Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska (spr.) Protokolant referent Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi [...] Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2025 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ", "Prezes NFZ"), na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 146, z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), oddalił odwołanie D. Sp. k. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 4 kwietnia 2025 r. ogłoszone zostało postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert poprzedzające zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na okres od [...] czerwca 2025 r. do [...] czerwca 2029 r. oraz powołania komisji konkursowej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, zakres: fizjoterapia domowa, w tym fizjoterapia domowa dla osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na obszarze powiatu [...]. Planowana wartość postępowania na okres rozliczeniowy stanowiła kwotę 820 216,76 zł. Po przeprowadzeniu postępowania możliwe było zawarcie maksymalnie 2 umów, rozumianych jako maksymalną liczbę odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń określonych w ofertach, które zostaną wybrane w wyniku postępowania, zgodnie z informacją zawartą w ww. ogłoszeniu o postępowaniu. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło 2 czerwca 2025 r. Do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało wybranych 2 oferentów. Oferta skarżącej została odrzucona na posiedzeniu komisji konkursowej w dniu 29 kwietnia 2025 r. z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Od wyniku postępowania odwołała się skarżąca, zarzucając naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach w zw. z § 7 rozporządzenia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. poz. 1858, dalej: "rozporządzenie konkursowe"), poprzez nierówne traktowanie skarżącej oraz brak prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w tym brak należytej oceny jej oferty, a także niepodjęcie działań dotyczących rozpatrzenia w postępowaniu całokształtu oferty i załączonych do niej informacji i załączników oraz brak odpowiedniego wyjaśnienia oferty, podczas gdy skarżąca wskazała w jej ramach informacje o spełnianiu wymagań oraz numer telefonu, w tym w szczególności złożyła stosowne oświadczenie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że komisja konkursowa przeprowadziła ocenę zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, która nakazuje równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców oraz zachowanie zasad uczciwej konkurencji. Wszystkie oferty zostały ocenione według jednolitych kryteriów, zarówno w zakresie spełnienia wymogów minimalnych, jak i dodatkowych, w tym dotyczących wyposażenia. Oferenci mieli jednakowe szanse przedstawienia swojej oferty zgodnej z wymaganiami konkursu. Komisja konkursowa działała w ramach kompetencji określonych w art. 149 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach, które jasno rozróżniają braki formalne możliwe do uzupełnienia (ust. 3) od braków materialnych, które są nieusuwalne i skutkują obligatoryjnym odrzuceniem oferty (ust. 1). W przedmiotowej sprawie brak dotyczył niespełnienia wymogu w zakresie wyposażenia (brak telefonu), co jest kwalifikowane jako brak materialny, niepodlegający uzupełnieniu. Wymagane wyposażenie stanowi integralny element merytoryczny oferty, i jako taki nie mógł zostać zmodyfikowany po upływie terminu składania ofert (art. 142 ust. 1-3 w zw. z art. 148 ustawy o świadczeniach).

Zdaniem organu, odrzucenie oferty skarżącej było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podkreślił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz.U. z 2021 r. poz. 265, dalej: "rozporządzenie Reh.") dotyczącym warunków realizacji świadczeń w zakresie fizjoterapii domowej, niezbędne jest zapewnienie m.in. telefonu w miejscu realizacji świadczeń. Brak tego elementu stanowi naruszenie minimalnego standardu, o którym mowa w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, co skutkuje obligatoryjnym odrzuceniem takiej oferty z uwagi na nieusuwalny brak spełnienia jednego z warunków koniecznych.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 154 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, polegające na błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji oddalającej odwołanie, pomimo że interes prawny skarżącej doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, spowodowane błędną oceną, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez ustalenie, że oferta skarżącej podlega odrzucenia z powodu niespełniania wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach - pomimo że nie zaistniała podstawa odrzucenia oferty, o której mowa w art. 149 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, tj. nie zaistniał przypadek, gdy "oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy";

