Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji [...] grudnia 2019 r. nr [...]

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., ustalił M. J. wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień [...] grudnia 2005 r.,

w wysokości 7%.

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdził nieważność powyższego rozkazu personalnego. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. M. J. zwrócił się, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. i 148 § 1 k.p.a., o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r.

Wskazał, iż w dniu [...] listopada 2019 r. podczas pobytu w domu rodzinnym w miejscowości [...] odnalazł zaświadczenie z dnia [...] marca 2003 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, potwierdzające rozpoczęcie prowadzenia przez niego pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa "[...]" działalności gospodarczej z dniem [...] czerwca 2003 r., w przedmiocie handlu owocami cytrusowymi, produktami, półproduktami pochodzenia warzywno-owocowego, roślinnego (z wyłączeniem produkcji własnej) oraz zaświadczenie z dnia [...] września 2005 r. o wysokości należnego zryczałtowanego podatku potwierdzające, że złożył w Urzędzie Skarbowym w [...] informację o zawieszeniu od dnia [...] lipca 2005 r. działalności gospodarczej. Poinformował, iż określenie w przedstawionym zaświadczeniu charakteru prowadzonej przez niego działalności gospodarczej pośrednio udowadnia, że prowadził on własne gospodarstwo rolne.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z poźn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2010 r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.

Organ, uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że wniosek M. J. z dnia [...] listopada 2019 r. został złożony po upływie terminu zawitego określonego w art. 148 § 1 k.p.a., a ponadto wskazane przez stronę w tym wniosku argumenty w sposób oczywisty nie stanowią przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Uznał bowiem, że okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej, które zostały podniesione we wniosku z dnia [...] listopada 2019 r., były znane stronie, przed dniem [...] listopada 2019 r. Nową okolicznością nie może być sam fakt wydania lub też odnalezienia określonych zaświadczeń, lecz fakty z tych zaświadczeń wynikające. Zarówno rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej, jak też zawieszenie jej prowadzenia, miało miejsce z inicjatywy i na wniosek wymienionego i nastąpiło odpowiednio z dniem [...] czerwca 2003 r. i [...] lipca 2005 r. Nie można zatem uznać, że okoliczności te są stronie znane dopiero od dnia [...] listopada 2019 r.

Stwierdził, że okoliczności prowadzenia przez A. T. działalności gospodarczej w zakresie handlu artykułami spożywczymi w [...] były znane organowi już od początku pełnienia przez niego służby w Policji. Informację o powyższym wymieniony zawarł w życiorysie, znajdującym się w jego aktach osobowych (karta nr 2 umieszczona w I części akt osobowych). M. J. wskazał w nim, że od [...] lipca 2003 r. rozpoczął działalność gospodarczą (handel art. spożywczymi w [...]), aż do [...] lipca 2005 r., kiedy to ww. działalność zawiesił.

Podkreślił, iż nigdy nie kwestionował prowadzenia przez policjanta omawianej działalności gospodarczej. Okoliczność ta została wskazana zarówno w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r., jak też utrzymującej ją w mocy decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r., jako istotna okoliczność, której nie zbadał Komendant [...] Policji w postępowaniu zakończonym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., co skutkowało stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przez ten organ (art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 107 k.p.a.) i w konsekwencji stanowiło jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności powołanego rozkazu personalnego.

Z tego też względu przedstawione aktualnie przez M. J. okoliczności (dowody) potwierdzające fakt prowadzenia przez niego określonej działalności gospodarczej, w sposób oczywisty nie są nowe i nie były nieznane Komendantowi Głównemu Policji w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., a więc nie spełniają warunków określonych

w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z w dniu 18 lutego 2020 r. M. J. wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w całości oraz zobowiązanie organu, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., do wydania postanowienia wznawiającego postępowanie zgodnie z wnioskiem. Zarzucił przy ich wydaniu naruszenie przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 149 § 3 k.p.a.

