III OSK 2430/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-19	
Data wpływu	2024-09-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6262 Radni	
Hasła tematyczne	Kodeks wyborczy	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 413/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 24 ust. 1, art. 24 ust. 5; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 2408; art. 383 § 1 pkt 4, art. 383 § 2a; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisarza Wyborczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 413/24 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek P. J. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 413/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] II z dnia 28 maja 2024 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 14 maja 2024 r. wpłynęła do Komisarza Wyborczego w [...] (dalej: "organ") informacja Starosty [...] o niezłożeniu przez radnego P. J. (dalej: "skarżący") z listy nr [...] – [...] Komitet Wyborczy[...], wybranego w wyborach do Rady Powiatu [...]

w okręgu wyborczym nr [...], wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów.

W związku z powyższą informacją Komisarz Wyborczy w [...] pismem z dnia 16 maja 2024 r. zwrócił się do P. J. o zajęcie stanowiska.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 22 maja 2024 r. skarżący poinformował, że wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego złożył w dniu 29 października 2018 r., nie określając ram czasowych wyłącznie do kadencji 2018-2023 rady powiatu. Jednocześnie wskazał, że jego urlop jest nadal aktualny, ponieważ w nowej kadencji sprawuje mandat radnego w tej samej radzie powiatu.

Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z dnia 28 maja 2024 r., nr [...], na podstawie art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm., zwana dalej: "Kodeks wyborczy") w zw. z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, zwana dalej: "u.s.p."), stwierdził wygaśnięcie w dniu 18 kwietnia 2024 r. mandatu radnego P. J. wybranego do Rady Powiatu [...] w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] – [...]KW [...] z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów, które jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Na powyższe postanowienie P. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że rację ma skarżący, iż art. 24 ust. 1 u.s.p. nie mógł mieć w jego przypadku zastosowania, bowiem przed uzyskaniem mandatu radnego Rady Powiatu [...] VII kadencji (2024-2029) nie wykonywał pracy w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym i nie pełnił funkcji kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat. Jest bowiem niesporne, że w związku z uzyskaniem mandatu radnego Rady Powiatu [...]

w wyborach samorządowych w 2018 r., skarżący złożył w dniu 29 października 2018 r. do Starosty [...] wniosek o udzielenie bezpłatnego urlopu na okres sprawowania mandatu radnego. Skarżący był bowiem zatrudniony (i nadal jest) na stanowisku [...]

w Starostwie Powiatowym w [...]. Starosta [...] poinformował skarżącego pismem z dnia 7 listopada 2018 r. o udzieleniu mu urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu radnego. Mandat radnego Rady Powiatu [...] VI kadencji (2018-2024) skarżący wykonywał do 30 kwietnia 2024 r. (ustawa z 29 września 2022 r. o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego - Dz.U. z 2022 r., poz. 2418). Oznacza to również, że skarżący co najmniej do 30 kwietnia 2024 r. przebywał na udzielonym mu przez Starostę urlopie bezpłatnym, a zatem w terminie określonym przez art. 24 ust. 1 u.s.p. i wskazanym przez Komisarza Wyborczego w [...] jako wiążący do złożenia wniosku o urlop bezpłatny (od 10 kwietnia 2024 r. do 17 kwietnia 2024 r.), skarżący nie wykonywał pracy w Starostwie [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w trakcie urlopu bezpłatnego chociaż stosunek pracy nadal trwa, to jednak zawieszeniu podlegają prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Tym samym pracownik nie świadczy pracy, a pracodawca nie ma podstaw do wypłaty wynagrodzenia. Istotą urlopu bezpłatnego udzielanego na podstawie art. 174 Kodeksu pracy jest zwolnienie pracownika z obowiązku wykonywania zatrudnienia i zwolnienie pracodawcy z obowiązku wypłacania wynagrodzenia. Okres urlopu bezpłatnego nie jest wliczany do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, ani też do okresu pracy, od którego zależą prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego pracowników.

W ocenie Sądu wobec powyższego, skoro przed uzyskaniem mandatu radnego Rady Powiatu [...] VII kadencji (2024-2029) P. J. nie wykonywał pracy w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym i nie pełnił funkcji kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, to nie miał również obowiązku złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów. Pozostawanie przez skarżącego w stosunku pracy ze Starostwem Powiatowym w [...] nie jest bowiem tożsame z wykonywaniem pracy w tym starostwie.

