Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Inicjatora Referendum w Gminie Iwanowice na uchwałę Rady Gminy Iwanowice z dnia 13 września 2021 r. nr XXXV/353/2021 w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców z dnia 18 sierpnia 2021 r. o przeprowadzenie referendum lokalnego skargę oddala.

Rada Gminy I. podjęła w dniu 13 września 2021 r. uchwałę nr XXXV/353/2021 w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców z dnia 18 sierpnia 2021 r. o przeprowadzenie referendum lokalnego. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) w związku z art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 741). Rada Gminy I., po zapoznaniu się z opinią komisji doraźnej do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców z dnia 18 sierpnia 2021 r. o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, uchwaliła co następuje:

"§ 1. Odrzuca się wniosek mieszkańców z dnia 18 sierpnia 2021 r. o przeprowadzenie referendum lokalnego zawierający pytania:

Czy jesteś za tym, żeby Gmina I. przedłużyła umowę najmu nieruchomości położonej w M. przy ul. K w której obecnie A sp. z o.o. świadczy usługi rehabilitacyjne na kolejny 10 letni okres na takich samych warunkach?

Czy jesteś za tym, żeby Gmina I. wystąpiła i doprowadziła do przekazania przez Skarb Państwa na rzecz Gminy I. nieruchomości położonej w I. przy ul. [...]?

Czy jesteś za tym, żeby Gmina I. po przekazaniu na jej rzecz przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w I. przy ul. [...] oddała tą nieruchomość w użyczenie A sp. z o.o. na okres 10 lat celem świadczenia w tej nieruchomości usług medycznych?

z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do niniejszej uchwały.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Gminy I.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Inicjator referendum, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty;

art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy wniosek ten spełniał wymogi ustawowe oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Skarżący wskazał, że pismem z dnia 28 maja 2021 roku złożonym w dniu 21.06.2021 roku pełnomocnik inicjatora referendum gminnego powiadomił Wójta Gminy I.o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przedmiot zamierzonego referendum został podany do wiadomości mieszkańców Gminy I. w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie, czyli poprzez wywieszenie ogłoszeń na gminnych tablicach informacyjnych.

Po zebraniu wymaganej ilości podpisów pismem z dnia 16.08.2021 roku, złożonym w dniu 18.08.2021 roku inicjator referendum złożył wniosek o przeprowadzenie referendum.

Rada Gminy I. powołała Komisję doraźną do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców z dnia 18 sierpnia 2021 roku o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 741).

Komisja ta odbyła swoje posiedzenia w dniach 31.08.2021 r., 6.09.2021 r. oraz 8.09.2021 r. W posiedzeniach Komisji uczestniczył pełnomocnik inicjatora referendum w osobie K. W. oraz przedstawiciel A sp. z o.o. prokurent T. J., którzy składali wyjaśnienia ustne i pisemne.

W posiedzeniu Komisji w dniu 31.08.2021 roku uczestniczył również Wójt Gminy I. R. L., który w sposób dobitny wyraził swoje niezadowolenie z inicjatywy przeprowadzenia referendum, oświadczając, że wkracza to w jego kompetencje. Wójt oświadczył również, że A. sp. z o.o. nie jest w stanie nawet zadbać o wynajmowany od gminy budynek w M., ponieważ to Gmina, a nie A. sp. z o.o. musiała ostatnio naprawiać dziurę w stropie. Ponadto Wójt stwierdził, że nawet gdyby referendum zostało przeprowadzone, to i tak nie byłby w żaden sposób związany jego wynikiem.

Pełnomocnik inicjatora referendum pismem z dnia 03.09.2021 roku ustosunkował się do sposobu zachowania wójta R. L. na posiedzeniu komisji oraz jego twierdzeń, które nie miały pokrycia ani w stanie faktycznym ani obowiązującym porządku prawnym. W szczególności wyjaśnił, że zgodnie z art. 65 ustawy o referendum lokalnym jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji.

Na posiedzeniu Komisji w dniu 6.09.2021 roku Komisja przedstawiła sporządzoną na zlecenie Gminy opinię prawną. Radca prawny Gminy oświadczyła, że pełnomocnik inicjatora referendum w piśmie z dnia 03.09.2021 roku przesądził o tym, że referendum ma charakter rozstrzygający, wobec czego zgodnie z opinią prawną nie może się odbyć, bo stanowiłoby to naruszenie prawa.

W posiedzeniu Komisji w dniu 6.09.2021 roku uczestniczył dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. R. K. oraz pełnomocnik wspólniczki A sp. z o.o. Dyrektor R. K. oświadczył, że nie ma możliwości przejęcia nieruchomości przez Gminę, ponieważ nie zgodzi się na to Wojewoda Małopolski.

