Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane nakazał J. B. rozbiórkę kontenera mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 190, położonej w O. K. gm. C.

Organ I instancji na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 2 lutego 2012r. ustalił, że na działce nr ewid. 190, położonej w O. K. gm. C. został posadowiony kontener o wymiarach 5,45 x 2,55m z dachem płaskim, o konstrukcji metalowej, na prefabrykowanych elementach betonowych. Składał się z części gospodarczej i części mieszkalnej. W kontenerze znajdowały się dwie instalacje gazowe oraz instalacja elektryczna, natomiast brak było wentylacji. Omawiany obiekt budowlany pełnił funkcję mieszkalną i był zamieszkiwany przez S. B. Organ wskazał, że właścicielami działki nr ewid. 190 są: S. D. i W. D., których pełnomocnikiem była I. D. Pełnomocnik J. B. – M. T. w trakcie oględzin oświadczył, że inwestorem kontenera, który został wybudowany ok. 14 - 15 lat temu (lata 1997-1998) bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia byli J. B. i S. B., zaś według I. D. inwestorem była J. B. a budowa miała miejsce ok. 7 - 10 lat wstecz (lata 2002-2005).

Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w okresie 1997r. - 2005r. a jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor J. B. nie uzyskała. W toku postępowanie PINB w C. stwierdził, iż budowa przedmiotowego kontenera mieszkalnego nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełm, uchwalonego Uchwałą Nr XX/120/2004 Rady Gminy Chełm z dnia 13 lipca 2004r. (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Nr 163, poz. 2306 z dnia 10 września 2004r.), ponieważ działka nr ewid. 190 znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem "G", który przeznaczony jest pod budowę wysokoprężnej sieci gazowej. Lokalizacja spornego kontenera jest – zdaniem organu - niezgodna także z wymogami § 51, § 63 i § 146 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002r. ze zm.).

Odwołanie od decyzji I instancji wniósł w imieniu J. B. – M. T., wskazując, że decyzja I instancji powinna być skierowana również do S. D., który wraz z J. B. był współinwestorem i korzystał w znacznym zakresie z przedmiotowego obiektu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu ww. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż inwestor to podmiot zobowiązany do zorganizowania procesu budowlanego. Z osobą inwestora nie musi się wiązać posiadanie określonego prawa rzeczowego do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. Inwestorem jest osoba fizyczna albo prawna, bądź też jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej. Okoliczność finansowania robót budowlanych jest istotna dla ustalenia przymiotu inwestora w stosunku do danej osoby. Mimo, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji tego pojęcia, to świetle całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy, za inwestora organ uznał podmiot ponoszący nakłady finansowe i organizujący proces budowy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż J. B. wybudowała przedmiotowy obiekt budowlany na działce nr ewid. 190 położonej w O. K., do której nie ma prawa własności. Natomiast jednym z właścicieli tej nieruchomości jest S. D., którego pełnomocnik wystąpił z pismem stanowiącym impuls do wszczęcia z urzędu niniejszego postępowania, wskazując jako inwestora J. B. Ponadto organ odwoławczy nie uznał za wiarygodne oświadczenia pełnomocnika J. B., który raz jako inwestorów spornego kontenera wskazywał J. B. i S. D. (odwołanie od decyzji organu I instancji), a innym razem J. B. i S. B. (oględziny z dnia 2 lutego 2012r.).

J. B. reprezentowana przez radcę prawnego L. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Poza tym wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 52 prawa budowlanego poprzez brak skierowania decyzji do wszystkich inwestorów spornego kontenera oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi zostały ponadto podtrzymane zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, sprowadzające się do twierdzenia, iż obowiązek orzeczony przez organ I instancji powinien dotyczyć nie tylko J. B., ale również S. D., który był współinwestorem przedmiotowego kontenera. Poza tym strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności zmierzających do zweryfikowania oświadczenia pełnomocnika skarżącej, a w związku z tym ustalenia rzeczywistego kręgu inwestorów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającej na J. B. nakaz rozbiórki kontenera mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 190 w O. K. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że na ww. działce na prefabrykowanych elementach betonowych posadowiony został kontener mieszkalny o wymiarach 5,45 x 2,55m z dachem płaskim o konstrukcji metalowej. W kontenerze znajdowały się dwie instalacje gazowe oraz instalacja elektryczna, natomiast brak było wentylacji. Powyższy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Tekst jedn. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który został posadowiony na okres przekraczający 120 dni, a więc wymagał wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Obiekt budowlany przeznaczony bowiem do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, jest, stosownie do pkt 5 art. 3 tej ustawy, tymczasowym obiektem budowlanym. Cytowana definicja wskazuje na dwa zespoły cech przesądzających, że dany obiekt jest "tymczasowy". Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo wyliczone w cytowanym wyżej przepisie (zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 54).

Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotowy obiekt, nie będący trwale związany z gruntem stanowi tymczasowy obiekt budowlany.

Zasadą przewidzianą w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły zawarto w art. 29-31 tej ustawy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jednakże, nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 121/08, LEX nr 510201).

Ponadto budowa przedmiotowego kontenera mieszkalnego nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełm, uchwalonego Uchwałą Nr XX/120/2004 Rady Gminy Chełm z dnia 13 lipca 2004r. (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Nr 163, poz. 2306 z dnia 10 września 2004r.), ponieważ działka nr ewid. 190 znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem "G", który przeznaczony jest pod budowę wysokoprężnej sieci gazowej. Lokalizacja spornego kontenera jest niezgodna także z wymogami § 51, § 63 i § 146 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002r. ze zm.). Oznacza to, że nie możliwa była legalizacja wybudowanego kontenera mieszkalnego, a zatem prawidłowo orzeczono o jego rozbiórce.

Sąd jednak uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, mającym wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dysponował zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym, który w całości powinien być rozpatrzony i oceniony przy uwzględnieniu bezwzględnie obowiązujących reguł procesowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje więc wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146).

W przedmiotowej sprawie podstawowym obowiązkiem organów było bezsporne ustalenie wszystkich inwestorów obiektu budowlanego. Dokonanie powyższych ustaleń może przesądzić o tym, kto naruszył przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie budowy i kto winien ponosić tego konsekwencje. Należy pamiętać, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do współinwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W związku z tym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było nie budzące wątpliwości ustalenie, kto był inwestorem spornego obiektu budowlanego i czy temu inwestorowi przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, na której on został zrealizowany umożliwiający wykonanie nałożonego obowiązku, a następnie prawidłowe określenie adresata decyzji.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r., sygn. akt II OSK 522/06 - Lex nr 339391; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 158/07 - Lex nr 468723, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1468/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2011r., sygn. akt II SA/Rz 51/11 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w myśl art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane - należy z kolei rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Wybór adresata decyzji wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy.

Przyjmuje się też, iż pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1234/08 – Lex nr 552842). Z treści art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że inwestorem jest podmiot, do którego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowlanego.

Tymczasem organ odwoławczy w niniejszej sprawie, mimo iż rozpatrywał odwołanie pełnomocnika J. B. nie wyjaśnił i nie ustosunkował się do oświadczeń składanych przez niego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 2 lutego 2012r., jak i przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczących wskazania inwestora spornego kontenera. Samo uznanie, że jego oświadczenia są niespójne, nie przesądzają jeszcze, że organ nie powinien się do nich w sposób wyczerpujący ustosunkować i uzasadnić dlaczego przyjął, że jedynym inwestorem jest tylko J. B. W szczególności mając na uwadze to, że J. B. nie jest właścicielem działki nr ewid. 190 w O. K. Jak wynika bowiem z notatki służbowej sporządzonej w dniu 12 stycznia 2012r. przez referenta do sprawa inspekcji i kontroli (k. 4 akt admin.) i co również nie było w postępowaniu kwestionowane – współwłaścicielami działki, na której został usytuowany kontener - są W. D. oraz S. D. Ponadto – co wynika z ustaleń organu – obecnie sporny kontener mieszkalny jest zamieszkiwany przez S. B., który został wskazany przez pełnomocnika skarżącej za współinwestora obiektu budowlanego.

Do tych okoliczności organ odwoławczy się nie odniósł.

W ocenie sądu obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji było ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, publ. Lex nr 1139507). Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy mając możliwość (art. 136 k.p.a.) usunięcia powyższych uchybień, uwzględni powyższe uwagi oraz wyeliminuje wskazane wyżej uchybienia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.