II SA/Gl 1417/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2025-11-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Aneta Majowska
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 35, art. 36, art. 107 par. 1 i 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1092; par. 29, par. 30; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start"
Dz.U. 2024 nr 0 poz 167; art. 26; Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi O. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2025 r. nr 010070/680/8181543/2022 w przedmiocie świadczenia "Dobry start" 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 kwietnia 2024 r.; 2) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił przyznane obecnie skarżącej O. Z. prawo do świadczenia dobry start na dziecko A. Z. przyznane w informacji z dnia 25 września 2022 r. - w kwocie 300,00 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżącej nie przysługuje świadczenie dobry start, ponieważ nie odpowiedziała na wezwanie dotyczące dosłania potrzebnych dokumentów, które potwierdzą prawo do legalnego dostępu do rynku pracy w Polsce. Organ wskazał ponadto, że wypłacone skarżącej świadczenie dobry start stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Nienależnie pobrane świadczenie skarżąca jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z którego świadczenie zostało wypłacone, powołując się na znak sprawy.

Organ jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1092), zwanego dalej rozporządzeniem, art. 151 k.p.a. oraz art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 167, z późn. zm.), zwanej dalej specustawą.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, stwierdzając, że brak jest podstaw do jej uchylenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obywatele Ukrainy, którzy mieszkali w Polsce przed 24 lutego 2022 r. i ubiegają się o świadczenie dobry start na dzieci, które przybyły do Polski z Ukrainy po 23 lutego 2022 r., muszą spełnić warunek legalnego pobytu w Polsce wraz z dostępem do rynku pracy zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 ustawy 800+. W odniesieniu do tych osób nie ma zastosowania art. 2 ust. 1 specustawy, a zatem nie stosuje się do nich również art. 26 specustawy. W konsekwencji nie dotyczy ich zwolnienie z warunku posiadania dokumentów potwierdzających ich legalność pobytu w Polsce wraz z dostępem do polskiego rynku pracy. Zdaniem organu oznacza to, że składając wniosek o świadczenie dobry start zobowiązani są załączyć dokument potwierdzający legalność ich pobytu w Polsce oraz dostęp do rynku pracy, np. kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (na podstawie, której obywatel Ukrainy ma prawo do wykonywania pracy w Polsce, a jeżeli rodzaj udzielonego mu taką decyzją zezwolenia pobytowego nie uprawnia sam w sobie do wykonywania pracy w Polsce - wraz z dokumentem potwierdzającym możliwość świadczenia pracy w Polsce) lub inny dokument uprawniający cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski, który uprawnia do wykonywania pracy.

Zgodnie z przedłożonym przez skarżącą dokumentem - karta pobytu wydanym przez Wojewodę Śląskiego, skarżąca posiada legalny pobyt w Polsce wraz z dostępem do rynku pracy w okresie od 16 kwietnia 2024 r. do 26 stycznia 2025 r. Skarżąca nie przedłożyła natomiast dokumentów potwierdzających dostęp do rynku pracy w Polsce we wcześniejszym okresie, wobec czego nie spełnia warunków niezbędnych do przyznania prawa do świadczenia dobry start w roku szkolnym 2022/2023.

Organ odwoławczy jako podstawę prawną wskazał § 30 rozporządzenia, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r., poz. 49).

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia dobry start.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w chwili składania wniosku posiadała prawo legalnego pobytu, a do skargi załącza odpowiednie dokumenty potwierdzające ten fakt, w tym: wizę pobytową wydaną przez właściwy organ, pieczątkę z Urzędu Wojewódzkiego potwierdzającą złożenie wniosku o pobyt czasowy oraz świadectwo pracy, które ma potwierdzać, że legalnie pracowała i przebywała w Polsce w okresie objętym wnioskiem. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu przedstawił argumenty faktyczne i prawne na poparcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała jej osobistą skargę w całości i dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. § 2 rozporządzenia przez błędną wykładnię i uznanie, iż skarżąca nie spełniła wymagań dotyczących legalnego pobytu na terenie Polski, podczas gdy skarżąca przez cały ten okres posiadała prawo do legalnego pobytu oraz prawo do podejmowania zatrudnienia wynikające z art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach;

2. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy 800+ poprzez przyjęcie, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu pobranego świadczenia wychowawczego i przyjęcie, że pobrane świadczenie jest nienależne, mimo że skarżąca nie działała w złej wierze i nie złożyła fałszywych dokumentów i oświadczeń.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli polegające na uprzednio wydaniu decyzji przyznających prawo do świadczenia wychowawczego, kolejno uchylający tę decyzję i żądający zwrotu wypłaty świadczeń;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowym było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przyznanie prawa do świadczeń.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2. rozważenie przez Sąd uchylenia w całości decyzji organu I instancji;

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 26 stycznia 2024 r., kserokopii paszportu skarżącej oraz kserokopii karty pobytu - celem wykazania legalności pobytu i zatrudnienia.