- art. 154 ust. 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, a także w zw. z § 17 ust. 1-6 rozporządzenia konkursowego, polegające na błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji oddalającej odwołanie, pomimo że interes prawny skarżącej doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, spowodowane błędną oceną, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, pomimo że komisja zaniechała "przeprowadzenia weryfikacji skarżącej (oferenta) w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń zakładu leczniczego podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa", oraz ustaliła, że oferta skarżącej podlega odrzuceniu z powodu niespełniania wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, pomimo że, z uwagi na istniejące wątpliwości, potwierdzone przez komisję konkursową w "Powiadomieniu Oferenta o rozpatrzeniu protestu" - istniała konieczność "przeprowadzenia weryfikacji skarżącej (oferenta) w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń zakładu leczniczego podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa", w celu ustalenia, czy zachodzi przypadek, gdy "oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach;

- art. 154 ust. 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, polegające na błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji oddalającej odwołanie, pomimo że interes prawny skarżącej doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, spowodowane błędną oceną, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, pomimo ustalenia bez obecności oferentów, że oferta skarżącej podlega odrzucenia z powodu niespełniania wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach - pomimo że komisja konkursowa zobowiązana była w części jawnej konkursu ofert w obecności oferentów "ustalić, które z ofert spełniają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3Id oraz warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2", w tym czy oferta skarżącej spełnia warunek posiadania telefonu, a więc warunek określony w przepisach wydanych na podstawie art. 3Id ustawy o świadczeniach;

- art. 154 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, polegające na błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji oddalającej odwołanie, pomimo że interes prawny skarżącej doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, spowodowane błędną oceną, że komisja konkursowa nie naruszyła zasady przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez ustalenie, że z faktu niespełnienia przez skarżącą "warunku umieszczenia informacji o posiadaniu telefonu przez oferenta w konkretnym miejscu ustalonego przez organ formularza ofertowego" (który został - zdaniem organu - ustanowiony) w zarządzeniu Prezesa NFZ, wydanym na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 ustawy o świadczeniach, wynika fakt "niespełniania przez oferenta lub ofertę wymaganych warunków określonych w przepisach prawa", a konkretnie w załączniku nr 1 (lp. 1 w części dotyczącej świadczeń gwarantowanych realizowanych w warunkach domowych), do rozporządzenia Reh., pomimo że takie rozumowanie jest nielogiczne, a w konsekwencji drugi fakt nie wynika z pierwszego;

- art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni, a następnie błędnym zastosowaniu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach i odrzuceniu oferty skarżącej, zamiast zastosowania art. 149 ust. 3 tej ustawy i wezwania oferenta do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, co stanowi konsekwencję błędnego przyjęcia, że nieumieszczenie informacji o posiadaniu telefonu przez skarżącą (oferenta) w konkretnym miejscu ustalonego przez organ formularza ofertowego, pomimo że informacja ta wynika z treści oferty, objęte jest zakresem:

a) pojęcia "niespełnianie przez oferenta wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach" lub

b) pojęcia "niespełnianie przez ofertę wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach", pomimo że prawidłowa wykładnia prowadzi do następujących wniosków:

- wymóg umieszczenia informacji o posiadaniu telefonu przez oferenta w konkretnym miejscu ustalonego przez organ formularza ofertowego nie stanowi "wymaganego warunku określonego w przepisach prawa lub w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach" - zarówno wobec oferenta, jak i wobec oferty;

- wymóg umieszczenia informacji o posiadaniu telefonu przez oferenta w konkretnym miejscu ustalonego przez organ formularza ofertowego, jeżeli w ogóle został ustanowiony, to zawarty został w zarządzeniu Prezesa NFZ wydanym na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 ustawy o świadczeniach, a nie w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 tej ustawy;

- wymóg umieszczenia informacji o posiadaniu telefonu przez oferenta w konkretnym miejscu ustalonego przez organ formularza ofertowego stanowi wymóg dotyczący formy oferty;

- niespełnienie wymogu umieszczenia informacji o posiadaniu telefonu przez oferenta w konkretnym miejscu ustalonego przez organ formularza ofertowego stanowi brak formalny;

- w przypadku stwierdzenia przez komisję konkursową "nieumieszczenia informacji o posiadaniu telefonu przez skarżącego (oferenta) w konkretnym miejscu ustalonego przez organ formularza ofertowego" zobowiązywało komisję konkursową do wezwania oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty, a nie do odrzucenia oferty;