Skarżący uważa, że ujawnione przez niego dokumenty spełniają wszystkie warunki, określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samym dają podstawę wznowienia postępowania, gdyż są dla sprawy istotne, mają znaczenie prawne, a tym samym wpływ na zmianę treści decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendanta Głównego Policji, w części dotyczącej zaliczenia do wysługi lat okresu prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego. Zakwestionował twierdzenie organu, że Komendant [...] Policji, wydając decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znał formę i specyfikę prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a więc, że była to działalność prowadzona w ramach indywidualnego gospodarstwa rolnego. Świadczy o tym uzasadnienie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Komendanta Głównego Policji, gdyż to właśnie tam wyżej powołany organ zarzucił Komendantowi [...] Policji niedostateczne zbadanie faktu prowadzenia działalności gospodarczej w kontekście zaliczenia decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. do wysługi lat okresu prowadzenia przez niego indywidualnego gospodarstwa rolnego. O okoliczności prowadzenia przez niego działalności gospodarczej Komendant Główny Policji dowiedział się z życiorysu w 2015 r. w trakcie weryfikacji akt osobowych pod kątem doliczenia do wysługi lat okresu odbytych pięcioletnich studiów, celem przyznania nagrody jubileuszowej. Nie ulega wątpliwości, że zawarta tam informacja dotycząca przedmiotowej działalności jest prawdziwa, jednak niekompletna, tzn. nie zawierała informacji, że była to działalność prowadzona w ramach indywidualnego gospodarstwa rolnego, co też stało się głównym zarzutem wobec Komendanta [...] Policji, podniesionym w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. a następnie utrzymującej ją w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

Komendant Główny Policji w chwili wydania wyżej powołanych rozkazów personalnych nie mógł znać formy prowadzonej działalności gospodarczej, nie tylko z tego powodu, że obecnie dostarczone dokumenty zostały odnalezione w listopadzie 2019 r., ale również, dlatego, że z informacji zawartej w jego życiorysie - wbrew twierdzeniom organu - nie można wywnioskować, że była to działalność prowadzona w ramach indywidualnego gospodarstwa rolnego. Właśnie brak takiej możliwości skutkowało wydaniem przez Komendanta Głównego Policji decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i następnie utrzymującej ją w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdzającej nieważność rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r, w części dotyczącej zaliczenia do wysługi lat okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Wskazał, że sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej nie wyklucza możliwości prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego przy zachowaniu pewnych bardzo restrykcyjnych warunków, wynikających głownie z przestrzegania wysokości uzyskanego przychodu z tytułu tak prowadzonej działalności, co w praktyce oznaczało, że rolnik rozliczając tego typu działalność nie mógł przekroczyć tzw. kwoty granicznej podatku dochodowego. Takie regulacje wynikały z ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr. 91, poz. 873). Ma to o tyle istotne znaczenie dla sprawy, że zryczałtowany podatek dochodowy w okresie prowadzenia działalności gospodarczej w ramach własnego gospodarstwa rolnego mogły płacić jedynie osoby, które nie przekroczyły miesięcznych obrotów z tytułu tej działalności w kwocie powyżej około 1109,- zł brutto. Zatem dochód z takiej działalności w jego przypadku, po odliczeniu kosztów zakupu asortymentu określonego w pkt 4 załączonego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, był marginalny.

Trudno zatem byłoby sobie wyobrazić, aby środki z tego tytułu uzyskane były wystarczające do pokrycia kosztów życia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Zdaniem organu, brak jest podstaw do przyjęcia, iż zostały spełnione w przedmiotowej sprawie przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ okoliczności wynikające z przedłożonych dokumentów były M. J. znane przed dniem [...] listopada 2019 r. Nową natomiast okolicznością nie jest i być nie może odnalezienie dokumentu, który określone okoliczności potwierdza. Zarówno rozpoczęcie, jak i zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej, miało miejsce z inicjatywy samej strony, a zdarzenia te miały miejsce odpowiednio w dniu [...] czerwca 2003 r. i w dniu [...] lipca 2005 r.

Okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę były znane Komendantowi Głównemu Policji z życiorysu, znajdującego się w aktach osobowych skarżącego, a także z materiałów postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i fakt ten nie był kwestionowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Objęte niniejszą skargą postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., jak też poprzedzające go postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., podlegają uchyleniu.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że nowe okoliczności i dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe (ale istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej), są istotne dla sprawy (a więc mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy) i nie były znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe. Na wstępnym etapie w sprawie wznowienia postępowania organ administracyjny bada tylko i wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857). W przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania nie określa przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo nie został zachowany termin jego złożenia, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (por np. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Przyjmuje się ponadto, że jeżeli strona, występując z żądaniem wznowienia postępowania, nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyroki WSA we Wrocławiu z wyrok z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 142/18 oraz WSA w Warszawie

z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 779/18).

Ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. (LEX nr 2645399) zwrócił uwagę, że czym innym jest brak podstaw do wznowienia, a czym innym jest brak zaistnienia przesłanek wznowieniowych. To drugie oznacza taki stan, że jest możliwe wznowienie postępowania, ale w tym wznowionym postępowaniu nie zaistniały podstawy np. do uchylenia ostatecznej decyzji i orzeczenia na nowo co do istoty sprawy w postępowaniu po wznowieniu.

W ocenie Sądu, argumentacja Komendanta Głównego Policji w tym aspekcie jest błędna w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Z uwagi na wskazaną przez strony przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), bieg terminu miesięcznego rozpoczyna się w momencie, kiedy strona dowiedziała się o podstawie wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.), czyli o tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Ponieważ, jak wskazano wyżej, trzeba ściśle oddzielać badanie formalnej dopuszczalności wznowienia oraz merytoryczne badanie sprawy, co do wady kwalifikowanej, w ocenie Sądu, należy przyjąć, że termin miesięczny na żądanie wznowienia postępowania powinien być odnoszony do tej okoliczności, którą podaje strona jako podstawę wznowienia, bez badania na tym etapie, czy okoliczność podana przez stronę może stanowić rzeczywiście podstawę wznowienia, innymi słowy, bez wchodzenia w merytoryczne badanie, czy argumenty i okoliczności powoływane przez stronę stanowią przesłankę wznowieniową.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, jako podstawę wznowienia powołał okoliczność, że odnalazł zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] marca 2003 r. Wójta Gminy [...] nr [...] oraz zaświadczenie o wysokości należnego zryczałtowanego podatku z dnia [...] września 2005 r. wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...].

Skoro należy ściśle rozdzielać ocenę formalną i merytoryczną w toku postępowania wznowieniowego, na etapie formalnym nie wolno analizować czy powołana przez stronę okoliczność rzeczywiście może być w okolicznościach danej sprawy zakwalifikowana, jako podstawa wznowienia, w tym przypadku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem termin miesięczny trzeba liczyć od dnia odkrycia przez skarżącego tej okoliczności, na którą się powołuje w żądaniu wznowienia postępowania.

Skarżący twierdzi, że [...] listopada 2019 r. odnalazł dokumenty, które jego zdaniem stanowią okoliczności będące podstawę do wznowienia postępowania. Tych twierdzeń nie obalono, organ nie wskazywał, że te dowody (zaświadczenia) są

w posiadaniu organu. Organ, co prawda podnosi, że fakt prowadzenia działalności gospodarczej był znany już wcześniej. Trzeba jednak stwierdzić, że ten argument nie stanowi oceny formalnej dopuszczalności wznowienia (w perspektywie zachowania terminu), ale już oceny merytorycznej sprawy - tego, czy podane przez skarżącego okoliczności mogą być traktowane, jako przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Argumenty tego rodzaju mogą stanowić podstawę oceny i rozstrzygnięć dopiero na kolejnym etapie postępowania (merytorycznym), do badania, którego można przejść po weryfikacji formalnej dopuszczalności wznowienia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.