III SAB/Gl 146/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-10	
Data wpływu	2025-04-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z 30 stycznia 2025 r. R.K. (dalej też jako: Skarżący, Strona, Wnioskodawca) wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. (dalej: Dyrektor OSW) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że Wnioskodawca 19 sierpnia 2024 r. złożył do Dyrektora Aresztu Śledczego w T. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dokumentacji HACCP, procedury CCP-1 – przyjęcie towaru, asygnaty rozchodowych artykułów żywnościowych, jadłospisy z lat

2022–2024 z oznaczeniem jego wyżywienia.​

Dyrektor Aresztu decyzją z 2 września 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2024 poz. 572; dalej jako: u.d.i.p.) odmówił udostępnienia żądanej informacji, uznając ją za informację publiczną, ale stwierdzając nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.​

Strona pismem z 12 września 2024 r. zatytułowanym "skarga", zakwestionowała tę decyzję, wskazując m.in. na naruszenie art. 4 u.d.i.p. oraz formułując szerokie zarzuty dotyczące niewłaściwego wyżywienia i jego wpływu na zdrowie.​

Dyrektor OSW, powziąwszy wątpliwość co do charakteru pisma (skarga osadzonego w trybie rozporządzenia z 14.09.2022 r. czy odwołanie od decyzji z 2.09.2024 r.), wezwał Stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do jednoznacznego określenia charakteru pisma w terminie 7 dni, pouczając, że brak odpowiedzi spowoduje potraktowanie go jako skargi osadzonego w ww. trybie.​ Wezwanie zostało doręczone 17 października 2024 r., jednak pozostało bez odpowiedzi wobec czego Dyrektor SW rozpoznał pismo w trybie rozporządzenia w sprawie wniosków, skarg i próśb osadzonych, nie nadając mu biegu jako odwołaniu.​

W dniu 30 stycznia 2025 r. Strona wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora SW w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się stwierdzenia bezczynności oraz przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6–7 p.p.s.a.​

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie zaistniała bezczynność, skoro wniosek z 19 sierpnia 2024 r. został załatwiony decyzją z 2 września 2024 r., a pismo z 12 września 2024 r. nie stało się – wobec nieusunięcia braku – odwołaniem, lecz zostało zakwalifikowane i rozpoznane jako skarga osadzonego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny udzielonej Wnioskodawcy odpowiedzi należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, zwłaszcza jeśli została wytworzona przez podmioty publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;

6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia więc organ – Dyrektor SW - jest podmiotem publicznym, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Nie budzi również wątpliwości, że informacja o sposobie żywienia osadzonych, dokumentacja HACCP, asygnaty rozchodu artykułów żywnościowych i jadłospisy dotyczą wykonywania zadań publicznych przez administrację jednostki penitencjarnej i stanowią informację publiczną.

Zauważyć także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej polega na nieudostępnieniu informacji, niewydaniu decyzji odmownej lub niepoinformowaniu w terminie, że informacja nie jest informacją publiczną albo nie znajduje się w posiadaniu organu. Natomiast nadużycie prawa do informacji publicznej jest ujmowane jako korzystanie z tego prawa w celu innym niż realizacja dobra publicznego w postaci jawności życia publicznego. W konsekwencji może ono – po uprzednim stwierdzeniu, że żądanie dotyczy informacji publicznej – uzasadniać odmowę w drodze decyzji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Oceniając w tych ramach decyzję organu I instancji stwierdzić więc należało, że Dyrektor Aresztu Śledczego prawidłowo ustalił, że żądane dane są informacją publiczną i że do ich udostępnienia ma zastosowanie u.d.i.p., co należy ocenić jako zgodne z art. 1 i 3 u.d.i.p. Natomiast sprawa Skarżącego została zakończona decyzją administracyjną z 2 września 2024 r. Zatem nie mamy na tym etapie – tj. wniesienia skargi - do czynienia z bezczynnością organu I instancji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a.​​

Odnosząc się do przesłanki nadużycia prawa do informacji publicznej to organ słusznie wskazał poglądy orzecznictwa NSA dotyczące nadużycia prawa (m.in. wykorzystanie prawa do informacji dla celów procesów cywilnych, realizacji wyłącznie prywatnych interesów).​ Jednocześnie w nowszym orzecznictwie podkreśla się, że w sprawach o bezczynność badaniu w pierwszej kolejności podlega charakter żądanej informacji, a zarzut nadużycia nie może usprawiedliwiać pozostawania bezczynnym, lecz wymaga wydania decyzji odmownej z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co w niniejszej sprawie nastąpiło.