W piśmie z dnia 8.09.2021 roku pełnomocnik inicjatora referendum wyjaśnił Komisji, że twierdzenia dyrektora K. nie mają żadnych podstaw prawnych ani faktycznych. Wyjaśniono również, że Starostwo Powiatowe jako właściciel nieruchomości w I. działa na szkodę mieszkańców Gminy, ponieważ blokowało możliwość modernizacji ogrzewania, czym przyczyniało się do poważnego zanieczyszczenia powietrza w Gminie, spowodowanego kłębami dymu wydobywającego się ze starego pieca węglowego.

Pełnomocnik inicjatora referendum pismem z dnia 08.09.2021 roku ustosunkował się również do twierdzeń zawartych w opinii prawnej sporządzonej na zlecenie Gminy.

Na posiedzeniu Komisji w dniu 8.09.2021 roku podjęta została uchwała o rekomendowaniu Radzie Gminy odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum.

W dniu 13.09.2021 roku odbyła się nadzwyczajna sesja Rady Gminy I., na której podjęta została uchwała nr XXXV/353/2021 w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców z dnia 18 sierpnia 2021 r. o przeprowadzenie referendum lokalnego zgodnie z rekomendacją Komisji doraźnej ds. referendum.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wniosek o przeprowadzenie referendum spełnia wszystkie wymogi formalne, ale postawione we wniosku referendalnym pytania mogłyby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Komisja po treści postawionych pytań oceniła, że zamierzone referendum ma mieć charakter referendum wiążącego, co miało być również wprost potwierdzone w piśmie pełnomocnika inicjatora referendum z dnia 03.09.2021 roku.

W zakresie pytania pierwszego Komisja wskazała, że zgodnie z zasadą swobody umów organ wykonawczy nie może gwarantować skutecznego zawarcia umowy najmu budynku położonego w M. na rzecz oznaczonego podmiotu, gdyż podmiot ten może nie być zainteresowany zwarciem takiej umowy. Oznacza to, że ewentualny pozytywny wynik referendum wkraczałby w tym zakresie poza kompetencje organu wykonawczego Gminy. Ponadto pytanie sformułowane jest w sposób nieprecyzyjny, ponieważ mieszkaniec nie jest informowany, na czym polegać mają "takie same warunki" (pytanie tego nie precyzuje) i nie jest w stanie ocenić zasad, na jakich zawarta ma być umowa.

W zakresie pytania drugiego pozytywny wynik referendum wkraczałby w kompetencje Skarbu Państwa, a tym samym prowadził do rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Powodem tego ma być to, że Wójt Gminy w zakresie swoich kompetencji może wystąpić z wnioskiem o przekazanie budynku na rzecz Gminy, jednakże nie może w żaden sposób zagwarantować rozstrzygnięcia sprawy - nie leży to w zakresie jego kompetencji.

W zakresie pytania trzeciego stwierdzono, że z uwagi na zasadę swobody umów oraz fakt, że stanowi on własność Skarbu Państwa, pozytywny wynik referendum i w tym przypadku prowadziłby do rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem.

W skardze szeroko przedstawiono Historię Ośrodka Zdrowia w I. Skarżący wskazał, że w dniu 30.12.2013 roku gmina I. zawarła z A sp. z o.o. umowę najmu nieruchomość położoną w M. przy ul. K. Umowa zawarta została na 10 lat do dnia 31.12.2023 roku. W nieruchomości tej obecnie A sp. z o.o. świadczy na rzecz mieszkańców Gmin I. usługi rehabilitacyjne w ramach kontraktu zawartego z Małopolskim Oddziałem Narodowego Funduszu Zdrowia.

Na posiedzeniu Komisji w dniu 31.08.2021 roku Wójt R. L. oświadczył, że podpisanie z A sp. z o.o. umowy użyczenia nieruchomości położonej w I. pod tytułem darmym i przedłużenie umowy najmu na nieruchomość w M. z czynszem w wysokości 1 000,00 zł stanowić będzie działanie na szkodę Gminy, ponieważ rynkowa wartość czynszu za te nieruchomości jest wielokrotnie wyższa. Skarżący wskazał, że wójt zapomniał o tym, że są to stare kilkudziesięcioletnie budynki wymagające olbrzymich nakładów finansowych na utrzymanie ich w należytym stanie, a w latach 2014-2019 A sp. z o.o. na utrzymanie budynków w M. i w I. musiał wydać kwotę ponad 220 000,00 zł. W latach 2012-2014 NZOZ [...] s.c. na prace remontowe w budynku w I. musiała wydać kwotę ponad 36 000,00 zł. W październiku 2016 roku za naprawę samego pieca węglowego A sp. z o.o. musiał zapłacić kwotę prawie 10 000,00zł. W październiku 2020 roku A sp. z o.o. musiała zapłacić 1 200 zł za czyszczenie pieca. W chwili obecnej A sp. z o.o. zakończył modernizację ogrzewania budynku w I. Koszt wymiany ogrzewania węglowego na gazowe wyniósł 158 448,00 zł i będzie przez A sp. z o.o. spłacany w ratach przez dwa lata.

