VIII SA/Wa 600/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-10-16	
Data wpływu	2013-07-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Cezary Kosterna
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Sławomir Fularski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	IOSK197/14	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 14 ust. 5; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w S., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej: "u.s.g.") oraz art. 5c pkt 1, art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "u.s.o.") w dniu [...] września 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie

w Samorządowym Przedszkolu prowadzonym przez Gminę S. (dalej jako "Uchwała").

W § 1 Uchwały wskazano, że usługi świadczone przez Samorządowe Przedszkole prowadzone przez Gminę S. w zakresie podstawy programowej są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie (ust. 1). Podstawa programowa realizowana jest od godz.8:00 do godz. 13:00 (ust. 2). W § 2 wskazano, że ustala się, iż opłata za świadczenia udzielana w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w § 1 wynosi 0,22% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów i pobierana jest za każdą rozpoczętą godzinę udzielania świadczeń, na których dziecko było obecne tj. w godz. od 13:00 do 15:00. Obejmują one realizowanie zadań opiekuńczo-wychowawczych

i dydaktycznych w zakresie:

1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój dziecka w różnych sferach: umysłowej, psychofizycznej, emocjonalnej i społecznej,

2) gry i zabawy ruchowe w sali lub na świeżym powietrzu,

3) przygotowanie dzieci do udziału w konkursach, przeglądach i imprezach okolicznościowych,

4) zajęcia logopedyczne,

5) zabawy i działania podejmowane z inicjatywy dzieci,

6) zajęcia wspierające indywidualne zainteresowania dziecka i rozwijające ich zdolności,

7) zajęcia związane z adaptacją dziecka w środowisku przedszkolnym,

8) działania opiekuńczo-wychowawcze dostosowane do wieku, potrzeb i możliwości dziecka, zapewniające mu bezpieczne funkcjonowanie podczas organizowanych przez przedszkole, w tym: a) przygotowanie miejsca do zabawy, wypoczynku i snu dziecka, b) nadzór nauczyciela i pracownika obsługi nad wypoczywającym dzieckiem, c) nadzór nauczyciela nad dzieckiem trakcie zabaw na wolnym powietrzu, na terenie przedszkolnego placu zabaw oraz podczas spacerów organizowanych przez przedszkole;

9) realizację programów własnych przedszkola.

W § 3 Uchwały wskazano, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczenia ustalana jest jako iloczyn liczby godzin zajęć i stawki godzinowej, o której mowa w § 2. Z kolei w § 4 wskazano, że szczegółowy zakres świadczeń realizowanych przez przedszkole, w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy przedszkolem, a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...], Prokurator Rejonowy R. - [...] w R. zaskarżył ww. Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 2 u.s.o. poprzez ustanowienie w § 2 tej uchwały stałej zryczałtowanej opłaty za jedną godzinę udzielania świadczeń w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie, z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń, tj. poprzez powiązanie wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem za pracę zaś w oderwaniu od realnej wartości świadczeń i bez wskazania opłaty za każde ze świadczeń z osobna.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona Uchwała ustaliła, że opłata łączna za jedną godzinę świadczeń w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie w przedszkolach publicznych na terenie Gminy S. wynosi 0,22 % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca nie zakłada ustalenia jednej sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia. Uchwała winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne poza ustawowo określone minimum świadczeń bezpłatnych a także co składa się na każde z oferowanych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego winien także określić wysokość opłaty za każde ze świadczeń z osobna (co nie wyklucza możliwości ich zsumowania). Zaskarżona Uchwała nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty, brak jest wyjaśnienia dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości 0,22 % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, za każdą rozpoczętą godzinę udzielania świadczeń na których dziecko było obecne.

Prokurator podniósł, że istotą "opłaty" ustalonej przez gminę za świadczenia

w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tę gminę - jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku ze wskazanymi usługami

i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia wykraczające poza bezpłatne minimum. W związku z powyższym uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna precyzyjnie określać wysokość opłat za świadczenia udzielone przez przedszkole w czasie przekraczającym wymiar zajęć o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Organ samorządu terytorialnego powinien określić jej wysokość,

a sposób ustalenia odpłatności powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej. Kalkulacja wysokości opłaty w oparciu o wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w sposób jasny wymagań tych nie spełnia.

