IV SA/Po 756/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-22	
Data wpływu	2024-10-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Jacek Rejman
Monika Świerczak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Rowiński	
Symbol z opisem	6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. na rzecz skarżącego P. N. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 sierpnia 2024r. znak: [...] (dalej "decyzja z 23 sierpnia 2024r.") Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. (dalej "Dyrektor RZGW") na podstawie art. 138 § 2 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a." uchylił decyzję z 9 stycznia 2023r. znak: [...] (dalej "decyzja z 9 stycznia 2023r.") Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego (dalej "Dyrektor Zarządu Zlewni") o odmowie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z 9 stycznia 2023r. Dyrektor Zarządu Zlewni na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm., dalej “p.w."). po rozpatrzeniu wniosku Miasta Ł. (dalej "wnioskodawca") z dnia 28 października 2020r., znak: [...] uzupełnionego pismem z dnia 23.12.2020r., znak [...] w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Obr. [...], m. Ł. odmówił nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu zlokalizowanego na w/w działkach.

Intencją wnioskodawcy było wszczęcie postępowania na podstawie art. 191 p.w. i dotyczyło zdaniem wnioskodawcy zasypanego rowu na działce [...], której właścicielem jest P. N. (dalej "sprzeciwiający"). W toku postępowania organ ustalił, że na działce [...] doszło do postawania szkód, tj. obumarcia drzew. W sprawie zapadł prawomocny wyrok z dnia 13.06.2018r. Sądu Rejonowego w sprawie [...]. Sprzeciwiający wezwany do złożenia wyjaśnień dot. przedmiotowego rowu podał, że nie dokonywał żadnych działań, a rów został zniwelowany w latach 80 – tych i 90 – tych ubiegłego wieku podczas budowy przez Miasto Ł. dwukomorowego kolektora sanitarnego.

Szkody na jego nieruchomości powstały z powodu wykonania i przebudowy urządzenia wodnego – rowu przez Ł. Zakład Usług Komunalnych, działający na zlecenie Miasta Ł. . Po wykonaniu tej przebudowy doszło w 2011r. do zalania terenów zabudowanych przy ul. [...], [...], [...] i [...] w Ł. , a skierowanie odpływu rowu na jego działkę [...] doprowadziło do powstania na niej szkód. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji uznał, że rów istniał w przeszłości i na przestrzeni lat na różnych działkach ulegał stopniowemu niszczeniu. Pierwotne przerwanie rowu prawdopodobnie nastąpiło na skutek prac prowadzonych przez Urząd Miasta Ł. w latach 90 – tych. Rów nie został doprowadzony do stanu poprzedniego do dnia dzisiejszego. Na pozostałych działkach, włącznie z działką należącą do Miasta Ł. zanik rowu postępował stopniowo w związku z brakiem przeprowadzenia prac utrzymaniowych.

Zanik w/w fragmentu rowu nie był działaniem celowym, lecz nastąpił w sposób naturalny. Zdaniem organu I instancji z zapisu planu miejscowego wynika, że już w roku 2008, a być może w latach wcześniejszych, przedmiotowy rów nie pełnił swojej funkcji właściwie i wymagał odtworzenia. Za wyjątkiem wnioskodawcy żadna ze stron nie wykazała zainteresowania przywróceniem funkcji rowu. Odnosząc się do wskazywanych przez wnioskodawcę szkód organ I instancji podniósł, że działka [...] nie stanowiła jedynej przeszkody w odpływie wód z lasu, wskazywane przez urząd szkody nie dotyczą gruntów działki nr [...] i [...], w stosunku do których urząd wykonuje prawa właścicielskie, ponadto na tych działkach nie odnaleziono śladów rowu, co wskazuje, że wnioskodawca również przez wiele lat nie prowadził prac konserwacyjnych.