W przypadku zawarcia przez Gminę umowy najmu z wysokim czynszem, to Gmina jako wynajmujący zgodnie z art. 662 k.c. powinna wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu. Najemcę obciążają jedynie drobne nakłady połączone ze zwykłym używaniem rzeczy.

Skarżący wskazał, że A sp. z o.o. mając pełną świadomość niskiego czynszu za najem nieruchomości w M. inwestuje w nieruchomość niemałe środki finansowe pomimo tego, że zgodnie z § 10 umowy najmu zobowiązana jest jedynie do pokrywania bieżących remontów, a nie remontów polepszających stan nieruchomości. Jeżeli Gmina uzyska za najem wysoki czynsz, to nie będzie mogła wymagać od najemcy ponoszenia wszystkich kosztów utrzymania nieruchomości w należytym stanie, ponieważ nie miałoby to dla najemcy żadnego uzasadnienia ekonomicznego. Mogłoby się okazać, że przychody Gminy z tytułu czynszu nie pokrywają kosztów utrzymania przedmiotu najmu w należytym stanie.

Skarżący podniósł, że wójt na posiedzeniu Komisji oświadczył, że na najem nieruchomości w M. po zakończeniu umowy najmu z A. sp. z o.o. zamierza ogłosić przetarg. Dzięki temu stworzy "ośrodek zdrowia z dwudziestego pierwszego wieku". Niestety nie wyjaśnił, w jaki sposób Gmina mogłaby mieć wpływ na stworzenie takiego ośrodka zdrowia. Po wybraniu najkorzystniejszej oferty najmu, Gmina miałaby jedynie wpływ na przestrzeganie przez najemcę umowy najmu. Nie miałaby żadnego wpływu na sposób wykonywania przez niego usług medycznych. Przetarg wygrałby najemca, który zaoferowałby najwyższy czynsz. Taki najemca nie będzie skupiał się na poziomie świadczenia usług medycznych, tylko na osiąganiu jak najwyższych zysków. Skarżący zarzucił, że w Polsce np. w zakresie Podstawowej Opieki Medycznej poziom świadczonych usług nie ma żadnego związku z uzyskiwanymi z tego tytułu przychodami. NFZ nie płaci za wykonaną usługę medyczną, tylko ryczałt miesięczny za podpisaną deklarację miesięczną. Dlatego wiele podmiotów medycznych zamiast na podnoszeniu poziomu świadczenia usług medycznych skupia się jedynie na zbieraniu deklaracji od pacjentów zaniedbując jakość wykonywanych usług. Zdaniem skarżącego Wójt R. L. proponuje zatem podjęcie działań zmierzających prawdopodobnie do likwidacji prężnie działających ośrodków zdrowia w zamian za mglistą wizję stworzenia ośrodka zdrowia z dwudziestego pierwszego wieku. Proponując takie rozwiązania Wójt nie liczy się wcale z wolą mieszkańców Gminy. Wójta nigdy nie interesowało, czy mieszkańcy Gminy są zadowoleni z poziomu świadczonych przez A sp. z o.o. usług. Mieszkańcy Gminy nie chcą ryzykować, że po likwidacji Ośrodków Zdrowia prowadzonych przez A sp. z o.o. z których usług są bardzo zadowoleni będą musieli korzystać z usług nowego podmiotu, którego usługi będą na znacznie niższym poziomie. Nie rozumieją dlaczego mają zdać się na niepewne rozwiązanie Wójta, skoro mogą dalej cieszyć się usługami medycznymi zapewnianymi na wysokim poziomie przez A sp. z o.o. Skarżący zarzucił, że Wójt nigdy nie interesował się tym, czy potrzeby mieszkańców Gminy w zakresie ochrony zdrowia są należycie zaspokajane. Pismem z dnia 13.11.2020 roku A sp. z o.o. zwrócił się do Wójta o poparcie wniosku do NFZ w sprawie ogłoszenia konkursu na zawarcie umowy na udzielanie świadczeń medycznych w ramach Poradni Ginekologiczno-Położniczej na terenie Gminy I. Wójt z niewiadomych powodów nie poparł tego oczywistego z punktu widzenia mieszkańców Gminy wniosku. Wniosek został poparty jedynie przez Przewodniczącego Komisji Edukacji, Kultury, Zdrowia, Sportu i Promocji Gminy Pana M. R. Wójt zawsze bardzo pozytywnie wyraża się o innym podmiocie medycznym - B sp. z o.o., w przeciwieństwie do negatywnych opinii wyrażanych o A sp. z o.o. Niestety nie wiadomo na jakiej podstawie Wójt wyrobił sobie tak pozytywną opinię o B sp. z o.o. W praktyce wygląda to tak, że kiedy w styczniu 2021 roku Gmina zgłosiła się do A sp. z o.o. o utworzenie Mobilnego Punktu Szczepień, to A sp. z o.o. musiał odmówić, ponieważ miał już zorganizowane na terenie Gminy dwa punkty szczepień w M. i I. Nie miał już po prostu żadnego wolnego personelu do obsługi punktów szczepień organizowanych przez Gminę.

