Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego P.P. po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W., J.R., A.W., M.P., S.M., J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 276/16 w sprawie ze skargi K.M., A.W., M.P., B.W. i J.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 276/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.M., A.W., M.P., B.W. i J.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji pod nazwą "Budowa dróg ogólnomiejskich wokół Szpitala Wojewódzkiego w [...]". Wobec powyższego Prezydent Miasta [...] , dalej jako "Prezydent Miasta", decyzją z dnia [...] listopada 1988 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu od J.P., K.N., I.P., K.M., J.R. i M.P. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...][...][...] o łącznej powierzchni [...] m2, przy czym działkę o numerze ewidencyjnym [...] wywłaszczono na wniosek właścicieli nieruchomości, gdyż na skutek realizacji zamierzenia utraciła by ona możliwość dojazdu.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. M.P., A.W., B.W., K.M. i J.R. wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (wydzielonej z działki [...]) oraz [...] niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Postanowieniem Wojewody [...] , dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] grudnia 2014 r. jako organ właściwy został wyznaczony Starosta [...] , dalej jako "Starosta".

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Starosta odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach [...] (o powierzchni [...] ha) oraz [...] (o pow. [...] ha). W uzasadnieniu podniósł, że działka o numerze [...] w całości jest wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Znajdował się na niej chodnik wyłożony kostką betonową oraz skarpa zabezpieczająca. Część tych urządzeń znajdował się również na działce [...]. W ocenie organu brak było przesłanek do zwrotu pierwszej ze wskazanych nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) dalej jako "u.g.n.". W przypadku nieruchomości oznaczonej numerem [...] zwrot również nie był możliwy. Jej wywłaszczenie nastąpiło bowiem na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości. Natomiast nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości wywłaszczonej na wniosek, w sytuacji gdy brak przesłanek do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych "z urzędu".

Wojewoda, po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], utrzymał skarżoną decyzję w mocy, w pełni podzielając dokonane ustalenia oraz wywiedzione z nich przez organ I instancji skutki prawne. Zaznaczył, iż zgodnie z zebranym materiałem dowodowym działka o numerze [...] jest zajęta pod drogę publiczną (powiatową). Za bezprzedmiotowy uznał również zarzut, iż na działce [...] nie została zrealizowana inwestycja, gdyż jako taka nie miała tam zostać wybudowana droga a wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek ówczesnych właścicieli.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dalej "WSA" złożyli K.M., A.W., M.P., B.W. i J.R.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. Dalej podniósł, że przeprowadzone w sprawie oględziny wykazały, że działka [...] została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż znajduje się na niej chodnik oraz skarpa zabezpieczająca. Okoliczność tę potwierdza również pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] lutego 2015 r. Odwołując się do definicji chodnika zawartej w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 770 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", WSA stwierdził, że przedmiotowy chodnik stanowi część drogi. Ulica [...] w [...] w latach 80 ubiegłego wieku stanowiła drogę publiczną miejską posiadającą status drogi wojewódzkiej. W związku z wejściem w życie reformy ustrojowej państwa, stała się drogą powiatową. Świadczy o tym dodatkowo ustanowienie zarządu na nieruchomości gruntowej stanowiącej drogę powiatową ul. [...] na rzecz MZDIT w [...], co nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta dnia [...] października 2013 r.

W ocenie WSA cel wywłaszczenia został zrealizowany i zarzuty skargi w tym zakresie są bezpodstawne. Sąd ten zaznaczył, iż brak przy tym jakichkolwiek przesłanek do sięgania przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy do akt dotyczących innych nieruchomości wywłaszczonych od skarżących, które nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia i w związku z tym zostały zwrócone.

Natomiast wnioski zgłaszane przez wnoszących o zwrot nieruchomości dotyczyły dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji, celem naniesienia istniejącego na części działki [...] chodnika i skarpy na mapę i przygotowania projektu podziału nieruchomości w kontekście regulacji art. 137 ust. 2 u.g.n. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że całość działki [...] (o powierzchni jedynie 100 m2), a nawet część działki [...] została wykorzystana na urządzenie drogi (chodnik i skarpa).

