Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 549/19 w sprawie ze skargi N. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 21 listopada 2019 r., II SA/Wr 549/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji), oddalił skargę N. C. (dalej skarżąca albo zobowiązana) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej SKO albo Kolegium) z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją Prezydenta Wrocławia (dalej Prezydent) z [...] października 2017 r., nr [...], zmienioną następnie decyzją SKO z [...] stycznia 2018 r., nr [...], nakazano skarżącej usunięcie odpadów z terenu nieprzeznaczonego do składowania odpadów, tj. z działki nr [...], [...], obręb S., przy ul. C. we Wrocławiu, w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji. Z uwagi na niewykonanie przez skarżącą obowiązku Prezydent, będący w niniejszej sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym, dnia [...] stycznia 2019 r. wystosował upomnienie, w którym wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku usunięcia odpadów budowlanych w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Mimo upływu wyznaczonego terminu obowiązek nie został wykonany. W konsekwencji Prezydent [...] marca 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy i nadał mu klauzulę wykonalności. Jednocześnie postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], Prezydent działając na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.; dalej u.p.e.a.), nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł, co zakwestionowała zażaleniem strona skarżąca.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z [...] marca 2019 r. Zdaniem SKO, niezasadne są podnoszone w zażaleniu argumenty wskazujące na brak tytułu prawnego do nieruchomości, a tym samym niemożność wykonania obowiązku. SKO zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 26 ust.1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej ustawa o odpadach), posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu. W ocenie SKO, organ egzekucyjny prawidłowo więc rozważył i zastosował materialne i formalne przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W skardze na powyższe postanowienie zobowiązana zarzuciła naruszenie art. 26 u.p.e.a. i podniosła, że nie jest już posiadaczką nieruchomości, gdyż utraciła tytuł prawny do jej posiadania - wraz z samym posiadaniem. Nie jest w konsekwencji również posiadaczką odpadów znajdujących się na tej nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że nigdy nie była właścicielką tych odpadów, nie może więc już ich usuwać, gdyż byłoby to naruszeniem cudzej własności. Skarżąca wskazywała na to, że właściciel i posiadacz nieruchomości nie wyraża zgody na dokonywanie jakichkolwiek czynności przez skarżącą odnośnie do nieruchomości i rzeczy znajdujących się na niej. Wskazano także, że skarżąca nie posiada orzeczenia umożliwiającego wejście na cudzy grunt.

SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W okolicznościach sprawy jest niewątpliwe, że skarżąca, mimo upomnienia, nie podjęła działań zmierzających do wykonania obowiązku. W ocenie skarżącej jest ona z tego obowiązku zwolniona, bowiem nie posiada już tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajdują się odpady. Jak jednak słusznie wyjaśniło SKO, jeżeli posiadacz odpadów nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu. Wynika to jednoznacznie z art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach. Fakt, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości nie może wiec oznaczać niewykonalności obowiązku. Podstawy do zwolnienia skarżącej z obowiązku nie można też upatrywać w uznaniu przez skarżącą odpadów za "pełnowartościowe płyty budowlane". Kwalifikacja prawna znajdujących się na nieruchomości materiałów została dokonana mocą ostatecznej decyzji, zaś w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się zasadności nałożenia obowiązku (art. 29 § 1 u.p.e.a.).

W okolicznościach sprawy wszystkie warunki prawne konieczne do nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostały spełnione. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny jest adekwatna do celu, jakiemu ma służyć. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. WSA jednocześnie podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego.

W skardze kasacyjnej zobowiązana, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła w całości wyrok opierając środek odwoławczy na podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego – w szczególności przepisów ustawy o odpadach – art. 26 tej ustawy, przez niezasadne uznanie, że trafne jest nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, naruszenie przepisów art. 140 i 342 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej k.c.), przez uznanie za trafne nałożenia na skarżącą obowiązku, którego wykonanie stanowiłoby naruszenie prawa własności i posiadania innej osoby,

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść wydanego postanowienia – w szczególności naruszenie przepisów u.p.e.a. przez nałożenie na skarżącą wskazanej grzywny, naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), przez brak należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w uzasadnieniu wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie postanowienia SKO, ewentualnie o uchylenie postanowienia Prezydenta, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów związanych ze złożeniem niniejszej skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy bez rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczenie rozpoznania sprawy do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw. Wykroczenie poza ich obręb dopuszczalne jest jedynie w razie zaistnienia jednej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia którejkolwiek z nich w niniejszym postępowaniu.