Na posiedzeniu Komisji w dniu 31.08.2021 roku Wójt oświadczył, że wolę utworzenia wraz z Gminą takiego Mobilnego punktu Szczepień wyraziła jedynie B sp. z o.o. Niestety efekt tej współpracy był taki, że do tej pory nie powstał żaden Mobilny Punkt Szczepień. Co więcej, kiedy wynikła potrzeba zorganizowania punktu szczepień na pikniku organizowanym w sierpniu przez OSP w Z. i OSP w B., to punkty takie nie zostały zorganizowane przez B sp. z o.o. tylko właśnie przez A sp. z o.o.

Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały to nie pełnomocnik inicjatora referendum w swoich pismach przesądza o charakterze referendum, tylko treść dokumentów sporządzonych i złożonych zgodnie z wymogami ustawy o referendum lokalnym.

Referendum rozstrzygające dotyczy rozstrzygnięcia sprawy mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji gminy, czyli realizacja rozstrzygnięcia referendalnego należy wyłącznie do organów gminy.

Referendum opiniodawcze dotyczy rozstrzygnięć, które nie leżą w wyłącznie w kompetencji gminy i dlatego gmina samodzielnie nie może takiego rozstrzygnięcia zrealizować.

Zgodnie z poglądami prawnymi Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02) przedmiotem rozstrzygnięcia mogą być również sprawy, których realizacja uzależniona jest od innych organów administracji czy też podmiotów, w tym przypadku woli zawarcia umów przez A sp. z o.o.

Powyższe poglądy Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Administracyjnego w pełni potwierdzają prawną możliwość zadania w referendum wszystkich trzech pytań.

W zakresie pytania pierwszego dotyczącego przedłużenia umowy najmu nieruchomości położonej w M. i zawartej z A sp. z o.o. rozstrzygnięcie w całości leży w zakresie zadań i kompetencji gminy i zależy obecnie wyłącznie od woli Gminy. Wola zawarcia tej umowy przez A sp. z o.o. została już wyrażona w oświadczeniu załączonym do pisma inicjatora referendum z dnia 8.09.2021 roku.

W zakresie pytania trzeciego dotyczącego oddania A sp. z o.o. w użyczenie nieruchomości przejętej od skarbu Państwa położonej w I. rozstrzygnięcie w całości leży się w zakresie zadań i kompetencji Gminy i zależy wyłącznie od woli Gminy. Wola zawarcia tej umowy przez A sp. z o.o. została już wyrażona w oświadczeniu z dnia 07.09.2021 roku załączonym do pisma pełnomocnika inicjatora referendum z dnia 08.09.2021 roku.

W zakresie pytania drugiego dotyczącego wystąpienia i doprowadzenia do przekazania przez Skarb Państwa na rzecz Gminy nieruchomości położonej w I. rozstrzygnięcie w części dotyczącej wystąpienia o przejęcie w całości leży w zakresie zadań i kompetencji gminy, natomiast doprowadzenie do przejęcia nieruchomości nie leży już wyłącznie w zakresie kompetencji gminy, ale również w zakresie kompetencji reprezentujących Skarb Państwa organów - Starosty Krakowskiego i Wojewody Małopolskiego. Taką sytuację opisuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku powyżej przytoczonym.

W niniejszej sprawie drugie pytanie referendalne dotyczące wystąpienia i doprowadzenia do przejęcia nieruchomości od Skarbu Państwa wyraźnie wskazuje Skarb Państwa jako podmiot, od którego zależeć będzie przejęcie nieruchomości.

Pytanie referendalne wyraźnie wskazuje, że organy gminy nie mają samodzielnej kompetencji do przejęcia nieruchomości na własność. Właśnie dlatego muszą "wystąpić" i "doprowadzić" do przejęcia nieruchomości od Skarbu Państwa,

Przeciętny mieszkaniec Gminy I. nie ma żadnych problemów ze zrozumieniem, że Gmina I. nie może przejąć nieruchomości samodzielnie, tylko musi zwrócić się z tym do organów reprezentujących Skarb Państwa.

Podobna sytuacja dotyczy zarzutu niewłaściwego sformułowania pytania numer 1 i 3, ponieważ realizacja rozstrzygnięcia zależy od woli A sp. z o.o. Wola A sp. z o.o. została już jasno wyrażona w oświadczeniu z dnia 07.09.2021 roku.

