Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 420/22 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz M.M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 grudnia 2022 r. oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] maja 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] września 2019 r. Burmistrz P. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką z powodu powstania niepełnosprawności po terminach wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.), dalej: uśr.

Wnioskiem z [...] lutego 2022 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa przez oparcie rozstrzygnięcia na literalnym brzmieniu przepisu uznanego za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Decyzją z [...] maja 2022 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 2019 r. z uwagi na brak oczywistości naruszenia art. 17 ust. 1b uśr.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie nieważnościowe nie może być traktowane jako kolejna instancja w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja stała się ostateczna na skutek niewniesienia odwołania. W ocenie Sądu nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, w której treść przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub przepis nie rozstrzyga spornej kwestii, a jego wykładnia jest przyjmowana przez orzecznictwo sądów ukształtowane po stwierdzeniu niekonstytucyjności przepisu przez Trybunał Konstytucyjny, zwłaszcza że w początkowym okresie linia orzecznicza sądów administracyjnych nie była jednolita. Podkreślił przy tym, że rozbieżności interpretacyjne na gruncie art. 17 ust. 1b uśr wykluczają stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 17 ust. 1b uśr przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z [...] września 2019 r., podczas gdy przedmiotowa decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w chwili jej wydania istniała już jednolita i ugruntowania linia orzecznicza w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1b uśr, a ówczesny stan prawny był niewątpliwy i niebudzący rozbieżności w wykładni tego przepisu, co zaś winno skutkować wyeliminowaniem decyzji opierającej się na odmiennej interpretacji art. 17 ust. 1b uśr z obrotu prawnego, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez błędne niezastosowanie tego przepisu i nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja ta winna być uchylona w całości.

Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że w wyniku wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustanowiony został powszechnie obowiązujący zakaz wykładni i stosowania przepisu w sposób sprzeczny z dyspozycją wydanego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1b uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że przywołany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania jej przepisów znajduje swój wyraz w oparciu wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, a bezpośrednie zastosowanie przepisu Konstytucji może przejawiać się w odmowie zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z ustawą zasadniczą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 984/20).

W orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie przyjmuje się jednolicie, że rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 uśr jest jednoznaczny. W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, art. 17 ust. 1b pkt 1 uśr zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 984/20, czy z 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1197/22).

Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że fakt nieusunięcia z systemu prawnego art. 17 ust. 1b uśr nie powoduje, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego pozbawiony jest znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie, nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie »prawa« do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia art. 17 ust. 1b uśr oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1197/22).

Podkreślenia także wymaga, że inicjatywa zmiany stanu prawnego spoczywała na władzy wykonawczej bądź władzy ustawodawczej z uwagi na posiadaną inicjatywę ustawodawczą. Wieloletnia zwłoka w regulacji stanu prawnego na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że kontrola zgodności z prawem decyzji w sprawach indywidualnych musi uwzględniać stan bezczynności legislacyjnej i nie może prowadzić do pozbawienia przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego znaczenia w kontekście ochrony praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1197/22). Oznacza to, że norma prawna odkodowana na podstawie art. 17 ust. 1b uśr musi uwzględniać instytucję materialnprawną, która nie utraciła cech zgodności z Konstytucją.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie z 2019 r. zostało oparte o część art. 17 ust. 1b uśr uznaną przez Trybunał za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W orzecznictwie podnosi się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Wprawdzie część orzecznictwa sądów administracyjnych stoi na stanowisku, zgodnie z którym oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia i przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W tym miejscu należy jednakże podkreślić, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna będąca wynikiem operacji myślowej polegającej na wykładni jednego bądź większej liczby przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2752/20). Zatem zastosowanie jakiegokolwiek przepisu polegać będzie na każdorazowym odtworzeniu na jego podstawie (oraz ewentualnie na podstawie innych przepisów) normy prawnej regulującej określony stosunek prawny uwzględniającej m.in. orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jako ustawodawcy negatywnego. Wykładnia przepisu rangi ustawowej musi zatem uwzględniać zarówno treść tego przepisu, jak i przepisy Konstytucji RP i wyroki Trybunału Konstytucyjnego.

Jednocześnie należy podkreślić, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, z 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06, czy z 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1617/09).

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. art. 17 ust. 1b uśr w zw. z 32 ust. 1 Konstytucji). Niewątpliwie bowiem art. 17 ust. 1b uśr był kluczowy dla oceny wadliwości decyzji z 2019 r. i wyniku sprawy. Organ wydając decyzję z 13 września 2019 r., nie uwzględnił bowiem ani wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, ani ukształtowanej już wtedy na jego podstawie linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ma niebagatelny wpływ na życie osoby z niepełnosprawnościami i jego opiekuna, co przesądza, że racje społeczno-ekonomiczne przemawiają za uznaniem, że decyzja rażąco narusza prawo. Z powodów społeczno-ekonomicznych wadliwa odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jako mająca istotny wpływ na życie osoby z niepełnosprawnościami i jego opiekuna, powinna być zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznana za decyzję rażąco naruszającą prawo.

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 17 ust. 1b uśr należało uznać za zasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 ppsa mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22).

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa nie został powiązany z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek innego przepisu prawa materialnego lub procesowego poza przepisami wyznaczającymi kompetencje orzecznicze sądów administracyjnych. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje jednakże, że są one ze sobą powiązane funkcjonalnie, a zasadności analizowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej upatruje w skuteczności zarzutu omówionego powyżej naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 17 ust. 1b uśr. Oznacza to, że uznanie za zasadny zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 17 ust. 1b uśr przesądza także o zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1b uśr i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane będzie do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.