Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. M. jest decyzja Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] nakazującą Z. i G. M. rozbiórkę elementów pokrycia dachu, konstrukcji dachu nad powierzchnią między ścianą budynku a murem ogrodzenia oraz tych elementów obiektu budowlanego, które powodują zmianę sposobu użytkowania przestrzeni pomiędzy ścianą budynku a murem ogrodzeniowym, jako pomieszczenia garażowego na posesji przy ul. [...] w O.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął z urzędu postępowanie w celu zbadania legalności budowy obiektu budowlanego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w O. przy ul. [...].

W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestorzy – G. i Z. M. w maju i czerwcu 2001r. wybudowali w granicy z działką sąsiednią ścianę o długości 16 m i wysokości 1,85 m, prostopadle do zbudowanego ogrodzenia postawione zostały ściany łączące ogrodzenie z budynkiem mieszkalnym, w jednej ze ścian zlokalizowano otwór drzwiowy. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły ponadto, że inwestorzy ułożyli belkę drewnianą znajdującą swe oparcie na ogrodzeniu, na niej natomiast ułożono belki drewniane opierające się na konstrukcji istniejącego dachu. W 2002 roku inwestorzy wykonali uzupełnienia pokrycia konstrukcji zadaszenia na całej powierzchni pomiędzy budynkiem mieszkalnym a ogrodzeniem, wbudowano także w istniejącym otworze podnoszoną bramę z elementami metalowymi.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2001 Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 13 grudnia 2001r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał inwestorom rozbiórkę budowanego garażu. W/w decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została poddana kontroli sądowoadministracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2004r. uchylił wyżej wymienione decyzje organów inspekcji budowlanej, uznając iż uchybiają one wymogom określonym w przepisie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że sformułowana przez organ treść nakazu nie była jasna, albowiem nie doszło do sprecyzowania, które z wybudowanych elementów zostały przez organy uznane w trybie art. 3 Prawa budowlanego za obiekt nazwany garażem. Sąd podniósł, że brzmienie art. 48 Prawa budowlanego przesądza o możliwości nakazania rozbiórki tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu okoliczności te nie zostały uwzględnione przez organy administracji przy wydawaniu decyzji nakazującej rozbiórkę, bowiem zarówno z treści rozstrzygnięcia, jak i z treści uzasadnienia decyzji nie wynikało, czy nałożony obowiązek dotyczył całego muru, czy jedynie jego części, a nadto nie została dokonana kwalifikacja pod kątem ustalenia, czy mur wzniesiony w granicy działki w całości czy też części stanowił ogrodzenie.

W postępowaniu prowadzonym w wyniku wykonania wyroku z dnia 9 czerwca 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wydał w dniu 24 marca 2005r. postanowienie nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów do dnia 31 maja 2005r., wskazując na możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez jego zalegalizowanie w sposób określony w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 6 lipca 2005r. organ I instancji wezwał inwestorów do zajęcia stanowiska wobec nieprzedłożenia żądanych dokumentów. Wezwanie to zostało pozostawione bez odpowiedzi i w konsekwencji spowodowało wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazu rozbiórki.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy wydany nakaz rozbiórki uznał, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, które elementy obiektu budowlanego skarżącego wykonane zostały w ramach samowoli budowlanej.

Organ stwierdził, że jedynie wykonane przez inwestorów ogrodzenie (mur) w granicy działki spełnia wymagania Prawa budowlanego. Pozostałe części obiektu, a to ściany łączące ogrodzenie z budynkiem mieszkalnym, otwór drzwiowy, krokwie, zadaszenie wymagały uzyskana pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podniósł, że nakaz rozbiórki jest konsekwencją biernego zachowania się inwestorów. Stwierdzenie niekwestionowanej przez stronę samowoli budowlanej skutkować musiało nakazem rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji samowoli, którą stwarza przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Wówczas organ nadzoru budowlanego obowiązany jest zastosować procedurę przewidzianą w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć na sprawcę samowoli budowlanej obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. W ocenie organu odwoławczego organ inspekcji budowlanej I instancji prawidłowo zastosował procedurę określoną w cyt. przepisie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jednakże inwestorzy nie dołożyli starań zmierzających do zalegalizowania spornego obiektu, co w rezultacie musiało spowodować wydanie nakazu rozbiórki garażu na podstawie powołanego przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy argumentował, że sformułowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakaz rozbiórki jest czytelny i nie budzi wątpliwości, które elementy podlegają obowiązkowi rozbiórki.

W skardze Z. M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji podnosząc, że organy administracji dopuściły się rażącego naruszenia przepisów proceduralnych oraz przepisów art. 48, 28 ust. 1 , art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zasadniczych zarzutów odwołania, nie doprowadzając do rozstrzygnięcia kwestii, jakie elementy przedmiotowego obiektu zostały uznane za wykonane bez zezwolenia budowlanego. Zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy w istocie decyzję nieprecyzyjną, wykonanie której przez organ egzekucyjny może być błędne i doprowadzi do sytuacji, gdy organ ten będzie musiał podejmować decyzje we własnym zakresie, co ma podlegać rozbiórce. Nadto skarżący wywodził, że w rozpatrywanej sprawie, przynajmniej w części wydano decyzję o nakazie rozbiórki urządzenia budowlanego, które nie wymaga w świetle przepisów Prawa budowlanego zezwolenia jak i zgłoszenia, zgodził się ze stanowiskiem organów w zakresie nakazania rozbiórki pokrycia dachówką spornej przestrzeni, ponieważ wyłącznie dach wymaga zezwolenia budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zbieżną z treścią zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym, przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą, na której zostały oparte decyzje organów obu instancji są przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 ze zm.), w szczególności art. 48 ustawy. Powołany przepis art. 48 ust. 1 stanowił w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 określa jedną z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej tj. wskazuje sytuacje, kiedy jest możliwe odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Legalizacja jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy budowa jest zgodna z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast zmieniony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego doprecyzowuje zasady przeprowadzenia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie określonym w art. 48 ust. 2.

Jeżeli zachodzą przewidziane prawem przesłanki, właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Ich dalsze prowadzenie przez inwestora – naturalnie o ile budowa nie została jeszcze ukończona – jest uzależnione od uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Jednym z warunków uzyskania takiej decyzji jest przedstawienie przez inwestora, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia potwierdzającego zgodność obiektu budowlanego z wymogami planowania i zagospodarowania przestrzennego, drugi zaś warunek uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę na podstawie art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, dotyczy wymogu przedstawienia organowi nadzoru budowlanego określonych w przepisie dokumentów. Zmieniony przepis art. 48 ust. 3 pkt 2 posługuje się przy sprecyzowaniu listy dokumentów odesłaniem do art. 33 Prawa budowlanego, który między innymi określa listę dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę wydawanego na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w cytowanym przepisie jest traktowane jako wniosek o wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Natomiast jeżeli przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w Prawie budowlanym wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja art. 48 ust. 4, zgodnie z którym to przepisem, w przypadku niespełnienia w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego w treści postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wydawana jest decyzja o nakazie rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy budowa została już zakończona, przedłożenie dokumentów jest traktowane jako wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzeniu robót budowlanych.

W konsekwencji, niedotrzymanie przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy lub uchybienie wymaganiom dotyczącym zabezpieczeniem budowy stanowią przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wskazać należy, że również w wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej, i w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie nakazu rozbiórki.

W niniejszej sprawie nie było sporne między stronami, że tylko ogrodzenie w granicy działki (mur) spełniał wymagania Prawa budowlanego, natomiast pozostałe roboty były prowadzone bez pozwolenia na budowę. Organ inspekcji budowlanej ustaliwszy, że roboty były prowadzone bez pozwolenia na budowę wydał na podstawie art. 48 ust.3 Prawa budowlanego postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia przez inwestorów określonych dokumentów. Postanowienie to stało się ostateczne.

Również nie jest sporną okolicznością w sprawie, że inwestorzy nie przedłożyli żądanych dokumentów w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji, takie zachowanie inwestorów uniemożliwiło zastosowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego i uprawniło organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jednakże, w ocenie Sądu, sformułowana przez organy nadzoru budowlanego w ustalonym stanie faktycznym treść nakazu nie jest jasna, albowiem w decyzji nie zostało sprecyzowane, które z wybudowanych elementów zostały przez organy uznane za obiekt nazwany garażem. Zważywszy, iż organy nakazały rozbiórkę pokrycia dachu i pozostałych elementów obiektu budowlanego, których wykonanie zmieniło sposób użytkowania tej części powierzchni działki, a są częścią garażu, Sąd uznał, że tak określony nakaz pozostawia nadal wątpliwości co do tego, co jest nim objęte. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Nakaz rozbiórki powinien bowiem podlegać wykonaniu.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie czynią zadość temu wymogowi. Powtórzyć należy, że organy administracji nakazały rozbiórkę pokrycia dachu, nie precyzując, jakiego obiektu ten nakaz dotyczy, nie określiły również jakie to elementy konstrukcji dachu nad powierzchnią, między ścianą budynku mieszkalnego a murem ogrodzenia działki od strony sąsiada należy rozebrać, jak również z treści decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, jakich to "pozostałych elementów obiektu budowlanego, których wykonanie zmieniło sposób użytkowania części powierzchni działki" dotyczy nakaz rozbiórki.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania decyzji przy zastosowaniu dyspozycji zawartych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący nie domagał się zwrotu kosztów, stąd też nie zachodziła potrzeba orzekania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 210 § 1 powołanej wyżej ustawy, strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.