Wszelkie wątpliwości w tej sprawie powinna rozwiać informacja o zamiarze przeprowadzenia referendum, która została zgodnie z przyjętym w Gminie I. zwyczajem umieszczona na gminnych tablicach ogłoszeniowych. Z informacji tej wyraźnie wynika, że w przypadku nie zawarcia tych umów dojdzie do likwidacji działalności A sp. z o.o.

Ponadto z informacji tej wyraźnie wynika, że podpisy popierające przeprowadzenie referendum będą zbierane w Ośrodkach Zdrowia prowadzonych przez A sp. z o.o. w I. i M. Tam też faktycznie podpisy zostały zebrane.

Z powyższych okoliczności jednoznacznie wynika, że mieszkańcy Gminy I. doskonale wiedzą o woli zawarcia przez A sp. z o.o. umów, o których mowa w pytaniach referendalnych.

Uchwała Rady Gminy zarzuca, że użycie w pytaniu pierwszym sformułowania przedłużenia umowy najmu nieruchomości w M. "na takich samych warunkach" czyni pytanie nieprecyzyjnym, gdyż biorący udział w referendum nie otrzymuje informacji, jakie są to warunki.

Z tego zarzutu wynika, że Rada Gminy oczekuje, że pytanie referendalne powinno zawierać kilkustronicowe postanowienia umowy najmu. To tak, jakby w referendum o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej konieczne było zacytowanie w pytaniu całego Traktatu Akcesyjnego. Takie rozumowanie jest nie tylko sprzeczne z przepisami prawa, ale przede wszystkim z zasadami logicznego rozumowania.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym to kampania referendalna służy wyjaśnieniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który zarządził referendum, istoty problemów rozstrzyganych w referendum, treści postawionych pytań i wariantów, a także prezentowaniu stanowiska inicjatora referendum oraz partii politycznych, zrzeszeń i mieszkańców w sprawie poddanej pod referendum, czyli zgodnie z ustawą to w trakcie kampanii referendalnej mieszkańcy Gminy będą mogli zapoznać się dokładnie z postanowieniami obecnie obowiązującej umowy najmu i podjąć stosowną, właściwą decyzję.

Dla przeciętnego mieszkańca Gminy I. całkowicie niezrozumiałe są rozważania prawne na temat różnic pomiędzy referendum wiążącym a opiniodawczym. Skarżący nie jest w stanie wyobrazić sobie w jaki sposób miałby sformułować pytania, żeby sprostać wymogom postawionym przez Radę Gminy I. Pytania zdaniem skarżącego zostały sformułowane w sposób zwięzły, precyzyjny i przejrzysty. Dzięki temu referendum mieszkańcy Gminy I. będą mogli wyrazić swoją ocenę co do poziomu świadczonych przez A sp. z o.o. usług medycznych i zadecydować, czy chcą dalej z tych usług korzystać na podobnych zasadach.

Pytania referendalne dokładnie precyzują, jakie działania mają podjąć organy gminy mieszczące się w ramach ich kompetencji i zadań. Z uzasadnienia uchwały wynika, że pytania referendalne prowadziły by do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Niestety uchwała nie wskazuje żadnych przepisów prawa, które rozstrzygnięcia te by naruszały. Zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały rozstrzygnięciem sprzecznym z prawem jest zawarcie umów z A sp. z o.o. oraz wystąpienie o przejęcie nieruchomości od Skarbu Państwa, bo to byłoby wkroczenie w jego kompetencje.

Wynika z tego, że sprzecznym z prawem jest skorzystanie przez Gminę z uprawnienia, jakie daje jej art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych Gminy I. należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w sprawach dotyczących ochrony zdrowia.

Nieruchomość położona w I. przy ul. [...] jak również w M. przy ul. K jest związana z realizacją zadań Gminy I. w sprawach ochrony zdrowia. Zadania te realizuje A sp. z o.o.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 w/w ustawy w celu wykonywania zadań gmina zawierać umowy z innymi podmiotami, czyli realizując zadania własne w sprawach ochrony zdrowia Gmina I. może zawierać umowy z A sp. z o.o.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomości stanowiące własność gminy mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem użyczenia.

W związku z powyższym nie ma żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym dotyczy wyrażenia woli przez mieszkańców Gminy I. co do sposobu rozstrzygnięcia spraw dotyczących Gminy I. mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów Gminy I. i które nie prowadzą do żadnych rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Dla Rady Gminy pytanie trzecie prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem ponieważ Gmina nie może zawrzeć umowy dotyczącej nieruchomości należącej do Skarbu Państwa. Przecież pytanie jest sformułowane w sposób precyzyjny i mówi o oddaniu w użyczenie nieruchomości dopiero po przejęciu jej na własność przez Gminę od Skarbu Państwa. Oczywistym jest, że realizacja rozstrzygnięcia wynikającego z pytania trzeciego uzależniona jest od realizacji rozstrzygnięcia wynikającego z pytania drugiego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy I. wniosła o oddalenie skargi.