Wniesiono ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z uiszczoną opłatą skarbową.

W uzasadnieniu tego pisma przedstawione zostały argumenty na poparcie sformułowanych w nim wniosków i zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić wypadnie, że postępowanie w przedmiocie świadczenia dobry start jest postępowaniem administracyjnym, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa w tym postępowaniu na zasadach organu administracji państwowej z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Wynika to wprost z § 30 rozporządzenia w zw. z art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r., poz. 199).

Warto przypomnieć w tym miejscu, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że jedną z podstawowych reguł, którymi kierują się organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji jest ogólna zasada praworządności (legalizmu). Zasada ta stanowi powtórzenie art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przy tym działanie na podstawie prawa oznacza prawidłowe zastosowanie zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przez przytoczenie w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 6). Z kolei rolą sądu administracyjnego jest kontrola w zakresie zgodności z prawem (legalności) poddanego tej kontroli działania organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2024 r., poz. 1267).

Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli sądowoadministracyjnej stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS z dnia 18 kwietnia 2024 r., nie spełniają podstawowych standardów proceduralnych, zaś niejasność podjętych rozstrzygnięć powoduje, że również nie sposób uznać je za dające się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa regulującymi przedmiotową materię.

Przede wszystkim kontrolowane decyzje nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 1 pkt 3 – 6 k.p.a., co nie tylko wypełnia przesłankę istotnego naruszenia przepisów postępowania, ale również znacznie utrudnia merytoryczną ich kontrolę. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Omawiając kolejno brakujące bądź niewłaściwie skonstruowane elementy decyzji pierwszoinstancyjnej, należy wskazać brak konsekwencji i jednolitości w oznaczeniu strony postępowania (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wydając decyzję, organ administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) rozstrzyga o treści prawa lub obowiązku konkretnego podmiotu prawa. Oznaczenie strony musi nastąpić w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, ponieważ w sytuacji, kiedy decyzja uzyska przymiot ostateczności (art. 16 § 1 k.p.a.), to właśnie z niej będzie rekonstruowana treść prawa lub obowiązku podmiotu prawa. To z treści decyzji musi wynikać, o czyich prawach i obowiązkach organ rozstrzyga. Oznaczenie strony postępowania musi być każdorazowo wyraźne, aby nie powstały żadne wątpliwości co do tego, komu przyznano uprawnienie albo na kogo nałożono obowiązek (por. np. wyrok tut. Sądu z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 158/22). Oznaczenie strony (adresata decyzji) będącej osobą fizyczną poprzez wskazanie wyłącznie jej imienia i nazwiska nie jest wystarczające. Jakkolwiek przepisy k.p.a. nie precyzują, jak powinna być oznaczona strona, aby spełnione były wspomniane wyżej kryteria, jednak wydaje się, że dla jej identyfikacji, poza imieniem i nazwiskiem, figurować winien co najmniej jej adres zamieszkania lub inny element umożliwiający jednoznaczną identyfikację tej osoby. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy pojawiają się istotne wątpliwości co do prawidłowego oznaczenia adresata decyzji. Otóż zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w zaskarżonej decyzji, poza imieniem i nazwiskiem skarżącej, wskazany został jej adres: "[...], [...] Z.". Z kolei w równolegle rozpoznawanych przez tut. Sąd sprawach ze skarg tej samej skarżącej na inne decyzje Prezesa ZUS wydane w tym samym czasie, adres skarżącej został wskazany jako: "Osiedle [...], [...] Z." (zob. decyzje zaskarżone w sprawach o sygn. akt: II SA/Gl 1414/25 i II SA/Gl 1416/25). Co prawda tego rodzaju rozbieżność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała istotnego wpływu na wynik postępowania, jednak stało się to wyłącznie z tego powodu, że skarżąca zaskarżyła również tamte decyzje i została zidentyfikowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie nr PESEL. W przeciwnym wypadku problem braku prawidłowego wskazania adresu strony postępowania mógłby doprowadzić wręcz do niewykonalności decyzji w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym.