Co do działki o numerze [...], WSA wskazał, że została ona wywłaszczona na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" może następować tylko w sytuacji, gdy zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona "z urzędu". Jest to konstatacja oczywista w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. Przesłanką zwrotu nieruchomości jest tu bowiem niewykorzystanie jej na cel wywłaszczenia. A w przypadku "dowłaszczenia" celu wywłaszczenia nie było.

Zarzut dotyczący braku kontroli przez organ legalności chodnika znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości WSA uznał za bezprzedmiotowy, gdyż przedmiotem postępowania w sprawie miało być jedynie stwierdzenie, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili:

1. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż w postępowaniu przed organem administracyjnym pominięto przeprowadzenie, wnioskowanego przez stronę, dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji, który miał na celu ustalenie, na jakiej faktycznie części działki [...] wykonano urządzenia mogące stanowić element drogi i ew. wydzielenie z tej działki części nie przeznaczonej na ten cel, które to ustalenie miałoby wpływ na wynik sprawy z uwagi na brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 w zw. z 136 ust 3 u.g.n.;

2. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. polegającą na przyjęciu, iż zbędność części nieruchomości na cel wywłaszczenia stwierdzona we wcześniejszym, postępowaniu (prawomocnie zakończonym zwrotem tej części nieruchomości na rzecz wywłaszczonych) pozostaje bez znaczenia prawnego w późniejszym postępowaniu dotyczącym innej części tej samej nieruchomości, która to część była "dowłaszczona" w toku postępowania wywłaszczeniowego na wniosek wywłaszczanych.

Błędna wykładnia w/w przepisów w ocenie skarżących polega na przyjęciu, iż gdy część wywłaszczonej nieruchomości została uznana prawomocną decyzją za zbędną na cel wywłaszczenia i zwrócona wywłaszczonym, to w przypadku wszczęcia przez nich kolejnego postępowania o zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, która była "dowłaszczona" na wniosek wywłaszczanego, nie jest spełniona w stosunku do tej części przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i tym samym brak jest, podstaw do jej zwrotu.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi z dnia [...] lutego 2016 r. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r., [...] (art. 188 p.p.s.a.), względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz o obciążenie organu administracji kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku WSA zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Istota zarzutu natury materialnoprawnej sprowadza się do tego, że zdaniem strony skarżącej, wiążące dla organów oraz Sądu I instancji powinno być wydane w innym postępowaniu rozstrzygnięcie o zwrocie niektórych z wywłaszczonych działek decyzją z [...] listopada 1988 r. nieruchomości tj. dz. nr [...] oraz nr [...]. W ocenie autora skargi kasacyjnej, powołana w skardze kasacyjnej decyzja z [...] marca 2014 r. powinna zdeterminować kształt rozstrzygnięcia zapadłego w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym pozostałych wywłaszczonych w 1988 r. nieruchomości, tj. działek o nr: [...] (wydzielonej z działki nr [...]) oraz [...].

Ustosunkowując się do tak postawionego zarzutu zaznaczenia w pierwszej kolejności wymaga, że pierwotną decyzją wywłaszczeniową z [...] listopada 1988 r. orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...], przy czym działkę nr [...] wywłaszczono na wniosek właścicieli nieruchomości. W postępowaniu o zwrot nieruchomości, zakończonym decyzją z [...] marca 2014 r., organ orzekał o zbędności nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz [...] (powstałej z podziału działki [...]).