Ponadto wskazywane przez Miasto Ł. szkody w postaci braku możliwości odpływu wód z lasu miejskiego, a w konsekwencji podtopienia działki [...] w opinii sprzeciwiającego nie powstały w wyniku "zniwelowania rowu", lecz na skutek wykonania dodatkowego rowu wzdłuż torów kolejowych i skierowania jego ujścia na działkę [...]. Powyższa kwestia odszkodowania została już rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł. w sprawie [...]. Ponadto według oświadczenia P. N. od momentu przebudowy przepustu pod torowiskiem, tj. od przełomu lat [...] nie wystąpiły szkody na jego nieruchomości w postaci nadmiernego zawilgocenia gruntu. Zdaniem organu I instancji z powyższego wynika, że na żadnej z działek wskazanych do przywrócenia funkcji rowu nie zaistniały szkody wynikające z zaniku rowu na działce [...]. Podsumowując organ I instancji uznał, że na działkach, które wskazano do przywrócenia funkcji urządzenia nie wskazano szkód, które mają bezpośredni związek z zanikiem rowu. Decyzja ta nie przekreśla możliwości odtworzenia rowu, po uzyskaniu stosownych decyzji i zgód.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Miasto Ł.. Zarzuciło naruszenie art. 191 ust. 1 p.w. przez błędne uznanie, że do wydania decyzji nakazowej konieczne jest powstanie szkód, mimo, iż z brzmienia tego przepisu wynika, że wystarczające jest wykazanie nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia, co w tym przypadku wystąpiło i zostało potwierdzone w uzasadnieniu decyzji. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art.107 § 3, art.75 § 1 w zw. z art. 84 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a, przez danie wiary twierdzeniom tylko jednego z uczestników tj. sprzeciwiającego, podczas gdy z dokumentów, a także stanowisk wnioskodawcy i pism samego sprzeciwiającego wynika inny stan faktyczny. Wnioskodawca wskazał, że z pisma sprzeciwiającego z 26.10.2020r. a także występowaniem przez niego z roszczeniami odszkodowawczymi ( sygn. [...] i [...]) wynika, że wskazywał na powstanie u niego szkód (również podczas wizji lokalnej i w piśmie z 26 października 2020). Wnioskodawca wniósł o dopuszczenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z 13.06.2018r. [...]), na okoliczność, że brak zachowania ciągłości cieku naturalnego przyczynił się do powstania szkody na działce skarżącego i z opinii biegłego hydrologa na okoliczność naturalnego spływu wody, oceny zagrożeń związanych z przepustowością obecnego systemu urządzeń wodnych i naturalnych cieków wodnych, możliwości zagrożenia podstopień oraz zalań terenów objętych wnioskiem, w tym lasu L. oraz terenów położonych poniżej.

Decyzją z dnia 23 maja 2023r. znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z 9 stycznia 2023r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podał, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji otrzymywał informacje od stron o postępowaniu cywilnym, które zakończyło się wydaniem wyroku z 13.06.2018r. sygn. [...]. Odpis tego wyroku został dołączony przez odwołującego się do odwołania.

Z uwagi na powyższe organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni powinien zwrócić uwagę na takie kwestie jak: a) powtórne przeanalizowanie sprawy wraz z uwzględnieniem treści wyroku z 13.06.2018r., b) przeanalizowanie czy w tej sprawie konieczne jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego ds. hydrologii, melioracji i urządzeń wodnych, o co wnioskuje odwołujący. W takiej sytuacji organ uznał za zbędne ustosunkowywanie się do wszystkich zarzutów odwołania.

Po rozpoznaniu sprzeciwu P. N. wyrokiem z 22 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora RZGW na rzecz sprzeciwiającego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał że organ II instancji nie wyjaśnił w jaki sposób treść sentencji wyroku ma wpływ na rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie i z jakich przyczyn konieczny jego zdaniem do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie uzasadnił również konieczności rozpoznania wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie. WSA nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy wziął pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i wydał stosowne orzeczenie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 14 lutego 2024r. Dyrektor RZGW na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kolejny raz uchylił decyzję z 9 stycznia 2023r. Dyrektora Zarządu Zlewni o odmowie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji przed wydaniem swej decyzji posiadając informacje o zakończonym postępowaniu sądowym wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 13.06.2018 r. sygn. akt [...] nie uzyskał wglądu do powyższego wyroku. Z tego względu Dyrektor RZGW uznał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. należy uchylić decyzję organu I instancji, od której wpłynęło odwołanie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu II instancji należy powtórnie analizując sprawę bezwzględnie przeanalizować treść wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 13.06.2018 r., sygn. akt [...].

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł skarżący argumentując, że postępowanie zostało prawidłowo umorzone przez organ I instancji.

Po rozpoznaniu sprzeciwu P. N. wyrokiem z 5 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora RZGW na rzecz sprzeciwiającego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor RZGW nadal nie wyjaśnił, dlaczego konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej, a zastrzeżenia sformułowane przez WSA w wyroku z 22 listopada 2023r. , w sprawie III SA/Po 368/23, są nadal aktualne, z tym, że obecnie organ II instancji nie wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Uzasadnienie decyzji z 14 lutego 2024r. w części dotyczącej przesłanek jest lakoniczne, a cała argumentacja sprowadza się do sformułowania, że "zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie jest tak istotny i szeroki, że nie da się go wyeliminować w trybie art.136 kpa". Zalecenie sformułowane dla organu I instancji dotyczą wyłącznie do analizy treści dokumentu (wyroku sądu powszechnego wraz z uzasadnieniem), który znajduje się w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniem organu II instancji taka analiza nie wymaga powtórzenia postępowania wyjaśniającego, a rozstrzygnięcie oparte na takiej analizie nie naruszy zasady dwuinstancyjności. Wskazane przez Dyrektora RZGW powody wydania decyzji kasatoryjnej nie mieszczą się w normie zawartej w art. 138 § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 14 lutego 2024r. Dyrektor RZGW na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kolejny raz uchylił decyzję z 9 stycznia 2023r. Dyrektora Zarządu Zlewni o odmowie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu.

W uzasadnieniu powtórzył argumentację z poprzednio uchylonej decyzji i wskazał, że organ I instancji przed wydaniem swej decyzji posiadając informacje o zakończonym postępowaniu sądowym wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 13.06.2018 r. sygn. akt [...] nie uzyskał wglądu do powyższego wyroku. Z tego względu Dyrektor RZGW uznał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. należy uchylić decyzję organu I instancji, od której wpłynęło odwołanie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu II instancji należy powtórnie analizując sprawę bezwzględnie przeanalizować treść wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 13.06.2018 r., sygn. akt [...].

Ponadto organ wskazał, że w przypadku decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego na podstawie art. 191 ustawy Prawo wodne, należy wskazać konkretne parametry urządzenia (rzędne dna, nachylenie skarp, szerokość dna, przebieg, spadek w promilach, brak lub istnienie budowli na nim, przekroje poprzeczne i podłużne i wskazanie czy istnieje potrzeba umocnienia skarp lub dna). Organ wskazał, że nie ma w aktach sprawy informacji na ten temat i musiałby przeprowadzić pełne postępowanie administracyjne.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł skarżący argumentując, że postępowanie zostało prawidłowo umorzone przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.).

Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Na wstępie Sąd zwraca uwagę na fakt, że sprzeciw zawiera przede wszystkim zarzuty dotyczące meritum rozstrzygnięcia organu I instancji. Niniejsza sprawa dotyczy sprzeciwu od decyzji organu II instancji uchylającej decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i jest to szczególnego rodzaju rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że na tym etapie postępowania sądowego wyłączono w zasadzie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie weryfikacji prawidłowości ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19).

W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1415/21).

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15).

W niniejszej sprawie organ II instancji nie sprostał powyższym wymogom.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy uchylił w całości decyzję z dnia 9 stycznia 2023r. Dyrektora Zarządu Zlewni odmawiającą nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Obr. [...], m. Ł..

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dwukrotnie rozstrzygał w tej sprawie wyrokami z dnia 22 listopada 2023 roku (sygn. akt III SA/Po 369/23) oraz z 5 czerwca 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 225/24). Sąd dwukrotnie rozpoznawał sprzeciw od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. uchylających decyzję z dnia 9 stycznia 2023r. znak: [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego odmawiającej nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu.

Należy podkreślić, że organy rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, jak i Sąd w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 153 p.p.s.a. pozostają związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanych wyrokach WSA w Poznaniu.

W myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie organu administracji oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Natomiast moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poprzednie decyzje kasatoryjne Dyrektora RZGW zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazując na lakoniczne i niejasne uzasadnienie, w szczególności zalecenie dotyczące powtórne przeanalizowanie sprawy z uwzględnieniem treści wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z 13 czerwca 2018r. w sprawie [...] i przeanalizowanie wniosku odwołującego się o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (w pierwszym wyroku). WSA wskazał, że organ II Instancji nie wskazał jednak dokładniej, na czym polega wpływ treści tego wyroku na rozstrzygnięcie sprawy ani z jakich przyczyn to organ I instancji ma rozpatrywać wniosek zgłoszony w odwołaniu. WSA podkreślił, że organ II instancji nie wyjaśnił również, że konieczny jego zdaniem do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.).