- art. 154 ust. 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz w zw. z § 13 rozporządzenia konkursowego, polegające na błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji oddalającej odwołanie, pomimo że interes prawny skarżącej doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, spowodowane błędna oceną, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pomimo niepodania przez komisję konkursową podstawy prawnej odrzucenia oferty skarżącej oraz niewłaściwe uzasadnienie tej decyzji - pomimo że zgodnie z § 13 rozporządzenia konkursowego, w przypadku odrzucenia oferty komisja konkursowa zobowiązana była wskazać w protokole z przebiegu postępowania podstawę prawną swojej decyzji wraz z uzasadnieniem;

- art. 154 ust. 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 153 ust. 3 ustawy o świadczeniach i § 18 ust. 2 rozporządzenia konkursowego oraz w zw. z art. 152 ust. 1 i art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegające na błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji oddalającej odwołanie, pomimo że interes prawny skarżącej doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, spowodowane błędną ocena, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, pomimo że komisja konkursowa, w wyniku błędnej oceny zasadności protestu skarżącej, podjęła decyzję o nieuwzględnieniu protestu skarżącej - pomimo że komisja konkursowa zobowiązana była do uwzględnienia protestu z uwagi na stwierdzone (najpóźniej w trakcie rozpatrywania protestu) naruszenie przez komisję konkursową zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tj. stwierdzenie, że przyjęta na etapie odrzucenia oferty skarżącej przyczyna odrzucenia nie istnieje;

- art. 154 ust. 3 zdanie pierwsze w z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegające na błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji oddalającej odwołanie, spowodowane błędnym przyjęciem przez organ, że skarżąca "nie wskazała jakie zasady postępowania o zawarcie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały przez komisję konkursową naruszone, a tym samym nie wykazała interesu prawnego we wniesieniu środka odwoławczego", pomimo że skarżąca w odwołaniu wskazała, które przepisy prawa zostały naruszone oraz wykazała, że jej interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.:

1) naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach oraz przepisami k.p.a. związane jest z naruszeniem przepisów procesowych, tj.:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ ustalenia, czy informacja o telefonie została zawarta w ofercie, które to ustalenie ma kluczowe znaczenie dla zastosowania art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach;

b) art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z innych niż zakwestionowany, fragmentów formularza ofertowego;

2) naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach przez zaniechanie weryfikacji danych (w tym oględzin), związane jest z naruszeniem przepisów procesowych, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które wymagają aktywności dowodowej organu w razie powzięcia wątpliwości,

b) § 17 rozporządzenia konkursowego, który przewiduje obowiązek weryfikacji, a jego zignorowanie doprowadziło do nieustalenia istotnego faktu, że oferent spełnia warunek posiadania telefonu;

3) naruszenie obowiązku dokonania oceny ofert w obecności oferentów, związane jest z naruszeniem przepisów procesowych, tj.:

- brak spełnienia wymogu jawności (części jawnej postępowania), który ma charakter gwarancyjny (ochrona interesu publicznego i podmiotowego);

4) nielogiczne powiązanie faktu nieumieszczenia informacji o telefonie w konkretnym miejscu formularza ofertowego z niespełnieniem warunku określonego w przepisach prawa, związane jest z naruszeniem przepisów procesowych, tj.:

a) art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wyciągnięcie nieuprawnionych wniosków z treści formularza (organ uznał brak wpisu w jednym polu za brak spełnienia warunku z przepisów prawa);

b) nieprzeprowadzenie dowodu z pozostałych danych oferty stanowi zaniechanie wyjaśnienia sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a.;

5) błędne zastosowanie art. 149 ust. 1 pkt 7 zamiast art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, związane jest z naruszeniem przepisów procesowych, tj.:

a) zasady proporcjonalności oraz art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez to, że organ zaakceptował brak zastosowania przez komisję konkursową środka najmniej dolegliwego, tj. wezwania do uzupełnienia braków formalnych,

b) błąd kwalifikacyjny co do charakteru naruszenia (formalny vs. materialny) wynikał z błędnej oceny dowodowej i nieprzeprowadzenia czynności wyjaśniających (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.);