Sąd I instancji podkreślił, że należy wskazać, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie precyzują wprost obowiązku ponownego złożenia wniosku o urlop bezpłatny na nową kadencję. Statuują jedynie zakaz niełączenia funkcji w starostwie z mandatem radnego. Przy czym, co zaznaczono wyżej, należy odróżnić sytuację faktycznego wykonywania pracy, czy pełnienia funkcji kierowniczej w starostwie powiatowym, od pozostawania na urlopie bezpłatnym. W przypadku skarżącego, który przed uzyskaniem mandatu radnego powiatu VII kadencji przebywał na urlopie bezpłatnym, a następnie w dniu złożenia ślubowania związanego z uzyskaniem tego mandatu, tj. 7 maja 2024 r. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] pisemną informację dotyczącą urlopu bezpłatnego i zaświadczenie o uzyskaniu po raz kolejny mandatu Radnego Powiatu [...], nie zachodziła w ocenie Sądu obawa naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p.

Sąd I instancji uznał, że Komisarz Wyborczy w [...] stwierdzając zaskarżonym postanowieniem wygaśnięcie z dniem 18 kwietnia 2024 r. mandatu radnego P. J. wybranego do Rady Powiatu [...] w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] – [...]KW [...], z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów, naruszył treść art. 24 ust. 1 u.s.p. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że rację ma również skarżący, iż art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego nie dają komisarzowi wyborczemu uprawnienia do wydania postanowienia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Określona bowiem w art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego, tj. pisemne zrzeczenie się mandatu nie jest tożsama z domniemaniem zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p. Skarżący w rozpoznawanej sprawie nie dość, że pisemnie nie zrzekł się mandatu, ale wręcz oświadczył na piśmie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, że nie zrzeka się mandatu radnego Rady Powiatu [...] (pismo strony do Komisarza Wyborczego w [...] z 22 maja 2024 r.).

Sąd I instancji stwierdził, że błędna jest również ta podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, z której wynika, że przesłanką wygaśnięcia mandatu skarżącego jest pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego. W okolicznościach niniejszej sprawy, merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, czy rzeczywiście zaistniały podstawy wygaśnięcia mandatu radnego i konkretnie jakie, nie może być oparte o art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego, bowiem skarżący nie zrzekł się mandatu w formie pisemnej. Komisarz wyborczy nie był zatem uprawniony do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnego na podstawie art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p.

Zdaniem WSA w Łodzi podnieść dodatkowo należy, iż zaskarżone do sądu postanowienie nie zawiera uzasadnienia. Krótkie motywy wydanego rozstrzygnięcia zaprezentowane zostały przez Komisarza Wyborczego w [...] w odpowiedzi na skargę, jednak brak wyjaśnień w zaskarżonym postanowieniu nie może zostać zastąpiony argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie oprócz powołania podstawy prawnej, zawiera jednozdaniową informację, iż wydane zostało: "z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów - które jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu". Nie wskazuje jednak na motywy i powody jego podjęcia, z uwagi na brak uzasadnienia. Jak wynika tymczasem z akt sprawy, skarżący nie dokonał prostej czynności zrzeczenia się mandatu radnego na piśmie, lecz zaistniałą w sprawie sytuację organ potraktował jako zrzeczenie się mandatu, a wobec wyrażanego przez stronę w toku sprawy jednoznacznego stanowiska, że nie zrzeka się mandatu i nie widzi podstaw do składania kolejnego wniosku o urlop bezpłatny, zaskarżone postanowienie bez wątpienia wymagało dodatkowego uzasadnienia Komisarza, odnoszącego się do argumentów radnego.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie z powodu wadliwie wskazanej przez organ podstawy prawnej zarówno w odniesieniu do samego rozstrzygnięcia, jak i uprawnień organu do wydania tego rozstrzygnięcia. Sąd uznał bowiem, że dyspozycja art. 24 ust. 1 u.s.p. nie odnosi się do skarżącego, który z powodu przebywania na urlopie bezpłatnym nie wykonywał pracy w Starostwie Powiatowym w [...] przed uzyskaniem mandatu radnego, a ponadto powołane przez organ przepisy w podstawie prawnej, tj. art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego nie przyznają komisarzowi wyborczemu uprawnienia do wydania postanowienia o wygaśnięcia mandatu radnego z powodu przesłanki, o której mowa w art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komisarz Wyborczy w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 1 u.s.p., a w konsekwencji błędne jego zastosowanie i uznanie, że skoro przed uzyskaniem mandatu radnego Rady Powiatu [...] VII kadencji (2024-2029) skarżący nie wykonywał pracy w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym i nie pełnił funkcji kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu - w sytuacji w której skarżący w dniu 29 października 2018 r. złożył wniosek o udzielenie bezpłatnego urlopu na okres sprawowania mandatu radnego w związku z wyborem na radnego Powiatu [...] VI kadencji 2018-2024 - to nie ciążył na nim obowiązek złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przeprowadzonych w 2024 r., w których także został wybrany radnym;

2) poprzez błędną wykładnię art. 383 § 1 pkt 4 i art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24 ust. 5 u.s.p., a w konsekwencji ich niezastosowanie i uznanie, że:

a) pisemne zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego nie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, o jakim mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p.;

b) błędna jest podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, gdyż komisarz wyborczy nie był uprawniony do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnego na podstawie art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt: III SA/Łd 413/24. W przypadku uwzględnienia wniosku wniósł o rozpoznanie skargi na postanowienie nr [...] Komisarza Wyborczego w [...] z dnia 28 maja 2024 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu [...] złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi co do istoty i jej oddalenie. Jednocześnie Komisarz Wyborczy wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym z dnia 2 września 2024 r. P. J. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. Następnie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 4 września 2024 r. na podstawie art. 66 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") nakazano zwrócić odpowiedź na skargę kasacyjną z dnia 2 września 2024 r. wraz z odpisem.