W przedmiotowej sprawie wydanie wyroku zasądzającego odszkodowanie na rzecz P. N. od Miasta Ł. w sprawie [...] nie była sporna.

WSA zaznaczył, że Miasto Ł. dołączyło kserokopię tego wyroku wraz z uzasadnieniem do odwołania, a w toku postępowania skarżący przedłożył odpis tego wyroku ze stwierdzeniem prawomocności. Organ II instancji słusznie zwrócił uwagę, że dowód w postaci prawomocnego orzeczenia winien być oceniony w kontekście całości okoliczności, jak i dowodów w sprawie. Organ II instancji nie wyjaśnił w jaki sposób treść sentencji wyroku ma wpływ na rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie i z jakich przyczyn konieczny jego zdaniem do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie uzasadnił również konieczności rozpoznania wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie.

W ostatnim wyroku IV SA/Po 225/24 Sąd wskazał, że zastrzeżenia sformułowane przez WSA w wyroku z 22 listopada 2023r., w sprawie III SA/Po 368/23, są nadal aktualne, z tym, że obecnie organ II instancji nie wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

W obecnie zaskarżonej decyzji z 23 sierpnia 2024r. Dyrektor RZGW nadal nie wyjaśnił, dlaczego konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej, a zastrzeżenia sformułowane przez WSA poprzednich wyrokach są nadal aktualne, z tym, że obecnie organ II instancji nie wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Organ w zaskarżonej decyzji dodatkowo (w odróżnieniu od poprzedniej uchylonej przez Sąd decyzji II instancji) wyjaśnił, że w przypadku decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego na podstawie art. 191 ustawy Prawo wodne, należy wskazać konkretne parametry urządzenia (rzędne dna, nachylenie skarp, szerokość dna, przebieg, spadek w promilach, brak lub istnienie budowli na nim, przekroje poprzeczne i podłużne i wskazanie czy istnieje potrzeba umocnienia skarp lub dna).

Organ wskazał, że nie ma w aktach sprawy informacji na ten temat i musiałby przeprowadzić pełne postępowanie administracyjne. Organ ponownie użył sformułowania, że "zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie jest tak istotny i szeroki, że nie da się go wyeliminować w trybie art.136 kpa".

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wskazanie WSA z poprzedniego wyroku: "Organ nie może bowiem unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3246/18, LEX nr 3054298). Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.)."

Biorąc powyższe pod uwagę w kontekście art. 153 p.p.s.a. można uznać, że organ II instancji konsekwentnie nie realizuje wskazań Sądu. Organ odwoławczy wskazuje, że w jego ocenie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest wskazanie określonych parametrów urządzenia, jednak nie ma przeszkód by organ odwoławczy te parametry ustalił w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Obecnie zaskarżona decyzja została nieznacznie rozszerzona o argumentację w zakresie konieczności ustalenia parametrów urządzenia wodnego, jednak w obliczu konsekwentnego ignorowania wskazań Sądu z poprzednich wyroków i braku jakiejkolwiek zmiany w stanie faktycznym i prawnym należy ponownie uchylić decyzję organu II instancji. Organ II instancji wie jakich informacji potrzebuje (parametry urządzenia, które sam wskazuje) by dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd nie zauważa przy tym zagrożenia naruszenia istoty zasady dwuinstancyjności w przypadku pozyskania tych parametrów przez organ II instancji (we własnym zakresie lub poprzez zlecenie tego organowi I instancji) i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazuje ponownie na stanowisko wyrażone już w poprzednich wyrokach, zgodnie z którym organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego, a fakt, że organ II instancji nie podziela wniosków organu pierwszej instancji, nie powoduje potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3040/17, LEX nr 3065820).

Organ nie może bowiem unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3246/18, LEX nr 3054298). Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i wyda stosowne orzeczenie.

Z uwagi na okoliczność rozpoznawania tej samej sprawy po raz trzeci i konsekwentnego ignorowania przez organ odwoławczy wskazań z poprzednich wyroków, Sąd wprost wskazuje, że o ile nie pojawiły się w sprawie nowe okoliczności faktyczne lub prawne, to organ odwoławczy zobowiązany jest do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, który sam wskazał w zaskarżonej decyzji, a następnie do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od sprzeciwu.