Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Po 650/23 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Po 650/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. SA w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Starosta Jarociński decyzją z [...] maja 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z 15 listopada 2022 r., zezwolił P. S.A. z siedzibą w W. na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w J. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], ark. mapy [...] o pow. 0,1629 ha, dla której Sąd Rejonowy w Jarocinie prowadzi KW [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w użytkowaniu wieczystym B. i A.S. Ograniczenie polegać miało na prawie do korzystania z powyższej nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia P. S.A. oraz wykonawcy inwestycji prowadzonej przez spółkę do przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] stanowiącą drogę, która w myśl art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. - w skrócie: "u.g.n.") jest urządzeniem lub naziemnym obiektem niezbędnym do korzystania z urządzeń łączności publicznej budowanych zgodnie z wydaną przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją o sygn. [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w celu realizacji inwestycji pn.: "Budowa Infrastruktury Systemu [...] na Liniach Kolejowych P2. S.A. w ramach [...], Część I".

Organ ustalił, że złożenie przez skarżąca Spółkę wniosku z 15 listopada 2022 r. o wydanie przedmiotowej decyzji poprzedzone było rozmowami z użytkownikiem wieczystym nieruchomości B.S., który nie wyraził zgody na korzystanie z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do projektowanego obiektu radiokomunikacyjnego (w skrócie: "OR"). Nie udzielił również zgody na ustalenie służebności przesyłu. Organ uznał zatem za spełniony przez Spółkę obowiązek przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia zobowiązującego użytkownika wieczystego do udostępnienia nieruchomości. Wobec powyższego skarżąca była uprawniona do przejścia i przejazdu przez teren nieruchomości, której dotyczy ograniczenie w celu niezbędnym do korzystania z urządzeń łączności publicznej budowanych zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach numer [...] i [...] oraz późniejszą obsługą przedmiotowego obiektu publicznego.

W ocenie Starosty wnioskowany przez skarżącą zakres ograniczenia był zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowy obiekt stanowi element publicznej sieci telefonicznej GSM-R, który umożliwi wykonywanie połączeń między różnymi operatorami sieci. Użytkownik sieci P. S.A. będzie mógł komunikować się z użytkownikami innych sieci telekomunikacyjnych w Polsce, jak i za granicą, co świadczy o tym, że powstający obiekt radiokomunikacyjny jest urządzeniem łączności publicznej. Dla wybudowania przedmiotowego obiektu radiokomunikacyjnego Jarocin, jak też korzystania z niego i jego utrzymania niezbędny jest swobodny dostęp, który może zapewnić wyłącznie droga stanowiąca działkę nr [...] będąca w użytkowaniu wieczystym uczestników postępowania.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - w skrócie: "k.p.a."), uchylił decyzję Starosty Jarocińskiego i odmówił skarżącej Spółce ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na działce nr [...] nie jest planowane założenie żadnych nowych urządzeń, co potwierdził inwestor. Zatem, na działce nr [...] nie jest planowana inwestycja celu publicznego, a tym samym nie może zostać ograniczony sposób korzystania z niej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do nowych inwestycji, które planuje się zrealizować na konkretnej nieruchomości, która właśnie z uwagi na planowaną lokalizację na jej terenie nowych obiektów i urządzeń zostaje ograniczona w sposobie korzystania. Z tego powodu nie jest dopuszczalne w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w celu jej wykorzystania wyłącznie jako drogi dojazdowej do inwestycji, która jest realizowana na sąsiednich nieruchomościach, czyli działkach nr [...] oraz [...]. W ocenie Wojewody, inwestor błędnie interpretuje, że droga dojazdowa jest urządzeniem/obiektem naziemnym niezbędnym do korzystania z urządzenia łączności publicznej, jakim w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przywołany obiekt radiokomunikacyjny (OR). Droga gruntowa nie stanowi budowli w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) ani nie mieści się także w definicji drogi określonej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.). Po pierwsze, droga gruntowa zlokalizowana na działce nr [...] nie może stanowić obiektu lub urządzenia. Po drugie, art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o możliwości zakładania i przeprowadzania innych urządzeń i obiektów (niż te w nim wymienione) niezbędnych do korzystania z wymienionej w nim infrastruktury, a takim urządzeniem z pewnością nie jest powyższy grunt użytkowany jako droga gruntowa, ale nadal umiejscowionych na nieruchomości, na której jest planowany cel publiczny, a nie na nieruchomościach sąsiednich, nieobjętych inwestycją, czyli takich jak działka nr [...].

Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z art. 124 ust. 1b u.g.n. w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Jednakże, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie widział podstaw do wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...], zatem przeprowadzanie uzgodnień z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej byłoby bezcelowe.

Odmawiając ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n, niezbędne do zezwolenia na ograniczenie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (brak miejscowego planu miejscowego dla działki nr [...]) ani w decyzji lokalizacyjnej działka nr [...] nie została przeznaczona na inwestycję celu publicznego. Zauważono także, że rokowania nie zostały przeprowadzone przez inwestora ani jego pełnomocnika, zatem zarzut odwołania w tym względzie był również trafny, aczkolwiek przesłanka braku realizacji inwestycji na działce nr [...] była kluczowa dla podjęcia rozstrzygnięcia.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., podzielając w całości stanowisko organu odwoławczego przedstawione w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał bowiem, że w sprawie został zgromadzony wyczerpujący materiał dowodowy, który organ odwoławczy należycie ocenił, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosował przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

(a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji naruszała art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego w odpowiednim (pełnym/kompletnym) zakresie, co doprowadziło do błędnego uznania, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe określone w art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") niezbędne do zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...], tj. błędnego uznania, że:

(i) droga dojazdowa (gruntowa) przebiegająca przez działkę [...] nie stanowi urządzenia lub naziemnego obiektu niezbędnego do korzystania z urządzeń łączności publicznej budowanych zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wydaną przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z dnia [...].06.2020 r., znak: [...], podczas gdy w rzeczywistości drogę przebiegającą przez działkę [...] należy uznać za urządzenie lub naziemny obiekt niezbędny do korzystania z urządzeń łączności publicznej budowanych zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż stanowi ona jedyny dojazd do obiektu radiokomunikacyjnego stacja Jarocin na linii kolejowej nr [...] (urządzenia łączności publicznej) zlokalizowanego na działkach nr [...] oraz [...], a co za tym idzie przejazd przez działkę nr [...] jest niezbędny w celu realizacji Inwestycji, a zatem została ona przeznaczona na inwestycję celu publicznego;

(ii) inwestor nie przeprowadził skutecznych rokowań z użytkownikami wieczystymi działki nr [...], a co za tym idzie nie został spełniony warunek określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., podczas gdy w rzeczywistości takie rokowania zostały skutecznie przeprowadzone, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a.;

z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Sąd I instancji właściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy a ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Sąd I instancji nie budzą wątpliwości, zarzuciła:

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

(a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 33 ust. 7 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji naruszała art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustawowe określone w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. niezbędne do zezwolenia na ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], tj.:

(i) przyjęcie, że warunkiem koniecznym, aby doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest potrzeba przeprowadzenia na jej terenie inwestycji celu publicznego, czyli założenia i przeprowadzenia przewodów lub urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., który to warunek zdaniem Sądu I instancji nie został spełniony z uwagi na to, że na działce nr [...] nie jest planowane założenie żadnych nowych urządzeń oraz nie jest na niej planowana inwestycja celu publicznego, a co za tym idzie nie jest dopuszczalne ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w celu jej wykorzystania wyłącznie jako drogi dojazdowej do inwestycji, która jest realizowana na sąsiednich nieruchomościach, czyli działkach nr [...] oraz [...];