Na wstępie organ zwrócił uwagę, że większą część uzasadnienia skargi stanowi historia ośrodka zdrowia znajdującego się na terenie Gminy I. oraz opis działań podejmowanych przez spółkę A, co w ocenie organu, nie ma na gruncie niniejszej sprawy istotnego znaczenia. Rada Gminy rozpatrując wniosek związana była zapisami ustawy o referendum lokalnym i tylko w kontekście zgodności z prawem wniosek był oceniany. Okoliczności przedstawione w skardze mogły stanowić jedynie "tło" sprawy, jednakże nie mogły mieć znaczenia przy rozpatrywaniu wniosku. Niezasadne jest także podnoszenie kwestii stanowiska Wójta Gminy I. wyrażonego na posiedzeniu komisji. Organ zwrócił uwagę, że Wójt jako organ wykonawczy może brać udział w posiedzeniach każdej z komisji i zabierać głos. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie będzie oceniał działań Wójta Gminy, a skupiał będzie się na zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. To Rada Gminy podejmowała decyzję w kwestii referendum, a nie organ wykonawczy.

Skarżący zdaje się sugerować, że charakter przedmiotowego referendum miałby być jednak (wbrew oświadczeniu zawartemu w piśmie inicjatora referendum) jedynie opiniodawczy. Dalej autor skargi wskazuje, że w przypadku referendum opiniodawczego rozstrzygnięcie może nie leżeć w wyłącznej kompetencji gminy. W ocenie organu sposób sformułowania pytań mających być przedmiotem referendum wskazuje, że miałoby ono charakter rozstrzygający, czyli jego wynik zobowiązywałby Gminę I. do niezwłocznego wcielenia w życie woli wspólnoty samorządowej.

Organ podniósł, że wbrew temu co twierdzi skarżący, Rada Gminy analizując powyższą kwestię nie poprzestała na oświadczeniu inicjatora referendum, ale dokonała analizy pytań posiłkując się opinią prawną zleconą w tej sprawie. Pytania referendalne zostały, w ocenie organu, skonstruowane w taki sposób, że mieszkaniec ma prawo przypuszczać, że wynik referendum będzie wiążący i taki charakter należy przedmiotowemu referendum przypisać.

Odnosząc się do treści zaproponowanych pytań referendalnych organ pozostaje na swoim stanowisku, że prowadziłyby one do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Inicjator referendum chciał poznać odpowiedź na pytanie: Czy jesteś za tym, żeby Gmina I. przedłużyła umowę najmu nieruchomości położonej w M. przy ul. K w której obecnie A sp. z o.o. świadczy usługi rehabilitacyjne na kolejny 10 letni okres na takich samych warunkach? Należy zgodzić się ze skarżącym, że generalnie kwestia zawarcia umowy najmu budynku będącego własnością Gminy leży w zakresie jej kompetencji i kwestia ta jest w zasadzie bezsporna. Zwrócić trzeba uwagę na fakt, że umowa jako czynność dwustronnie zobowiązująca zakłada, że obie jej strony mają wolę "umówienia" się w określony sposób i uregulowania tego stosunku prawnego na ustalonych warunkach. Zostało to wyrażone w zasadzie swobody umów - art. 3531 Kodeksu cywilnego. Należy sobie postawić pytanie, co byłoby w sytuacji gdyby A sp. z o.o. nie wyraził woli zawarcia takiej umowy. Kwestia ta, w ocenie organu, wskazuje, że ewentualny rozstrzygający wynik referendum nakładałby na Gminę obowiązek działania, które nie zależy tylko od woli jej organu wykonawczego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że do Rady Gminy wpływały pisma grupy osób - "przeciwników referendum", w tym pismo J. P., osoby posiadającej 50 % udziałów w spółce A, która oświadczyła, że nie wyraża zgody na przedmiotowe referendum. Oświadczenie woli złożone przez inicjatora referendum, w którym Prezes zarządu spółki wyraża chęć zawarcia umowy, o której mowa w pytaniu numer jeden, nie może być przesądzające, a to z tego względu, że nie jest ono w żaden sposób wiążące w przypadku ewentualnej zmiany członków zarządu czy też zmiany polityki spółki w przyszłości.

Ponadto w pytaniu tym inicjator odnosi się do nieprecyzyjnego pojęcia "takich samych warunków", co w ocenie organu spowodowało, że pytanie skonstruowane jest w taki sposób, który uniemożliwia mieszkańcowi zorientowanie się w jakiej sprawie udziela odpowiedzi. Skarżący wskazuje, że szczegóły dotyczące treści umowy najmu byłyby przedstawiane w trakcie kampanii referendalnej. W ocenie organu takie wytłumaczenie nie może być wzięte pod uwagę. Rada Gminy miała za zadanie ocenić precyzyjność przedstawionych pytań na etapie wpłynięcia wniosku. Rada nie mogła zakładać, że ewentualne błędy w konstrukcji pytania będą naprawione na dalszym etapie postępowania. Na chwilę oceny wniosku należało przyjąć, że mieszkaniec nie wie, o jakie warunki umowy chodzi, zatem nie można wymagać od niego udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie. Organ związany był treścią pytań i nie mógł wzywać inicjatora do ich uzupełnienia czy sprecyzowania.

