Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. , P. K. , E. B. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę

Decyzją nr [...][...] z dnia [...] października 2019 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2021r. poz.735, dalej jako: kpa) w związku z art. 98 ust. 3, 156 § 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r. poz. 1990, dalej jako: ugn) Wojewoda [...] (dalej jako: organ/wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., ustalającą odszkodowanie na rzecz I. A. K. , P. K. , E. B. , P.B. (dalej jako: skarżący) w łącznej kwocie [...] zł z tytułu nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha z obrębu ewidencyjnego [...] - [...][...] , gm. [...] , uregulowanych w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] , [...] Ksiąg Wieczystych w [...] nr [...] .

Z akt sprawy wynika, iż nieruchomości, za które miało być ustalone należne od gminy odszkodowanie, zostały wydzielone pod drogę gminną w procedurze podziału nieruchomości decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. Ponieważ stronom postępowania nie udało się dojść do porozumienia i załatwić sprawy związanej z ustaleniem wysokości odszkodowania w trybie uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, wszczęte zostało postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi.

Jak ustalił wojewoda, na potrzeby przeprowadzenia wskazanego powyżej postępowania w dniu [...] grudnia 2018r. rzeczoznawca majątkowy J. C. sporządził operat szacunkowy przedmiotowych nieruchomości, których wartość rynkową ustalił na kwotę [...] zł. Ww operat szacunkowy stanowił podstawę ustalenia w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. wysokości odszkodowania na łączną kwotę [...] zł.

Wg wojewody analiza operatu szacunkowego nie wykazała błędów obliczeniowych, braków formalnych ani wewnętrznych niespójności. Wyceny nieruchomości dokonano zgodnie przepisami oraz standardami zawodowymi, określono przedmiot, zakres i cel wyceny, dokonano oględzin nieruchomości, a także analizy rynku, przyjęto bazę do wyceny i poprzez odpowiednią metodykę określono wartość tej nieruchomości. W ocenie organu, w związku z powyższymi ustaleniami zarzuty sformułowane w odwołaniu przeciwko operatowi szacunkowemu z dnia [...] grudnia 2018 r. twierdzące, że za przedmiotowe nieruchomości należy się odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł, są nieuzasadnione.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021r. poz. 555, dalej jako: rozporządzenie) rzeczoznawca majątkowy mógł dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości gruntów przyległych pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, rzeczoznawca zbadał przeznaczenie nieruchomości na dzień [...] listopada 2017r., tj. dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ustalając, że według MPZP gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] .06.2016r. przedmiotowe nieruchomości przeznaczone były pod drogę gminną oznaczoną symbolem: [...] , [...] i [...] . Z tych ustaleń wynika, że działki przed wydaniem decyzji i po jej wydaniu usytuowane były w obszarze przeznaczonym pod drogę.

Jak stwierdził organ, powołując się jednocześnie na orzecznictwo NSA, w przedmiotowym przypadku uzasadnione było postępowanie biegłego, który przenalizował rynek nieruchomości drogowych i po stwierdzeniu ich występowania uznał możliwość wykorzystania tych transakcji zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą.

W skardze na ww decyzję wojewody skarżący zarzucili naruszenie:

• art. 7 kpa - poprzez ograniczenie się przez organ II instancji wyłącznie do aprobaty stanowiska organu I instancji i zignorowanie stanowiska skarżących,

• art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie wyceny biegłej A. K., załączonej do akt niniejszego postępowania przez skarżących i brak wnikliwej analizy wyceny nieruchomości wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego J. C., działającego na zlecenie organu I instancji oraz zignorowanie wniosku o powołanie innego biegłego, który to wniosek pozostał nie rozpoznany,

• art. 107 § 3 kpa poprzez zaaprobowanie w swojej decyzji, iż organ I instancji oparł swoją decyzję o wskazane w opinii biegłego kwoty, za jakie sam organ i organy jemu podwładne dokonują wypłaty odszkodowań, a więc faktycznym jedynym uzasadnieniem decyzji jest zaaprobowanie praktyki organu I instancji,

• art. 8 i 9 kpa – poprzez niepodjęcie kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, i usankcjonowanie decyzji organu I instancji, ograniczającej się jedynie do zlecenia sporządzenia wyceny przez stale zatrudnianego przez organ biegłego, który z kolei ograniczył wycenę do wskazania kwot, które tenże organ wypłaca tytułem odszkodowania w sprawach, które nie kończą się sporem przed Sądem Administracyjnym,

• § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego, to jest ograniczenie się w ślad za organem I instancji do przyjęcia wadliwie sporządzonej wyceny przez biegłego, zamiast dokonania jej krytycznej oceny pod względem poprawności merytorycznej i metodologicznej, a więc błędnego uznania przez oba organy, że biegły może przy sporządzaniu wyceny pominąć wartość rynkową nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji dopuszczenia dowodu, który w ogóle nie jest wyceną wartości rynkowej nieruchomości.

• art. 151 ust. 1 ugn poprzez błędne przyjęcie przez organy obu instancji, iż wycena może dotyczyć wyłącznie transakcji przymusowych (faktycznego wywłaszczenia), a nie transakcji rynkowych, a w konsekwencji dopuszczenie dowodu, który w ogóle nie jest wyceną wartości rynkowej nieruchomości.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ustalające odszkodowanie na rzecz I. K., P. K., E. B., P. B. w łącznej kwocie [...] zł z tytułu nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha [...] o pow[...] ha, [...] o pow[...] ha z obrębu ewidencyjnego [...] - [...],[...] , gm. [...] .

Materialnoprawną podstawą działań organu były przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 98 ust. 1 ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn). W tej sytuacji odszkodowanie ustala starosta, wydając odrębną decyzję o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn), zaś wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 i 2 ugn). Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. doszło do przejścia opisanych wyżej działek na rzecz gminy [...] .

Sporną natomiast jest kwestia wysokości odszkodowania za nieruchomości, które zostały wydzielone pod drogę gminną. Skarżący zgłaszają zastrzeżenia do operatu szacunkowego będącego podstawą decyzji, kwestionując rzetelność oraz poprawność jego sporządzenia, tj. m.in. z pominięciem wartości rynkowej nieruchomości sąsiednich, ograniczającą się przez rzeczoznawcę majątkowego J. C., jedynie do wskazania kwot, które tenże organ wypłaca tytułem odszkodowania w sprawach, które nie kończą się sporem przed sądem.

W ocenie sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej podstawę wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2018r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. . Rzeczoznawca przyjął, powołując się na § 36 ust. 4 rozrządzenia, że możliwe jest określenia wartości wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą. Operat ten, w którym to ustalono wartość przedmiotowych nieruchomości na kwotę [...] zł, wbrew zarzutom skarżących, został w ocenie Sądu poddany odpowiedniej ocenie przez organy orzekające w sprawie.

Analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operat szacunkowego wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Zdaniem sądu sporządzony s prawie operat nie narusza prawa, stąd nawet lakoniczna ocena organu nie może tego wniosku podważać, zwłaszcza że jest ona w konkluzji pozytywna dla operatu. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.C. mógł zatem stanowić wystarczający dowód na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania, bez konieczności dopuszczania dowodu z kolejnej opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Ustalona w przedmiotowym operacie cena 1 m2 gruntu budzi największe wątpliwości skarżących i wywołuje poczucie pokrzywdzenia. Jednak w ocenie Sądu zarzuty stawiane w tym zakresie zaskarżonej decyzji nie mogą być uznane za skuteczne.

Przy szacowaniu działek wydzielonych pod drogi publiczne zgodnie z przepisami planu – każdorazowo jako miarodajne do wyceny będzie drogowe przeznaczenie nieruchomości. W przeciwnym razie wydzielenie działki w tym trybie w określonym miejscu i o określonych parametrach – w oparciu o art. 98 ust. 1 ugn nie miałoby w ogóle miejsca. Drogowe przeznaczenie części dzielonej nieruchomości, a także publiczny charakter drogi wynika wprost z aktu planistycznego a decyzja zatwierdzająca podział jedynie realizuje wiążące w tym zakresie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy domaganie się przez skarżących wyceny gruntów przeznaczonych w planie miejscowym pod drogę publiczną wg wartości gruntów przyległych do tej drogi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Nie jest też trafny zarzut co do tego, ze biegły przyjął w sprawie jako miarodajne jedynie transakcje dotyczące nieruchomości wykupowanych przez gminę pod drogi, gdyż z zestawienia zawartego w operacie szacunkowym wynika, iż zawiera on także transakcje dotyczące innych dróg publicznych np. te dotyczące dróg powiatowych.

Domaganie się przez skarżących odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., w którym rynkowa wartość nieruchomości za metr kwadratowy działki na [...] lutego 2017r. wynosiła [...] zł ([...] zł ) świadczy o błędnym postrzeganiu podstawy faktycznej i prawnej spornej wyceny. Skarżący domagają się bowiem odszkodowania za działki stricte drogowe wg cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości do nich przyległych a więc wg innego przeznaczenia niż wynika to z mpzp. Powyższego nie zmienia kopia aktu notarialnego dołączona do skargi, i powoływanie się przez skarżących na kreowane przez nich samych ceny transakcyjne z 2020r.

W konsekwencji jako niezasadne sąd ocenił zarówno zarzuty naruszenia art. 8 i 9 kpa oraz naruszenia art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżących i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności.

Wbrew zarzutom skargi, nie sposób zgodzić się także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do zaakceptowania stanowiska organu I instancji w kwestii przyjęcia z podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. C.. Organ przy ocenie operatu przywołał zarówno regulacje prawne, jak i orzecznictwo wskazujące na rzetelność i poprawność jego sporządzenia. W tym więc zakresie, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych odnośnie oceny dowodu z opinii biegłego oraz sporządzania uzasadnienia decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły i oceniły, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów ugn. Sąd zatem uznał, że wycena nie budzi zastrzeżeń, a dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena operatu, nie nosi cech dowolności. Organ dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, co wyklucza zarzut arbitralności. Zarzuty przywołane w skardze nie znajdują zatem uzasadnienia.

Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).