(ii) przyjęcie, że droga dojazdowa (gruntowa) nie stanowi urządzenia lub naziemnego obiektu niezbędnego do korzystania z urządzeń łączności publicznej budowanych zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n.;

(iii) przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., tj. nie zostały przeprowadzone skuteczne rokowania z użytkownikami wieczystymi działki nr [...] o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.;

(iv) przyjęcie, że brak jest możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 33 ust. 7 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które to przepisy nakładają na właściciela, użytkownika wieczystego nieruchomości lub zarządcę nieruchomości, niebędącego przedsiębiorcą telekomunikacyjnym obowiązek umożliwienia operatorom eksploatacji i konserwacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości, co w przypadku braku zawarcia umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wiąże się z koniecznością zastosowania art. 124 u.g.n. w przypadku konieczności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu zapewnienia drogi dojazdowej do obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 33 ust. 7 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych niezbędne do zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...], a zatem skarga powinna zostać uwzględniona poprzez uchylenie w całości decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a.;

(b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1b w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji naruszała art. 124 ust. 1b w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n poprzez jego niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, że brak było podstaw do przeprowadzenia przez Organ II instancji postępowania uzgodnieniowego z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej w odniesieniu do decyzji w sprawie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...], które to zezwolenie jest wymagane w zakresie urządzeń łączności publicznej na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n., co stanowiło konsekwencję błędnego uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w trybie art 124 ust. 1 u.g.n., w konsekwencji skarga powinna zostać uwzględniona poprzez uchylenie w całości decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a.

Ponadto, zarzuciła:

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

(a) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy decyzja organu II Instancji naruszała art. 7 i 8 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na pominięcie przez organ II instancji przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. pominięcie, że niezrealizowanie obiektu OR w przedmiotowej lokalizacji spowoduje opóźnienie we wdrożeniu kolejowego systemu łączności GSM-R, opóźniając realizację wielomiliardowego projektu o charakterze ogólnonarodowym oraz pominięcie, że odmowa uzgodnienia spowoduje naruszenie wyznaczonego przez Ministra Infrastruktury na dzień 1.01.2025 r. terminu na uruchomienie Systemu GSM-R, istotnie utrudniając, a nawet potencjalnie uniemożliwiając, prowadzenie ruchu pociągów w regionie, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a.

Wskazując na powyższe, skarżąca - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości i uchylenie w całości decyzji II instancji, ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zaś na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na jej rzecz według norm prawem przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A.S. i B.S. wnieśli o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ani też w zw. z art. 7 i 8 § 1 i 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustalone w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne, dotyczące sposobu realizacji inwestycji, jej zakresu oraz usytuowania, były bezsporne, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Okoliczności te wynikają bowiem z uzyskanej przez skarżącą Spółkę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa Infrastruktury Systemu [...] na Liniach Kolejowych P. S.A. w ramach [...], Część I", wydanej przez Wojewodę Wielkopolskiego dnia [...] czerwca 2020 r.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, niekwestionowana w sprawie okoliczność, że działka uczestników postępowania nr [...] stanowi jedyny możliwy dojazd do terenu inwestycji, nie mogła sama w sobie uzasadniać uwzględnienia wniosku skarżącej o ograniczenie sposobu korzystania z tejże działki na podstawie art. 124 u.g.n.

Zgodnie bowiem z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Niewątpliwie przy tym zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie art. 124 ust 1 u.g.n. przyznaje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uprawniając do wystąpienia na jego podstawie o pozwolenia na budowę. Nadto, zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej, a zatem decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji.

Decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powoduję istotną ingerencję w prawo własności. Skutkiem zaś tego przepisy dotyczące tejże instytucji podlegają ścisłej wykładni, na co słusznie wskazał Sąd I instancji. Skoro bowiem przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, to nie może być on interpretowany rozszerzająco. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie.