Pismem procesowym z dnia 16 września 2024 r. P. J. przedstawił swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej w warstwie opisowej ma za przedmiot błędną wykładnię art. 24 ust. 1 u.s.p., a w konsekwencji błędne jego zastosowanie i uznanie, że skoro przed uzyskaniem mandatu radnego Rady Powiatu [...] VII kadencji (2024-2029) skarżący nie wykonywał pracy w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym i nie pełnił funkcji kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu - w sytuacji w której skarżący w dniu 29 października 2018 r. złożył wniosek o udzielenie bezpłatnego urlopu na okres sprawowania mandatu radnego w związku z wyborem na radnego Powiatu [...] VI kadencji 2018-2024 - to nie ciążył na nim obowiązek złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przeprowadzonych w 2024 r., w których także został wybrany radnym. Z kolei zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej ma za przedmiot błędną wykładnię art 383 § 1 pkt 4 i art 383 § 2a ustawy Kodeks wyborczy w zw. z art. 24 ust. 5 u.s.p., a w konsekwencji ich niezastosowanie i uznanie, że pisemne zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy nie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, o jakim mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p., a nadto błędna jest podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, gdyż komisarz wyborczy nie był uprawniony do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnego na podstawie art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p.

Uznając, że w realiach sprawy możliwym jest odniesienie się do podniesionych zarzutów łącznie wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.p., radny, który przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełnił funkcję kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat, obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1. Stosownie natomiast do ust. 5 tego artykułu, niezłożenie przez radnego wniosku o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Należy zwrócić uwagę, że niesporne jest, iż w związku z uzyskaniem mandatu radnego Rady Powiatu [...] w wyborach samorządowych w 2018 r., skarżący złożył w dniu 29 października 2018 r. do Starosty [...] wniosek o udzielenie bezpłatnego urlopu na okres sprawowania mandatu radnego. Skarżący był bowiem zatrudniony (i nadal jest) na stanowisku [...] w Starostwie Powiatowym w [...]. Starosta [...] poinformował skarżącego pismem z dnia 7 listopada 2018 r. o udzieleniu mu urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu radnego. Mandat radnego Rady Powiatu [...] VI kadencji (2018-2024) skarżący wykonywał do 30 kwietnia 2024 r. (ustawa z 29 września 2022 r. o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego - Dz.U. z 2022 r., poz. 2418). Oznacza to również, że skarżący co najmniej do 30 kwietnia 2024 r. przebywał na udzielonym mu przez Starostę urlopie bezpłatnym. Okres pozostawania skarżącego na urlopie bezpłatnym obejmował zarówno dzień ogłoszenia wyników wyborów (9 kwietnia 2024 r.) jak i wskazany przez Komisarza Wyborczego w [...] (a wynikający z art. 24 ust. 1 u.s.p.) jako wiążący do złożenia wniosku o urlop bezpłatny 7 dniowy termin (od 10 kwietnia 2024 r. do 17 kwietnia 2024 r.).

Odczytując treść art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.s.p. za niezasadną poczytać należy konstatację ze strony Sądu I instancji, że skarżący, który złożył w 2018 r. wniosek o urlop bezpłatny nie miał w istocie obowiązku złożenia ponownego wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów. Podobnie jak przy udzielaniu pierwszego urlopu, także przy kolejnym pracownik musi złożyć wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego w przewidzianym terminie (zob. komentarz do art. 24, A. Wierzbicka, w: B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, WKP 2020). Także Sąd Najwyższy miał na uwadze, że niezgłoszenie przez pracownika wybranego na radnego wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy (art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a w razie ponownego wyboru kolejnego wniosku o taki urlop, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu radnego (art. 24b ust. 5 tej ustawy), natomiast nie prowadzi do wygaśnięcia stosunku pracy. (zob. wyrok SN z 11 grudnia 2007 r., sygn. I PK 160/07). Zatem kategoryczne brzmienie art. 24 ust. 1 u.s.p. nakłada na radnego, w sytuacji określonej w tym przepisie, obowiązek złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów i nie przewiduje od tego żadnych wyjątków. Ów 7 dniowy termin to zawity termin materialnoprawny. Radny otrzymuje urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu. W związku z kolejnym wyborem powstaje nowy mandat, inny niż ten, z uwagi na który udzielono pierwszego urlopu. Ponadto w prawie pracy nie są znane przypadki urlopów bezpłatnych udzielanych, względnie przedłużanych automatycznie, bez wniosku (por. komentarz do art. 24 b, S. Płażek, w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, WKP 2022). Radny powinien więc wystąpić o udzielenie mu urlopu bezpłatnego tuż po ogłoszeniu wyników wyborów, niezależnie od tego, czy w tym czasie faktycznie wykonywał pracę w ramach stosunku pracy, czy też jego pracowniczy obowiązek wykonywania pracy był zawieszony np. w związku z wcześniej otrzymanym bezpłatnym urlopem (zob. komentarz do art. 383, A. Kisielewicz, J. Zbieranek, w: K. W. Czaplicki, Kodeks wyborczy. Komentarz, WKP 2018).