Natomiast ocena merytorycznej trafności tej odmowy (czy doszło rzeczywiście do nadużycia prawa) wykracza poza zakres niniejszej, konkretnej skargi, która dotyczy tylko bezczynności organu odwoławczego. Pismo Skarżącego z 12 września 2024 r., zatytułowane "skarga", zawierało jedno zdanie kwestionujące decyzję odmowną, po czym zasadnicza część pisma poświęcona była zarzutom dotyczącym wyżywienia, jego rzekomej niezgodności z dietą lekkostrawną bezmleczną i wpływu na stan zdrowia skarżącego.​ W orzecznictwie przyjmuje się, że o rzeczywistym charakterze pisma decyduje nie jego tytuł, lecz treść i wynikające z niej żądanie; w razie wątpliwości organ powinien wezwać stronę do sprecyzowania żądania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.​​ Stosując się do powyższego Dyrektor SW zastosował właśnie tę konstrukcję – wezwał Skarżącego do wskazania, czy pismo traktuje jako: skargę osadzonego na działania Dyrektora Aresztu w trybie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, czy odwołanie od decyzji w trybie u.d.i.p.​ Wezwanie zawierało precyzyjne pouczenie, że nieudzielenie odpowiedzi w terminie 7 dni spowoduje rozpoznanie pisma jako skargi osadzonego w trybie rozporządzenia, co odpowiada wymaganiom art. 64 § 2 k.p.a.​ Skoro więc Skarżący na wezwanie nie odpowiedział, przez co nie usunął braku formalnego – w konsekwencji organ odwoławczy był uprawniony do przyjęcia, że pismo jest skargą osadzonego, a nie środkiem zaskarżenia w rozumieniu k.p.a.​ W tej sytuacji nie powstało postępowanie odwoławcze w rozumieniu k.p.a. i nie zaistniał więc obowiązek wydania decyzji organu II instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.​

Oceniając zatem zarzut skargi dot. bezczynności organu należy stwierdzić, że skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora OSW w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wniesionym środkiem zaskarżenia od decyzji z 2 września 2024 r.​ natomiast dla stwierdzenia bezczynności organu odwoławczego konieczne jest istnienie wszczętego i niezakończonego postępowania odwoławczego; brak formalnie skutecznego odwołania powoduje, że organ odwoławczy nie ma obowiązku wydania decyzji, a zatem nie może popaść w bezczynność w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał je w innym trybie (skargi osadzonego) zgodnie z zapowiedzią zawartą w wezwaniu.

Skoro więc nie zaistniało postępowanie odwoławcze w trybie u.d.i.p. i kodeksu postępowania administracyjnego to nie można mówić o bezczynności Dyrektora OSW jako organu odwoławczego.​ Skarga zaś na bezczynność dotyczy wyłącznie zachowania organu odwoławczego; zarzuty w niej nie kwestionują wprost legalności decyzji Dyrektora Aresztu, wobec czego kognicja sądu w tym postępowaniu ogranicza się do zbadania, czy organ odwoławczy rzeczywiście pozostaje w bezczynności.

Konkludując powyższe okoliczności tut. Sąd uznał zarzut dot. bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji z 2 września 2024 r. za niezasadny, ponieważ nie doszło do skutecznego wniesienia odwołania; organ prawidłowo wezwał stronę do sprecyzowania charakteru pisma, a po bezskutecznym upływie terminu zakwalifikował je jako skargę osadzonego. Zarzut przewlekłości ("w okresie 6 miesięcy nie wykonano działań do załatwienia sprawy w sposób szybki i rzetelny") oceniono także jako bezzasadny, gdyż wniosek informacyjny został załatwiony decyzją w terminie kilkunastu dni od złożenia wniosku, zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że organ pozostawał bezczynny czy działał przewlekle w tym zakresie. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6–7 p.p.s.a. nie może zostać uwzględniony, ponieważ przesłanką wymierzenia sumy pieniężnej albo grzywny jest uprzednie stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości, a skoro do bezczynności nie doszło, brak było podstaw do zastosowania tych środków.​

Wobec powyższych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uznał, że skargę jako bezzasadną należało oddalić zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

[pic]