Drugie pytanie referendalne brzmiało: Czy jesteś za tym, żeby Gmina I. wystąpiła i doprowadziła do przekazania przez Skarb Państwa na rzecz Gminy I. nieruchomości położonej w I. przy ul. [...]? W ocenie organu tak postawione pytanie prowadziłoby do rozstrzygnięcia, które nie leży w kompetencji Gminy. O ile jeszcze samo wystąpienie do Skarbu Państwa o przekazanie nieruchomości w uprawnieniach Wójta się mieści, to drugi człon pytania i kwestia "doprowadzenia" do jej przekazania na rzecz Gminy wkracza w kompetencje innej jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie jak w przypadku pytania numer jeden należało zastanowić się co byłoby w sytuacji, gdyby Skarb Państwa nie uwzględnił wniosku Gminy. Wójt Gminy byłby wtedy rozliczany z rezultatu, na który nie miałby w zasadzie wpływu - do "doprowadzenia" przekazania nieruchomości nie doszłoby z uwagi na brak takiej woli po stronie Skarbu Państwa.

Odnosząc się do pytania numer trzy o treści: "Czy jesteś za tym, żeby Gmina I. po przekazaniu na jej rzecz przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w I. przy ul. [...] oddała tą nieruchomość w użyczenie A sp. z o.o. na okres 10 lat celem świadczenia w tej nieruchomości usług medycznych?" należy wskazać, że aktualne w tym przypadku pozostają argumenty dotyczące zasady swobody umów oraz wskazane powyżej uwagi dotyczące braku możliwości zagwarantowania, że nieruchomość zostanie przez Skarb Państwa przekazana.

Organ zwrócił uwagę na art. 65 ustawy o referendum lokalnym, który brzmi: "Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji".

Powyższe oznacza, że podjęcie decyzji przez Radę Gminy w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum było słuszne. Niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której Gmina I. byłaby zobowiązana do podjęcia działań, które nie leżą w jej wyłącznej kompetencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Skarga zdaniem Sądu jest bezzasadna i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 170 Konstytucji RP: "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego". Adresatami tych postanowień są zarówno ustawodawca oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jak i całe zbiorowości lokalne oraz każdy z obywateli będący członkiem określonej wspólnoty. Na ustawodawcę przepis ten nakłada obowiązki określonych działań legislacyjnych, tj. określania w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum.

W myśl art. 2 ust. 1 u.r.l. mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę:

1. w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki;

2. co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki;

3. w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, przy czym zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa (art. 170 Konstytucji RP), co w rozpoznawanej sprawie oznacza odesłanie do ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 741; powoływanej dalej jako "u.r.l.").

Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym zawiera definicję referendum lokalnego. Wyznaczając zakres przedmiotowy referendum lokalnego, w pkt 2 art. 2 ust. 1 przyjęto, że mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Wyznaczone w powołanym przepisie ramy ogólnej kompetencji organów samorządowych, przez swą jedynie pozorną jednoznaczność, budzą szereg wątpliwości. Zauważyć bowiem należy, że przyjęcie literalnej wykładni tego przepisu oznaczałoby, że przedmiotem referendum lokalnego może stać się każda sprawa mieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki samorządowej. Pozwoliłoby to na przyjęcie wniosku, że referendum lokalne jest normalnym sposobem sprawowania władzy oraz administrowania sprawami lokalnymi, a zatem stać się może podstawową i stałą formą sprawowania władzy, co podważałoby sens powoływania organów stanowiących i wykonawczych. Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.r.l., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Referendum jest formą demokracji bezpośredniej polegającej na rozstrzyganiu o istotnych sprawach społeczności (państwa wspólnoty samorządowej) przez ogół zainteresowanych. Konstytucja w żaden sposób nie warunkuje realizacji tego prawa przez członków wspólnoty samorządowej. Jedynym wymaganiem jest, by sprawa poddana pod referendum dotyczyła tej wspólnoty. Członkowie tej wspólnoty mogą zatem decydować o wszystkich sprawach wspólnoty, a nie tylko o sprawach o szczególnym znaczeniu, jak w przypadku referendum ogólnokrajowego. Ramy spraw dotyczących wspólnoty, w których dopuszczalne jest przeprowadzenie referendum wyznacza ustawa o referendum lokalnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.r.l. w referendum lokalnym można decydować w drodze głosowania o sprawach odwołania organu stanowiącego tej jednostki, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki oraz innych istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest sposób sformułowania pytań w projektowanym referendum. Wskazać należy, że sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 u.r.l. przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie tylko więc przedmiot referendum, ale również sposób sformułowania pytania referendalnego podlegają ocenie organu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że raz sformułowane przez inicjatorów referendum pytanie nie może podlegać żadnym zmianom ani wymagać wyjaśnień.