Niemniej fakt, że skarżący nie złożył wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów - co nie jest przedmiotem sporu w sprawie - nie oznacza jednak, że art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.s.p. dawał Komisarzowi podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że przepisy art. 383 § 1 pkt 4 i § 2a ustawy Kodeks wyborczy nie dają komisarzowi wyborczemu uprawnienia do wydania postanowienia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji, o której mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p. Określona bowiem w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego, tj. pisemne zrzeczenie się mandatu nie jest tożsama z domniemaniem zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p. W realiach rozpatrywanej sprawy nie można w żadnej mierze uznać, że skarżący zrzekł się mandatu w formie pisemnej. Według art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego jest tylko pisemne zrzeczenie się mandatu. Zachowania, w których ustawodawca przypisuje radnemu zamiar zrzeczenia się mandatu, nie zrównując ich ze zrzeczeniem się mandatu w rozumieniu art. 383 § 1 pkt 4 tej ustawy, nie spełniają wymogu, o którym mowa w tym przepisie. Z tego powodu niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny, co oznacza de facto niezaprzestanie wykonywania pracy, powinno być uznane za naruszenie zakazu określonego w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy. W konsekwencji, w tym przypadku znajdzie zastosowanie przepis art. 383 § 3, nakładający obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Jak podniesiono powyżej, przypadek skutkujący utratą mandatu radnego, który został wymieniony w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks wyborczy nie przewiduje "zrzeczenia się mandatu", tylko "pisemne zrzeczenie się mandatu". Zastrzeżona w przepisach tej ustawy pisemna forma zrzeczenia się mandatu zdaje się odróżniać tę przesłankę od zrzeczenia, o jakim mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p. O ile bowiem skuteczność zrzeczenia się mandatu w oparciu o regulacje wynikające z ustawy Kodeks wyborczy jest uzależniona od zachowania narzuconej tą ustawą formy pisemnej, o tyle w przypadku zrzeczenia się mandatu w oparciu o normy ustrojowe forma ta nie ma żadnego znaczenia, jako że do wygaśnięcia mandatu dochodzi niejako wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego wprost przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 u.s.p. Powyższe ścisłe rozumienie powyższych pojęć uznać należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafne zwłaszcza, gdy w świetle art. 383 § 2 i § 2a ustawy Kodeks wyborczy ustawodawca rozdzielił kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w wyraźnie określonych przypadkach i w istotnie odmiennej formie, oddzielnie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (uchwałą) i dla organu wyborczego jakim jest komisarz wyborczy (postanowieniem).

Za a limine błędną uznać zatem należy podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, z której wynika, że przesłanką wygaśnięcia mandatu skarżącego jest pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy. W okolicznościach niniejszej sprawy, merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, czy rzeczywiście zaistniały podstawy wygaśnięcia mandatu radnego i konkretnie jakie, nie może być oparte o art. 383 § 1 pkt 4 wskazanej ustawy bowiem skarżący nie zrzekł się mandatu w formie pisemnej. Komisarz wyborczy nie był zatem uprawniony do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnego przyjmując za podstawę art. 383 § 2a w zw. z § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy w związku z art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p., o czym zasadnie skonstatował Sąd I instancji (tak też NSA w wyroku z 5 lutego 2025 r., sygn. III OSK 2244/24, zob. także komentarz do art. 383, A. Kisielewicz, J. Zbieranek, w: K. W. Czaplicki, Kodeks wyborczy. Komentarz, WKP 2018).

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o oddaleniu skargi kasacyjnej

Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ zawierająca go odpowiedź z 16 września 2024 r. na skargę kasacyjną wpłynęła po upływie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej (co nastąpiło w dniu 19 sierpnia 2024 r.), a więc odpowiedź ta została złożona po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. Pierwsze pismo z dnia 2 września 2024 r. zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną zostało zwrócone pełnomocnikowi skarżącego na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a.