Kolejnym mankamentem kontrolowanych decyzji jest niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej ich wydania. Przepis art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraźnie wskazuje na konieczność powołania podstawy prawnej, przy czym załatwienie sprawy w formie decyzji musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ. Podstawą prawną decyzji administracyjnej może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w decyzji pierwszoinstancyjnej powołano przepisy procesowe, tj. § 30 rozporządzenia oraz art. 151 k.p.a. Wytknąć w tym miejscu przyjdzie, że powołany przepis art. 151 k.p.a. w żadnej mierze nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. To przepis, który ustanawia katalog rozstrzygnięć w postępowaniu wznowieniowym, z którym nie mamy tutaj do czynienia. Organ powołał też art. 26 specustawy, który normuje przesłanki warunkujące m.in. prawo do przyznania świadczenia dobry start obywatelowi Ukrainy, który przybył na terytorium RP po 23 lutego 2022 r. W niniejszej sprawie skarżąca nie należy do tego kręgu osób, co uniemożliwia zastosowanie tego przepisu, a zarazem czyni wskazaną podstawę prawną rozstrzygnięcia nieadekwatną do wyniku sprawy, co poniekąd zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie wyciągnął jednak z tego uchybienia żadnych skutków, a sam jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał wyłącznie przepisy procesowe, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i cytowany już na wstępie § 30 rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał też na art. 187a ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jednak ten przepis jest przepisem kompetencyjnym zawierającym delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w przedmiocie świadczenia dobry start, a tym samym nie stanowi podstawy do wydania decyzji w indywidualnej sprawie. Brak prawidłowego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia znacznie ogranicza prawa strony postępowania, a wręcz uniemożliwia zrozumienie treści tego rozstrzygnięcia i podjęcie właściwej obrony swoich praw. Tego rodzaju uchybienie narusza też wynikające z art. 9 i art. 11 k.p.a. zasady informowania i przekonywania stron co do podjętych działań i rozstrzygnięć.

Przechodząc do kwestii rozstrzygnięcia wynikającego z kontrolowanych decyzji, to nie sposób jednoznacznie odczytać, czy polega ono jedynie na uchyleniu prawa do świadczenia (nota bene już wcześniej skonsumowanego), czy też na stwierdzeniu nienależnie pobranego świadczenia i obowiązku jego zwrotu. Zauważyć przyjdzie, że orzeczenie o uchyleniu prawa zostało zawarte w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej. Z kolei kwestia nienależnie pobranego świadczenia została zasygnalizowana w kolejnym akapicie decyzji przed powołaniem podstawy prawnej i pouczenia. Kwestia ta nie została zresztą w żaden sposób doprecyzowana ani przez wskazanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, terminu jego zwrotu, ani też określenia ewentualnych odsetek. Tymczasem rozstrzygnięcia nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji i innych okoliczności sprawy, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. następuje wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 75/23). Naruszenie w tym zakresie również należało uznać za istotne.

Wreszcie, co do uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, to przypomnieć przyjdzie, że w myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z powołanych przepisów - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej w najmniejszym nawet stopniu nie spełnia tych wymogów. W istocie bowiem, pomijając opisane już wyżej elementy tej decyzji, jej "uzasadnienie" sprowadza się do zdania: "Nie przysługuje Panu/Pani świadczenie dobry start, ponieważ ustaliliśmy, że Nie odpowiedział Pan/Pani na wezwanie dotyczące dosłania potrzebnych nam dokumentów, które potwierdzą Pan/Pani prawo do legalnego dostępu do rynku pracy w Polsce". Organ odwoławczy, nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, pokusił się co prawda o kilka zdań wyjaśniających, jednak nie wyjaśnił, który z przepisów prawa stał na przeszkodzie przyznania świadczenia w świetle okoliczności zgłaszanych przez skarżącą bądź też znanych organowi z urzędu. Dokonana przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę próba rozwinięcia motywów wydania zaskarżonej decyzji nie mogła odnieść skutku, albowiem sprawowana przez sądy administracyjne kontrola odnosi się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania popełnione przez organy obydwu instancji w sposób oczywisty skutkować musiały wyeliminowaniem kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz., 143), zwanej dalej p.p.s.a.