6) brak wskazania podstawy prawnej odrzucenia i uzasadnienia, związany jest z naruszeniem przepisów procesowych, tj.:

a) art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku informowania i przejrzystości działania organów administracji,

b) niewskazanie podstawy prawnej i faktycznej decyzji komisji stanowi naruszenie § 13 rozporządzenia konkursowego i pozbawia oferenta realnej możliwości skorzystania z prawa do obrony;

7) odrzucenie protestu pomimo nieistnienia podstawy odrzucenia oferty, związane jest z naruszeniem przepisów procesowych, tj. zaniechanie rzeczywistej oceny nieuwzględnienia protestu, również naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). Stosownie do art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147). Oferent (świadczeniodawca) jest natomiast zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Stosownie do art. 154 ust. 1, 3 i 4 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Postępowanie administracyjne zainicjowane odwołaniem nie stanowi jednak kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a organ prowadzący postępowanie nie przejmuje w nim uprawnień komisji konkursowej (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2015 r., II GSK 55/14; 3 października 2018 r., II GSK 2947/16). W postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązują dwie podstawowe zasady, będące jednocześnie wytycznymi kierunkowymi przy ocenie zastosowania i przy interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Są to: zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek organu prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego w znaczeniu materialnym, poprzez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ powinien zatem dokonać kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty. Równe traktowanie świadczeniodawców, na gruncie ustawy o świadczeniach, oznacza stosowanie w toku całego postępowania mającego na celu wyłonienie świadczeniodawcy, takich samych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Warunki wymagane od świadczeniodawców to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu, dotyczące m.in. organizacji udzielania świadczeń, wymagań sprzętowych, lokalowych i kwalifikacji personelu. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie, a spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu, co oznacza, że za spełnienie określonego kryterium otrzymuje się wskazaną ilość punktów i nie można tych punktów w żaden sposób różnicować. Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty; skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Odrzuca się ofertę między innymi wówczas, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (art. art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach).

Kształtowanie warunków minimalnych leży w kompetencjach Ministra właściwego do spraw zdrowia, na co wskazuje delegacja zawarta w art. 31d pkt 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym, Minister właściwy do spraw zdrowia określa warunki realizacji danego świadczenia gwarantowanego, w tym dotyczących personelu medycznego oraz wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, mając na uwadze konieczność zapewnienia wysokiej jakości świadczeń opieki zdrowotnej oraz właściwego zabezpieczenia tych świadczeń. Na podstawie powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Reh. W załączniku do tego rozporządzenia zostały wymienione wymagania, jakie w przepisach prawa zostały przewidziane dla świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia domowa. Wynika z tych przepisów, że wyposażenie świadczeniodawcy ma stanowić m.in. pomieszczenie biurowe z telefonem, sekretarką automatyczną i faksem (lp. 2 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia). Wbrew zarzutom skargi, wszelkie braki ofert w zakresie spełniania warunków określonych w tym rozporządzeniu nie podlegają uzupełnieniu. Podkreślić należy, że ani skarżący ani komisja konkursowa nie są władni do modyfikowania tych warunków, poprzez ich ograniczanie. Należy zatem przyjąć, że na dzień złożenia oferty, skarżąca takim zasobem nie dysponowała w punktu widzenia wymogów prawnych w takim postępowaniu przewidzianych.

Zgodnie z art. 142 ust 1-3 w zw. z ust. 5 i art. 148 ustawy o świadczeniach oferta składana przez świadczeniodawcę jest wiążąca i nie może podlegać na kolejnych etapach postępowania konkursowego - a więc po terminie składania ofert - jakimkolwiek zmianom, uzupełnieniom, czy też innym modyfikacjom, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do warunków oferty objętych pytaniami ankietowymi. Zatem skarżąca po złożeniu oferty jest nią związana i nie może dokonać jej zmiany w taki sposób by zaczęła spełniać wymogi podlegające ocenie w postępowaniu. Brak spełniania wymogu w zakresie sprzętu nie stanowi braku formalnego złożonej oferty. Wbrew zarzutom skargi, brak było zatem podstaw do wezwania skarżącej do uzupełnienia tej informacji, ponieważ jest to brak nieusuwalny (materialny), tym samym nie jest to brak usuwalny, o którym mowa w art. 149 ust. 3 ustawy.

Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, jako postępowanie swoiste, podlega szczególnego rodzaju regulacji, która zawarta została w dziale VI ustawy o świadczeniach. Z przyjętych w tej mierze rozwiązań prawnych wynika, że postępowanie to, znane tej tylko ustawie, charakteryzuje się wysokim stopniem jego sformalizowania oraz szczególnego rodzaju obligatoryjnymi wymaganiami dotyczącymi trybu przeprowadzenia tego postępowania, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu, w którym postępowanie to jest prowadzone. Jego realizacji towarzyszyć musi, a potwierdza to analiza przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, szczególnego rodzaju metodyka działania organów NFZ, która w zakresie przyznanych im przepisami prawa uprawnień, obejmuje również prawo kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że z treści przywołanego powyżej obligatoryjnego oświadczenia oferenta, gdy chodzi o przestrzeń czasu którego dotyczy składane przez niego zapewnienie o spełnianiu wszelkich warunków, jednoznacznie wynika, że musi być ono zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy, co oznacza zapewnienie o trwałości spełniania warunków w tak określonej przestrzeni czasowej, a co za tym idzie również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej, co z kolei prowadzi do wniosku, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego. Konsekwencją powyższego, jest wniosek, że spełnianie przez oferenta wymagań (warunków) dotyczących pomieszczeń, sprzętu i personelu podlega kontroli w toku postępowania konkursowego z punktu widzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Powyższe znajduje swoje potwierdzenie również w treści art. 158 ustawy o świadczeniach ustanawiającego zakaz dokonywania zmian warunków w umowie, które podlegały ocenie w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., II GSK 816/14).

Należy przy tym zauważyć, iż treść formularzy była jawna i dostępna dla wszystkich. Warunki składania ofert, wymagania prawne obowiązywały każdego oferenta na równi i bez wyjątku. Oferta złożona przez skarżącą została poddana analizie, weryfikacji przez komisję konkursową, która - w wyniku przeprowadzonej kontroli - stwierdziła niespełnianie wymaganych prawem warunków i na tej podstawie została słusznie odrzucona, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 17 ust. 1-6 rozporządzenia konkursowego, to należy wskazać, że przepis ten wyposaża komisję konkursową w kompetencje żądania złożenia wyjaśnień dotyczących oferty, czy też przeprowadzenia weryfikacji oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń zakładu leczniczego podmiotu leczniczego. Należy zatem uznać, że tryb wyjaśniania treści oferty, o którym mowa w tym przepisie, nie służy do jej modyfikacji, czy też uzupełniania lub tworzenia warunków do dokonania jej zmiany. Komisja nie mogła zatem w tym trybie wezwać skarżącej do uzupełnienia braków merytorycznych oferty. Przepis ten nie może zmienić bezwzględnie obowiązującej regulacji art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zobowiązującego komisję konkursową do odrzucenia oferty w sytuacji zaistnienia jednej z przyczyn enumeratywne wyliczonych w tym przepisie, a więc wymogów o charakterze merytorycznym, które mają charakter konieczny, a których brak spełniania jest brakiem nieusuwalnym uniemożliwiającym dopuszczenie oferty do konkursu ze skutkiem jej odrzucenia. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, komisja nie miała żadnych podstaw aby przeprowadzić weryfikację oferenta, stosownie do § 17 rozporządzenia konkursowego, bowiem w sprawie nie było żadnych wątpliwości co do kwestii niespełnienia przez skarżącą warunku posiadania pomieszczenia biurowego z telefonem, sekretarką automatyczną i faksem, a więc wymogu, który jest nieusuwalny, co skutkowało koniecznością odrzucenia takiej oferty.

W świetle przedstawionych uwag, organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, w tym art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również nie uchybił wskazanym w skardze przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ, oddalając odwołanie skarżącej, na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ przede wszystkim dokonał kontroli postępowania konkursowego pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadał stan faktyczny sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego skarżącej. Organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, wydał decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), oddalił skargę.