W tym miejscu przypomnieć wypada, że objęta wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została wywłaszczona w celu realizacji celu publicznego (budowa drogi). W postępowaniu zostało stwierdzone, że skoro nieruchomość ta stanowi część drogi (w przeważającym zakresie chodnik oraz skarpę zabezpieczającą), to cel wywłaszczenia został zrealizowany i brak jest podstaw do zwrotu. W ocenie NSA, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że postępowania toczące się w przedmiocie innych wywłaszczonych od wnioskodawców nieruchomości nie mogą stanowić wiążącego precedensu w zakresie żądania zwrotu nieruchomości w przedmiotowym postępowaniu.

Kwestia realizacji celu wywłaszczenia na pozostałych nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [...] (stanowiąca wyodrębnioną część działki nr [...]) oraz działka nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]) nie ma w tej sprawie znaczenia, skoro przedmiotem tej sprawy jest tylko zwrot działki nr [...] i działki nr [...]. Wydawane w tej sprawie decyzje nie rozstrzygają o zwrocie pozostałych wywłaszczonych decyzją z [...] listopada 1988 r. działek, ani nie czynią ustaleń dowodowych przy ewentualnym zwrocie także i innych działek w odrębnych postępowaniach. Podkreślenia wymaga, że powołana przez skarżących kasacyjnie decyzja o zwrocie z [...] marca 2014 r. została wydana w sprawie dotyczącej zwrotu innych nieruchomości, a więc w odrębnej sprawie administracyjnej i nie wiąże organów administracyjnych ani sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Brak zatem było podstaw aby akceptować wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd odnośnie wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.

Przechodząc do analizy żądania zwrotu działki [...], tytułem wstępu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż w przypadku wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczenie obejmuje na żądanie właściciela, na podstawie art. 5 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., całą nieruchomość, bo w jego wyniku pozostała dla niego część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, działka dowłaszczona dzieli los działki zasadniczej (por. np. NSA w wyrokach z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1739/15, z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSAK 488/16, z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1752/13, z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2420/13, z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 681/10 i z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 388/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl.; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1110-1111, nb 18.). Wskazać należy, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) stanowi, że wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Skoro działka nr [...] nie była wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa celem realizacji inwestycji albowiem została wywłaszczona w trybie art. 5 ust. 3 ww. ustawy, to racjonalny jest pogląd organów oraz Sądu, że do zwrotu tej nieruchomości wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n., jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także pozostałych działek wywłaszczonych na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Teren wywłaszczony na wniosek właściciela nie miał bowiem określonego celu, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności.

Z uwagi na powyższe nietrafny jest zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Dodać należy, że nawet przy zwrocie (całej lub części) działki wywłaszczonej na określony cel nie zachodzi jednocześnie żaden automatyzm w zwrocie działki, która została dowłaszczona na wyraźne żądanie byłego właściciela.

Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.

Ustosunkowując się do wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety, przypomnieć należy, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.

W niniejszej sprawie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Także ocena tych ustaleń dokonana przez Sąd I instancji nie może być uznana za niezgodną z prawem.

Stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednak żądania takiego można nie uwzględnić, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie.

Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Udział biegłego w sprawie podyktowany jest zatem wymaganiem w tej sprawie wiadomości specjalnych. To zaś, czy w sprawie są konieczne takie wiadomości uzależnione jest od szeregu czynników, w tym w szczególności od okoliczności, z którymi mają wiązać się wskazane wiadomości. Ponadto przepis ten pozostawia organowi administracyjnemu swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody wyznacza zasada prawdy obiektywnej, gdyż z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Organ administracyjny obowiązany jest wykorzystać ten środek dowodowy w sprawie o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wówczas, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych itp., z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie.

Mając powyższe na uwadze zgodzić się należy z Sądem I instancji odnośnie braku potrzeby dopuszczenia opinii biegłego z zakresu geodezji celem naniesienia istniejącego na części działki nr [...] chodnika i skarpy na mapę i przygotowania projektu podziału nieruchomości. W szczególności, w skardze kasacyjnej nie wskazano jaki wpływ na wynik sprawy miało nieprzeprowadzenie przedmiotowego dowodu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić podstawę do uchylenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

W świetle powyższego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.