Zdaniem Prokuratora z przytoczonej powyżej argumentacji wynika, że zaskarżona uchwała w § 2 wydana została z rażącym naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy S. wniosła o jej uwzględnienie. Rada Miejska w S. uznała zasadność zarzutów przedstawionych w skardze. Jednocześnie zobowiązała się do uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcia nowego rozstrzygnięcia w sprawach będących przedmiotem uchwały w terminie do [...] września 2013 r.

Na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. Prokurator oświadczył, że cofa zarzut dotyczący naruszenia zasady ekwiwalentności, popiera jednak wniosek

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest, zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie

w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ podejmując zaskarżoną Uchwałę nie dopuścił się istotnego naruszenia prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sąd nie dopatrzył się żadnego istotnego naruszenia przepisów prawa ustrojowego czy też prawa materialnego, jak również przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Podjęcie Uchwały nastąpiło bowiem przez właściwy organ, istniała podstawa prawna do jej podjęcia, nie miało miejsca niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, nie doszło również do naruszenia procedury podjęcia zaskarżonej Uchwały. Uchwała nie pozostaje też w wyraźnej sprzeczności

z określonym przepisem prawnym.

Prokurator w swojej skardze niezasadnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 2 u.s.o. poprzez ustanowienie w § 2 zaskarżonej Uchwały stałej zryczałtowanej opłaty za jedną godzinę udzielania świadczeń w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie, z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń tj. poprzez powiązanie wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem za pracę, zaś w oderwaniu od realnej wartości świadczeń i bez wskazania opłaty za każde ze świadczeń z osobna.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, że przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń zgodnie, z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być bowiem uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, publ. cbois).

W § 2 Uchwały określono, że opłata za świadczenia udzielana w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w § 1, stanowi określony ułamek (0,22 %) minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego na podstawie odrębnych przepisów i pobierana jest za każdą rozpoczętą godzinę udzielania świadczeń, na których dziecko było obecne, tj. od godz. 13:00 do 15:00. Biorąc pod uwagę wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2011, która wynosiła 1.386 zł, wysokość opłaty za każdą godzinę przebywania dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie ma więc charakter symboliczny i w związku z tym nie narusza zasady ekwiwalentności. Nie jest też trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i wykazanie, że wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo - dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 u.s.o., należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ww. ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast

w sytuacji, gdy wysokość opłat jest tego rodzaju, że można je określić, jako symboliczne, bowiem stanowią one jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1777/12).

Jak już wskazano wyżej, w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat

w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o., nie ma znaczenia, jakie konkretnie świadczenia związane

z realizacją podstawy programowej, czy też nie będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Całkowicie zbędne stało się, zatem odwoływanie się przy konstruowaniu opłat, w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się

w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki

(a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Sąd nie stwierdził też innych niż wskazane przez Prokuratora w skardze przyczyn mogących być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Zauważyć wprawdzie należy, że z § 9 Uchwały (podjętej w dniu [...] września 2011 r.), wynika fakt wejścia jej w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia

w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, z mocą obowiązującą od dnia [...] września 2011 r., a zatem oczywistym jest, że aktowi temu nadano wsteczną moc obowiązującą. Jak jednak wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2011 r., Nr 197, poz. 1172) przepis art. 4 cytowanej ustawy, który stanowi obowiązek wprowadzania aktów normatywnych w życie po upływie stosownego vacatio legis, nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

W wyroku z 25 września 2000 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz.186). Z sytuacją taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem określone Uchwałą Rady Gminy S. opłaty za świadczenia w przedszkolach samorządowych prowadzonych przez tę Gminę określono na poziomie symbolicznym. Należy też mieć na uwadze, że nowa regulacja pozwala przyprowadzić dziecko do przedszkola na 5 godzin bez opłat, rodzice (opiekunowie prawni) mogą zostawić dziecko na dalsze godziny i zapłacić tylko za rzeczywisty czas, w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Oczywistym jest, że przepisy dotychczasowe były dla rodziców (opiekunów prawnych) mniej korzystne ponosili oni bowiem opłaty miesięczne, ryczałtowe, których wysokość nie była uzależniona od czasu przebywania dziecka w przedszkolu. Z tych przyczyn w ocenie Sądu regulacja z § 9 Uchwały nie narusza zasad demokratycznego państwa prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.