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się w istocie zapewnienia przejścia i przejazdu przez nieruchomość uczestników postępowania, stanowiąca działkę nr [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko zarówno Sądu I instancji, jak i organu II instancji, o braku możliwości ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w sytuacji, gdy na działce tej nie jest planowana inwestycja celu publicznego. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma właśnie okoliczność, że działka ta nie została objęta uzyskaną przez skarżąca Spółkę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skutkiem zaś tego uzyskanie przez skarżącą tytułu, w zakresie dotyczącym przejścia i przejazdu, do tejże nieruchomości, na której niewątpliwie nie jest planowana inwestycja celu publicznego, nie może nastąpić w drodze ograniczenia sposobu korzystania. Takiej sytuacji nie przewiduje bowiem przepis art. 124 ust. 1 u.g.n.

Kwestia dostępu terenu inwestycji celu publicznego do drogi nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie ingerencji w prawo własności innego podmiotu. Jest to zagadnienie, które podlega wyjaśnieniu w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako jeden z możliwych warunków koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o taką decyzję. Zgodnie bowiem z treścią art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

W niniejszej sprawie, w uzyskanej przez skarżącą Spółkę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazano dostęp do drogi publicznej i obsługę komunikacyjną poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej.

Realny dostęp do drogi publicznej powinien istnieć na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, co jednakże nie oznacza, że właściwy jest w tym zakresie tryb przewidziany w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym prawidłową kwalifikację przebiegającej przez działkę uczestników postępowania drogi gruntowej, która nie może być, wbrew twierdzeniom skarżącej, zaliczona do innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z infrastruktury w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. W przepisie tym chodzi bowiem o inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania ze wskazanych w nim przewodów i urządzeń, które zostały konkretnie wskazane w decyzji lokalizacyjnej. Ponad wszelką wątpliwość w przepisie mowa jest o urządzeniach i obiektach, które mają być usytuowane na nieruchomości, na której jest planowany cel publiczny, a nie na nieruchomościach sąsiednich, nieobjętych samą inwestycją.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia stanowiska skarżącej wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, na które to nie powoływała się w ogóle Spółka na wcześniejszych etapach postępowania.

Wskazać bowiem należy, że kontrola sądowa, sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie.

Nie mogły zatem odnieść skutku, na etapie postępowania kasacyjnego, twierdzenia skarżącej Spółki, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 33 ust. 7 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które to przepisy nakładają na właściciela, użytkownika wieczystego nieruchomości lub zarządcę nieruchomości, niebędącego przedsiębiorcą telekomunikacyjnym obowiązek umożliwienia operatorom eksploatacji i konserwacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości, co w przypadku braku zawarcia umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości, o której mowa w art. 33 ust. 3 tejże ustawy, wiąże się z koniecznością zastosowania art. 124 u.g.n.

Niewątpliwie, we wskazanych przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przewidziane zostały szczególne sytuacje umożliwiające ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jednakże dotyczą one istniejących już, na konkretnej nieruchomości, obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej a udostępnienie takiej nieruchomości może nastąpić w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości. Co więcej, wynikający ze wskazanych przez skarżącą przepisów obowiązek dotyczy umożliwienia operatorom wyłącznie eksploatacji i konserwacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Na takie okoliczności faktyczne skarżąca nie wskazywała w toku postępowania administracyjnego. Z ustalonych i bezspornych okoliczności sprawy nie wynika zaś aby na nieruchomości uczestników postępowania znajdowała się jakakolwiek infrastruktura czy też urządzenia. Skarżącej chodziło natomiast wyłącznie o dojazd do terenu inwestycji wskazanego w decyzji lokalizacyjnej.

Z tych wszystkich względów nie było dopuszczalne ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...], w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., w celu jej wykorzystania wyłącznie jako drogi dojazdowej do inwestycji, która ma być realizowana na sąsiednich nieruchomościach. W konsekwencji zaś brak było podstaw do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n. Tym samym, niezasadne okazały się wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia

W odniesieniu do wniosku uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę wyłącznie na rzecz organu.