Ustanowienie przez prawodawcę mechanizmu, w ramach którego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony jest w rozpoznaniu sprawy do zarzutów kasacyjnych nakłada na stronę skarżącą obowiązek precyzyjnego ich sformułowania z podaniem rodzaju podstawy zaskarżenia (naruszenie prawa materialnego albo przepisów postępowania), formy zjawiskowej (błąd wykładni albo niewłaściwego zastosowania), wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy (w przypadku art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz pełnej treści naruszonej przez sąd I instancji normy prawnej łącznie ze wskazaniem sposobu tego naruszenia. Posługiwanie się w tej materii zwrotem "w szczególności" z dodaniem art. 26 ustawy o odpadach, czy też jeszcze bardziej ogólnie, z powołaniem się na przepisy u.p.e.a., nie spełnia standardu precyzyjnego sformułowania zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości wyjścia poza granice zaskarżenia, domyślania się co do wystąpienia innych poza art. 26 ustawy o odpadach naruszeń przepisów tej ustawy czy też uchybień przepisom u.p.e.a., spośród których w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych żaden nie został szerzej rozwinięty. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny miał jednocześnie na uwadze treść uchwały pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), w tym wynikający z niej obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów. Biorąc wszakże pod uwagę liczne niedokładności i brak precyzji w ich sformułowaniu, wskazana powinność z przyczyn leżących poza Sądem została osłabiona.

Przechodząc do oceny obu podstaw, skarżąca kasacyjnie niezasadnie zarzuciła WSA naruszenie art. 26 ustawy o odpadach, nie wskazując przy tym dokładnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Jak jednak zauważył to WSA, z art. 26 ust. 4 tej ustawy wyraźnie wynika, że obowiązkiem władającego powierzchnią ziemi jest umożliwienie posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Brak dysponowania przez skarżącą kasacyjnie prawem własności nieruchomości, na której znajdują się odpady nie skutkuje automatycznie niewykonalnością dochodzonego obowiązku, która nota bene powinna zostać podniesiona w ramach zarzutów (zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w stanie prawnym obowiązującym do 29 lipca 2020 r.; zob. art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie u.p.e.a., Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), a nie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Odmienny wniosek nie wynika z regulacji art. 140 oraz 342 k.c., które statuując prawo własności oraz stan faktyczny, jakim jest posiadanie rzeczy, nie pozostają w sprzeczności ani z art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach, ani z treścią nałożonego na skarżącą kasacyjnie obowiązku usunięcia odpadów budowlanych z terenu działki nr [...], [...], obręb S., przy ul. C. we Wrocławiu. Przyjęcie poglądu przeciwnego umożliwiałoby w łatwy sposób doprowadzenie do zakończenia egzekucji względem zobowiązanej oraz innych podmiotów, które utraciły tytuł prawny do nieruchomości tylko z tego powodu. Tego rodzaju działanie byłoby sprzeczne zarówno z interesem ogólnym, ponieważ obowiązki natury publicznoprawnej przy użyciu prostego zabiegu mogłyby nie być realizowane, jak i interesem indywidualnym wielu osób, w stosunku do których brak realizacji obowiązku (w niniejszej sprawie nieusunięcie odpadków budowlanych z nieruchomości) powodowałby negatywne konsekwencje natury prawnej oraz faktycznej. Raz jeszcze należy podkreślić, że trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na jego treść są niewykonalne z przyczyn technicznych albo prawnych tkwiących w ich naturze (szerzej zob. R. Hauser, Z. Leoński, Objaśnienia do art. 33 w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, U.p.e.a. Komentarz, Warszawa 2018, s. 258). Do natury realizacji danego obowiązku nie należą zmieniające się stosunki właścicielskie nieruchomości na której znajdują się podlegające usunięciu odpady. Dla oceny legalności wyroku z 21 listopada 2019 r. nie miało przy tym znaczenia brzmienie któregokolwiek z ustępów art. 788 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm., dalej k.p.c.), który w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania. Ubocznie warto jedynie wskazać, że w sprawie obowiązek spoczywający na skarżącej kasacyjnie nie przeszedł na inną osobę. Okoliczność tego rodzaju nie została wykazana przez zobowiązaną ani na etapie postępowania administracyjnego, ani egzekucyjnego. Trudno wobec tego o konstatację, że przepis ten znajdowałby zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyby toczyła się ona na podstawie przepisów k.p.c.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.