Z uwagi na fakt, że ani organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ani sąd administracyjny, związani treścią wniosku, nie mogą zmienić pytania referendalnego, to sposób jego sformułowania, wskazujący osobom uczestniczącym w referendum lokalnym jego charakter, jest niezwykle istotny. Pytanie musi jednoznacznie wskazywać na wiążący lub opiniodawczy (konsultacyjny) charakter referendum. Właściwe pytanie referendalne powinno być sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i nie wprowadzający w błąd co do charakteru rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem referendum nie ma mieć charakteru wiążącego, lecz tylko opiniodawcze (konsultacyjne), to wymagałoby ono sformułowania pytania, aby w sposób przejrzysty i komunikatywny informowało uczestników referendum o jego charakterze (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 357/12). Powyższy wymóg zdaniem Sadu nie został w niniejszej sprawie spełniony.

W szczególności pytanie referendalne nie może być skonstruowane w sposób niepełny lub mogący wprowadzić w błąd. Zatem przedmiotem oceny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ewentualnie także sądu administracyjnego, jest nie tylko charakter planowanego referendum, ale także prawidłowość sformułowania pytania referendalnego, które musi być dostosowane do charakteru takiego referendum (wiążącego lub opiniodawczego), a przez to nie może wprowadzać głosujących w błąd co do jego rzeczywistych skutków.

Nie można dopuścić do przeprowadzenia referendum, które byłoby sprzeczne z prawem lub prowadziłoby do frustracji wśród wyborców (tak w momencie głosowania, jak i później), gdyż zadane pytanie nie jest jednoznaczne (co do charakteru referendum, jego przedmiotu lub skutków), a w konsekwencji wyrażona w referendum wola mieszkańców nie może być zrealizowana z powodu bezprawności lub nieprecyzyjności pytania.

Należy przypomnieć, że w przedmiotowej sprawie pytania brzmiały:

1. Czy jesteś za tym, żeby Gmina I. przedłużyła umowę najmu nieruchomości położonej w M. przy ul. K w której obecnie A sp. z o.o. świadczy usługi rehabilitacyjne na kolejny 10 letni okres na takich samych warunkach?

2. Czy jesteś za tym, żeby Gmina I. wystąpiła i doprowadziła do przekazania przez Skarb Państwa na rzecz Gminy I. nieruchomości położonej w I. przy ul. [...]?

3. Czy jesteś za tym, żeby Gmina I. po przekazaniu na jej rzecz przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w I. przy ul. [...] oddała tą nieruchomość w użyczenie A sp. z o.o. na okres 10 lat celem świadczenia w tej nieruchomości usług medycznych?

W pierwszym pytaniu mowa o "kolejnym okresie 10 letnim" oraz o "takich samych warunkach umowy". W pytaniu nie zostało sprecyzowane, jaki konkretnie miałby to być okres, ani jakie warunki. Wbrew twierdzeniom skarżącego zdaniem Sądu te kwestie powinny być w pytaniu sformułowane jasno i wyraźnie. Jak już wcześniej wskazano, pytanie referendalne nie może być skonstruowane w sposób niepełny lub mogący wprowadzić w błąd. Pytanie to ma być zrozumiałe dla osoby na nie odpowiadające i nie wymagające wykładni czy komentarzy.

Nadto pytania referendalne nie wskazują w wyraźny sposób na wyłącznie opiniodawczy charakter referendum. Jeśli natomiast referendum miałoby mieć charakter wiążący, to nie sposób uznać by, jego wynikiem mogły być związane wymienione w nim podmioty – Skarb Państwa oraz A sp. z o.o. Wbrew twierdzeniom skarżącego pytania 1 i 3 zostały sformułowane w sposób stanowczy – zatem pozytywny wynik referendum obligowałby Gminę I. do przedłużenia umowy najmu nieruchomości położonej w M. przy ul. K w której obecnie A sp. z o.o. świadczy usługi rehabilitacyjne na kolejny 10 letni okres na takich samych warunkach oraz do oddania tej nieruchomości w użyczenie A sp. z o.o. na okres 10 lat celem świadczenia w niej usług medycznych. Osiągnięcie wyżej opisanych wyników nie zależy wyłącznie od działań podejmowanych przez Gminę I., lecz również od działań innych podmiotów, które, jak już wyżej wskazano, nie mogą być w sposób wiążący zobligowane do podjęcia czynności prawnych wskazanych w treści pytań referendalnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku.