończyć porozumieniem. W przypadku gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd przyjął zatem, że organ wydający decyzję o odszkodowaniu musi jedynie ustalić, że pomiędzy stronami toczyły się negocjacje, które nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. Nie jest natomiast upoważniony do oceny tych negocjacji w świetle przepisów Kodeksu cywilnego, czy też do ustalania przyczyn braku porozumienia, ani tym bardziej do wyznaczania terminu do zawarcia umowy. Podkreślić bowiem należy, że organ administracji w przedmiotowej sprawie nie stosuje przepisów Kodeksu cywilnego, a wyłącznie przepisy u.g.n., które - jak wskazano wyżej - nie regulują zasad prowadzenia negocjacji.

Sąd wskazał, że powołany w skardze art. 115 ust. 2 u.g.n. ma zastosowanie do decyzji wywłaszczeniowej, a niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie odszkodowania za wywłaszczenie z mocy prawa, co oznacza, że przepis ten w sprawie nie ma zastosowania. W ocenie Sądu o przeprowadzeniu negocjacji świadczy korespondencja pomiędzy stronami, w której zawarte były propozycje co do wysokości odszkodowania za metr kwadratowy działki zarówno ze strony Spółki – na poziomie 12 zł, a następnie 7 zł oraz ze strony Burmistrza – na poziomie 1 zł (pisma Burmistrza z [...] marca 2012 r. i [...] października 2012 r. oraz pismo pełnomocnika Spółki z [...] kwietnia 2012 r.). Co więcej z pism Burmistrza wynika, że zaproponowana kwota jest za wysoka jak na możliwości budżetu Gminy. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że nie doszło do zawarcia porozumienia, a tym samym została spełniona przesłanka warunkująca ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym nie ma znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że w ocenie Burmistrza negocjacje te nie zostały zakończone. Skoro przepisy prawa nie określają formy zakończenia negocjacji, to mogą być one zakończone w dowolnej formie, także przez złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd uznał ponadto, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami. Operat szacunkowy z [...] lipca 2018 r. sporządzony przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych spełnia wymogi formalne, jest zupełny, logiczny i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. W związku z tym opinia mogła stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz D., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię mającą w efekcie istotny wpływ na wynik sprawy, tj. oddalenie skargi. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd nieprawidłowo ustalił, że organ wydający decyzję o odszkodowaniu musi jedynie ustalić, że pomiędzy stronami toczyły się negocjacje, pomijając wszelkie inne okoliczności faktyczne. Przyjęta przez WSA w Olsztynie wykładnia art. 98 ust 3 u.g.n. skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. oraz decyzji Starosty O. z [...] listopada 2018 r. ustalającej na rzecz [...] S.A. odszkodowanie w wysokości 206 122 zł za prawo własności nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni 0,7578 ha, położonej w obrębie [...] miasta D., która jako wydzielona pod drogę publiczną przeszła z mocy prawa na własność Gminy D., pomimo że nie nastąpiły okoliczności uprawniające Starostę O. do wydania decyzji w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że to, czy doszło do wyczerpania cywilnoprawnego trybu ustalenia odszkodowania, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "braku uzgodnienia" w rozumieniu tego przepisu, oceniane musi być w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. W uzasadnieniu do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 2102/14 wskazano, że "(...) Sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o której mowa w art. 98 ust 3 u.g.n. jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy(...)".

Skarżący kasacyjnie wskazał, że stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku, że organ wydający decyzję nie jest upoważniony do oceny negocjacji w świetle przepisów Kodeksu cywilnego, ustalania przyczyn braku porozumienia i wyznaczania terminu do zawarcia umowy, nie wyklucza obowiązku organu zbadania, czy prowadzone przez strony negocjacje zakończyły się, tj. czy negocjujące ze sobą strony osiągnęły stan "braku uzgodnienia". Jest to o tyle konieczne, że jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa "przepis art. 98 ust 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie" (cytat z uzasadnienia zaskarżonego wyroku s. 7, dotyczący wyroku NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3616/18, wydanego później niż zaskarżony wyrok WSA, oraz wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3549/18). Skarżący kasacyjnie wskazał, że wówczas powstaje pytanie jak organ ma ustalić czy "nie doszło" do uzgodnienia. W niniejszej sprawie Starosta wielokrotnie zwracał się do Spółki o wskazanie dowodów, że negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym (pisma z: [...] października 2012 r., [...] czerwca 2012 r., [...] marca 2013 r., [...] maja 2013 r.) i prawidłowo wstrzymywał się z podjęciem decyzji pozostawiając ostatecznie wniosek bez rozpoznania, ponieważ do czasu, gdy strony prowadziły negocjacje żadna z nich nie mogła przedstawić dowodu na to, że nie doszły do porozumienia. Tymczasem "nie dojście" do porozumienia, zgodnie z treścią cytowanych wyżej wyroków (i wielu innych, gdyż cytowane zdania powtarzają się w wielu uzasadnieniach wyroków zapadłych w oparciu o art. 98 u.g.n.) jest warunkiem poprzedzającym podjęcie postępowania i Starosta prawidłowo domagał się od stron określonych dowodów uznając, że na ówczesnym etapie nie może wydać decyzji. Nieprawidłowa jest, przyjęta w niniejszej sprawie przez WSA w Olsztynie, wykładnia sprowadzająca się do uznania, że cywilnoprawny etap ustalania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. został zakończony i że ziścił się warunek uprawniający Starostę do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym.

W niniejszej sprawie strony prowadziły negocjacje, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. w celu wypracowania uzgodnienia dotyczącego wysokości odszkodowania. Co do zasady strony negocjacji, czyli Gmina i [...] położona na terenie tej Gminy, występują jako podmioty stale powiązane różnymi wzajemnymi interesami i zabiegające o dobre wzajemne relacje. Z założenia dobra współpraca obu tych podmiotów prowadzi do sytuacji, w której oba te podmioty odnoszą szeroko rozumiane korzyści (w uproszczeniu, np. atrakcyjność inwestycyjna, infrastruktura budowlana itp., dają Strefie szanse na wydanie większej liczby zezwoleń na prowadzenie działalności, co przekłada się na większe zyski, zaś po stronie Gminy skutkuje zwiększeniem zatrudnienia jej mieszkańców i ogólnej atrakcyjności inwestycyjnej Gminy) Dokonany w niniejszej sprawie podział nieruchomości i wydzielenie jej części pod drogę dojazdową, którą docelowo z własnych środków powinna już urządzić Gmina, był tylko jednym z elementów wzajemnych ustaleń, relacji, celów i oczekiwanych korzyści w tym swoistym "systemie naczyń połączonych". W prowadzonych negocjacjach strony formułowały swoje propozycje zgodnie ze swoim interesem i stanowiska stron co do wysokości odszkodowania nie były jednakowe. Początkowo przedmiotem negocjacji była kwota 11 zł (różnica pomiędzy 12 zł zaproponowanymi przez Spółkę a 1 zł proponowanym przez Burmistrza), następnie przedmiotem negocjacji była kwota 6 zł (różnica pomiędzy 7 zł proponowanymi przez Spółkę a 1 zł proponowanym przez Burmistrza), i kwota 7 zł została przez strony uzgodniona. Negocjacje toczyły się częściowo w formie ustnej i nie wszystkie poruszane ewentualne wzajemne rozliczenia znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji (vide zaproszenie Prezesa Spółki na spotkanie z [...] czerwca 2012 r., początek pisma Burmistrza z [...] lipca 2012 r.) W piśmie Burmistrza z [...] marca 2012 r. jest informacja, że wysokość odszkodowania zaproponowana przez Spółkę w kwocie 12 zł najprawdopodobniej uniemożliwi inne inwestycje Gminy na terenie strefy. Pismo z [...] lipca 2012 r. zawiera informację o planowanych dalszych inwestycjach Gminy i korzyściach Strefy nie związanych bezpośrednio z działką [...]. Również pismo Burmistrza z [...] października 2012 r. wskazuje jakiego rzędu kwoty Gmina przeznaczy na inwestycję na obszarze Strefy i zawiera wniosek o uwzględnienie faktu ponoszenia tych nakładów przy wzajemnych rozliczeniach uwzględniających wysokość odszkodowania za działkę nr [...]. Żadne z powyższych pism nie informuje o braku po stronie Gminy środków na wypłatę odszkodowania, co w sposób nieuprawniony sugeruje WSA w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, powołując się na postanowienie NSA z 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2102/14. Postawa negocjacyjna Burmistrza wskazująca na dużą dbałość o oszczędne i racjonalne dokonywanie wydatków z budżetu Gminy została przez Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zakwalifikowana jako deklaracja o braku środków po stronie Gminy na wypłatę odszkodowania. Wskazuje to, że na każdym etapie postępowania, również sądowym, zabrakło indywidualnego badania okoliczności faktycznych.

Skarżący kasacyjnie wskazał dalej, że pismo z [...] listopada 2012 r. jest ostatnim pismem Prezesa Zarządu Spółki M. K. w niniejszej sprawie (od tamtego czasu pojawiały się już wyłącznie pisma pełnomocnika i wobec tego do niego kierowane były odpowiedzi). Analizując jego treść, w szczególności ostatnie zdanie "Jak tylko będzie znana nam opinia Rady Nadzorczej, przedstawimy Panu Burmistrzowi nasze stanowisko w ww. sprawach" nie sposób przyjąć (jak to uczynił WSA w Olsztynie), że strony osiągnęły stan "braku uzgodnienia" uprawniający do uznania, że cywilnoprawny etap ustalania odszkodowania został zakończony. W szczególności nie można ustalić, że propozycje Gminy nie zostały zaakceptowane. Ponadto strony wstępnie zaakceptowały stawkę odszkodowania wynoszącą 7 zł za 1 m2 i nikt nie zmienił tego ustalenia, więc taka powinna pozostać.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że gdyby przyjąć wykładnię art. 98 ust. 3 u.g.n. dokonaną przez Sąd I instancji za właściwą, to Skarżący do dzisiaj nie wie czy, w jakich okolicznościach, na jakiej podstawie, dlaczego i przede wszystkim kto po stronie Spółki uznał, że między stronami nie ma szans na zawarcie porozumienia, dlaczego informacja nie została przekazana Burmistrzowi D. i dlaczego okazało się to w 2017 r. Budzi to wątpliwości w świetle podjętej przez Radę Nadzorczą Spółki w dniu [...] listopada 2012 r. uchwały Nr [...], w której Rada Nadzorcza wyraziła zgodę na przekazanie wysokości wynegocjowanego odszkodowania za działkę nr [...] obr. [...] Miasta D. na dofinansowanie budowy drogi na tej działce, czyli na jeden z ważnych elementów prowadzonych niegdyś negocjacji (niestety o treści tej uchwały Skarżący nie został wówczas ani później poinformowany i dopiero w ramach postępowania prowadzonego przez Starostwo Powiatowe została ona pod koniec października 2018 r. doręczona Skarżącemu wraz z pismem pełnomocnika Spółki z [...] października 2018 r.). Zawarta w tym piśmie i podtrzymana w odpowiedzi na skargę do WSA teza, że uchwała ta dotyczyć miała tylko i wyłącznie kwestii ewentualnej partycypacji w kosztach budowy drogi, nie zaś wysokości odszkodowania, nie ma żadnego znaczenia w sprawie, gdyż z pism i rozmów prowadzonych w 2012 r. wynikało, że obie strony ściśle łączą te sprawy. Na niepewność co do faktu zakończenia rokowań wskazuje też pismo Starostwa Powiatowego w O. z [...] września 2017 r. skierowane do pełnomocnika Spółki, w którym zawarta jest prośba o ostateczne potwierdzenie, czy za datę zakończenia rokowań, czyli moment, w którym strona doszła do przekonania, że nie ma szans na zawarcie porozumienia należy uznać wniosek z [...] lipca 2017 r. Jeżeli data wniosku miałaby być datą zakończenia negocjacji to skąd wiadomo kiedy i w jakich okolicznościach strony osiągnęły stan "braku uzgodnienia" swoich stanowisk. Odpowiedzi na to pytanie nie udziela również pełnomocnik Spółki, który w powyższym piśmie informuje jedynie, że "negocjacje w tym przedmiocie nie przyniosły rezultatu i zostały zakończone", choć oczywiste wydaje się, że zarówno wniosek, jak i składane w postępowaniu wyjaśnienia, powinny być uzasadnione konkretnym stanowiskiem jego mocodawcy. Rozważania te wykazują, że bez analizy okoliczności faktycznych nie da się w niniejszej sprawie prawidłowo zastosować art. 98 ust. 3 u.g.n. Redakcja tego przepisu wskazuje na pewne zamierzone przez ustawodawcę pierwszeństwo trybu ugodowego przed trybem administracyjnym, gdyż nikt lepiej niż same strony nie ustali wzajemnych korzyści i zobowiązań.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie jest trafny.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa opiera się wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zarzucono mianowicie Sądowi I instancji błędne oddalenie skargi w wyniku naruszenia prawa materialnego art. 98 ust. 3 u.g.n. Autorka skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej jego wykładni w zakresie wynikającego z tego przepisu nakazu uprzedniego przeprowadzenia uzgodnień co do odszkodowania. W jej ocenie wykładnia Sądu I instancji prowadzi do nieprawidłowego uznania, że organ wydający decyzję o odszkodowaniu musi jedynie ustalić, że pomiędzy stronami toczyły się negocjacje, pomijając wszelkie inne okoliczności faktyczne. W rezultacie przyjętej przez WSA w Olsztynie wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. w obrocie prawnym pozostanie zaskarżona decyzja, pomimo że nie nastąpiły okoliczności uprawniające Starostę O. do wydania decyzji w oparciu o ten przepis.

Z przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność wymienionych podmiotów publicznoprawnych jako wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości, w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, któremu te działki gruntu przypadły. Dopiero jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Dlatego w takim przypadku uprzednie przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi zostać udokumentowane. Ustalenie wysokości odszkodowania w wyniku rokowań skutkuje zawarciem umowy ("uzgodnienia") pomiędzy dotychczasowym właścicielem a nabywcą nieruchomości, która to umowa w całości podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające - właściwości sądów powszechnych. Reasumując, oba wskazane tryby ustalania odszkodowania są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich (administracyjnego) jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia kwestii odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Kluczowym zatem momentem, od którego uzależnione jest procedowanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest zakończenie rokowań w trybie cywilnoprawnym. Wówczas następuje procedowanie w trybie administracyjnym.

Skarga kasacyjna jako formę naruszenia prawa materialnego wskazuje błędną wykładnię. Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Analiza uzasadnienia wyroku wskazuje, że Sąd I instancji dokonując interpretacji art. 98 ust. 3 u.g.n. przyjął, że wszczęcie trybu ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie wtedy, gdy nie dojdzie do uzgodnienia przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania w drodze cywilnoprawnej. Sąd I instancji dokonał zatem wykładni tego przepisu w istocie zbieżnej z wykładnią zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 98 ust. 3 u.g.n. dokonana przez Sąd I instancji, jako odpowiadająca wyżej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni tego ustawowego kryterium, jest prawidłowa.

Istota sformułowanego zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. i jego uzasadnienie wskazują natomiast, że kwestią wątpliwą w uznaniu strony skarżącej kasacyjnie pozostaje nie tyle rozumienie tego przepisu przyjęte przez Sąd I instancji, co fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych sprawy dotyczących tego, czy doszło do uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. i czy te okoliczności były badane w warunkach indywidualnej sprawy.

Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanego przepisu i wykluczenia możliwości ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. i obowiązku wszczęcia przez organ takiego postępowania, ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania tego przepisu, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o prawidłowym ustaleniu co do braku uzgodnienia kwestii odszkodowania między dawnym właścicielem gruntu a Gminą D., której ta działka gruntu przypadła, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie organ nieprawidłowo ocenił te okoliczności, które wskazują, że doszło do uzgodnienia między stronami i rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym, co z kolei prowadziło do przyjęcia stanowiska, że Spółka była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, a organ miał obowiązek takie postępowanie wszcząć. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

W świetle powyższego przypomnienia wymaga, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konieczne jest też podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Dlatego też postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły wywrzeć oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieskuteczne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.