Z naprowadzonych wyżej powodów merytoryczna ocena kontrolowanych decyzji wydawać by się mogła przedwczesna i oparta na niekoniecznie zasadnych domniemaniach Sądu. Tym niemniej, w celu uniknięcia kolejnych błędnych rozstrzygnięć, z pewnością niesłużących pogłębianiu zaufania stron do organów administracji publicznej, przypomnieć wypadnie organowi, że kwestia będąca istotą sporu została przesądzona w licznym i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Orzeczenia w podobnych sprawach zapadały i zapadają przy udziale tych samych organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które orzekały w niniejszej sprawie, a zatem powinny być im znane. W orzecznictwie tym dominuje pogląd (w pełni akceptowany przez skład obecnie rozpoznający sprawę), w myśl którego postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start (§ 15 ust. 4 rozporządzenia) jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną ustalenia prawa do tego świadczenia. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia dobry start ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Oznacza to, że w trybie rozporządzenia nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia dobry start już wcześniej skonsumowane. W sytuacji, gdy wyjdą na jaw okoliczności, iż przyznane świadczenie jest nienależne (§ 29 rozporządzenia), możliwym jest zastosowanie trybu polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o nienależnie pobranym świadczeniu (vide m.in.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 104/24; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2025 r., sygn. II SA/Gl 220/25; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 492/25 oraz powołane w tych wyrokach orzeczenia NSA). Niewłaściwa jest zatem wykładnia przepisów rozporządzenia prowadząca do uznania, że na ich podstawie możliwe jest uchylenie prawa do świadczenia dobry start z mocą wsteczną, tj. w sytuacji, kiedy prawo to już nie jest wykonywane.

Organy winny mieć ponadto na uwadze, co również zostało już przesądzone w orzecznictwie, że skarżąca złożyła wniosek o kartę pobytu, lecz dokument ten nie został w terminie wydany przez właściwą instytucję.

Organy winny także uwzględnić, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że § 2 pkt 2 lit. d) rozporządzenia przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia dobry start cudzoziemcowi uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Prawo do uzyskania świadczenia przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1152/24 i powołane w nim orzeczenia NSA).

Niezależnie od powyższego, nie sposób nie zauważyć rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów o terminach załatwiania spraw. Otóż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. zasadą jest, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W sytuacji, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to w postępowaniu odwoławczym winna być ona załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., organ ma obowiązek zawiadomić strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w kontrolowanej sprawie postępowanie odwoławcze trwało od 23 kwietnia 2024 r. (data wniesienia odwołania) do 25 września 2025 r. (data wydania zaskarżonej decyzji), a więc 17 miesięcy. Z akt nie wynika, aby cokolwiek się działo pomiędzy wniesieniem odwołania a jego rozpatrzeniem, co w jakikolwiek sposób mogłoby uzasadniać zwłokę organu odwoławczego. Organ nie dopełnił również obowiązku zawiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 k.p.a.).

Mogłoby się wydawać, że naruszenie przepisów o terminach załatwienia sprawy, mimo, że przybiera w niniejszej sprawie charakter rażący, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Otóż jest zgoła inaczej. Jeżeli bowiem zamiarem organów było lub będzie wydanie decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start, to wówczas każda zwłoka organu ma niebagatelny wpływ na obowiązki strony i wysokość przypadającej do zwrotu kwoty. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. § 29 ust. 9 rozporządzenia, kwoty nienależnie pobranego świadczenia dobry start podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia dobry start do dnia spłaty. Zatem istotnego znaczenia nabiera upływ czasu, jaki mija od uzyskania przez organ informacji, że pobrane świadczenie jest nienależne a wydaniem ostatecznej decyzji, albowiem ma to bezpośredni wpływ na wysokość odsetek. Stąd też okoliczności, które powodują, że do wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie dochodzi po upływie znacznego okresu, mają znaczenie prawne i wymagają ustalenia w każdym przypadku (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2024 r.: sygn. akt I OSK 1317/22 i I OSK 1319/22).

Organ ZUS prowadząc ponownie postępowanie, w pierwszej kolejności ustali, czy nie zachodzi sytuacja określona w § 29 ust. 6 rozporządzenia, a w przypadku, gdy od pobrania przez skarżącą świadczenia objętego niniejszym postępowaniem upłynęły 2 lata – umorzy postępowanie w sprawie.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). O zwrocie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie orzeczono, pomimo złożonego wniosku w tym zakresie, albowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1154), nie podlega opłacie skarbowej złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa albo jego odpisu, wypisu lub kopii, m.in. w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz przepisów o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło w trybie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., na zgodny wniosek stron.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl