IV SA/Wr 638/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-20	
Data wpływu	2021-08-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ewa Kamieniecka /sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska	
Symbol z opisem	647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III OSK 1708/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1;  art. 6 ust. 1 lit. e; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
Dz.U. 2021 nr 0 poz 510;  art. 8; Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego Ś. z siedzibą w Ś. z dnia [...]. w przedmiocie przekazywania przez gminy członkowskie danych mieszkańców I. stwierdza nieważność ust. 1, ust. 2 we fragmencie "wraz z numerami ksiąg wieczystych - w tabeli zgodnie ze wzorem nr 2", ust. 3 we fragmencie "- w tabeli zgodnie ze wzorem nr 3, z odpowiednimi oznaczeniami przy konkretnych adresach" oraz ust. 3 lit. b) załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego Ś. z dnia [...]., II. zasądza od Związku Międzygminnego Ś. na rzecz Wojewody D. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu [...] Zgromadzenie Związku Międzygminnego Ś. z siedzibą w Ś. podjęło uchwałę nr [...] w sprawie przekazywania przez gminy członkowskie danych mieszkańców. Stosownie do § 1 uchwały Zgromadzenie zobowiązało wszystkie gminy członkowskie do przekazywania Związkowi Międzygminnemu Ś. danych (w tym danych osobowych) mieszkańców poszczególnych gmin, niezbędnych do wykonywania powierzonych Związkowi zadań w zakresie wynikającym z ustaw oraz aktów prawa miejscowego regulujących wykonywanie tych zadań. Zgodnie z § 2 uchwały zakres przekazywanych danych oraz sposób ich przekazywania określa załącznik nr 1 do uchwały.

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały gminy członkowskie zostały zobowiązane do przekazywania następujących danych:

1. W przypadku osób zmarłych przekazywane będą takie dane jak: imię i nazwisko, PESEL, adres, data zgonu, nr aktu zgonu - w tabeli zgodnie z wzorem nr 1.

2. W przypadku nadania numeru nowym nieruchomościom – przekazywana będzie lista tych nieruchomości (adresy) wraz z numerami ksiąg wieczystych – w tabeli zgodnie ze wzorem nr 2.

3. W przypadku zmian na liście osób zameldowanych w gminie (w stosunku do poprzedniego kwartału) przekazywana będzie zanonimizowana lista (bez nazwisk, same adresy) – w tabeli zgodnie ze wzorem nr 3, z odpowiednimi oznaczeniami przy konkretnych adresach:

a) w przypadku osób nowo zameldowanych konieczne są następujące dane: adres, data zameldowania i w przypadku meldunku na czas określony - okres zameldowania, ilość osób ogółem zameldowanych pod danym adresem;

b) dodatkowo w przypadku danych, o których mowa w lit. a) konieczne będzie dokonanie przez pracownika gminy analizy tych danych i uzupełnienie danych o poniższe oznaczenia :

- w przypadku narodzin i zameldowania dziecka przy danym adresie – znak "!",

- w przypadku zameldowania kilku osób o tym samym nazwisku (co może świadczyć o zameldowaniu się rodziny) – znak "*" przy danym adresie;

- w przypadku 3 i więcej osób o różnych nazwiskach zameldowanych pod danym adresem – znak"?".

W przypadkach określonych w punktach 2 i 3 nie jest potrzebne podawanie numeru PESEL oraz imion i nazwisk.

Realizowanie instrukcji określonej w pkt 3 lit. b) nie jest konieczne w przypadku podania przez gminę w kolumnie "Symbol" imienia i nazwiska mieszkańca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności ust. 1, ust. 2 we fragmencie "wraz z numerami ksiąg wieczystych – w tabeli zgodnie z wzorem nr 2", ust. 3 we fragmencie "- w tabeli zgodnie z wzorem nr 3, z odpowiednimi oznaczeniami przy konkretnych adresach", ust. 3 lit. b) załącznika nr 1 do uchwały, zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 lit. e Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych i uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. 2016.119.1 z dnia 4 maja 2016 r.), polegającym na przetwarzaniu przez Związek Międzygminny Ś. zbiorów danych osobowych niezwiązanych z wykonywanym zadaniem publicznym, czyli gospodarowaniem odpadami komunalnymi.

W ocenie Wojewody D. szczegółowe dane osób zmarłych, numery ksiąg wieczystych nieruchomości, a także informacje dotyczące narodzin i zameldowania dziecka oraz informacje o tym, czy osoby zameldowane pod tym samym adresem noszą to samo nazwisko nie są danymi niezbędnymi do prowadzenia postępowań przez Związek ze względu na wykonywanie przekazanego przez gminy członkowskie zadania, czyli gospodarowania odpadami komunalnymi. Informacje uzyskane na podstawie złożonych deklaracji są wystarczające do bieżącego wykonywania przez Związek zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Z punktu widzenia wysokości opłaty nie ma znaczenia, z jakich przyczyn liczba osób zamieszkujących daną nieruchomość zmieniła się. Zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmiana wysokości opłaty ze względu na zgon mieszkańca danej nieruchomości następuje na skutek złożenia deklaracji przez właściciela nieruchomości. Niezbędnymi danymi nie są też dane dotyczące narodzin i zameldowania dziecka oraz informacja o pokrewieństwie osób zamieszkujących nieruchomość. Kwartalna informacja o zmianie liczby osób zameldowanych pod danym adresem jest wystarczająca do weryfikacji złożonych deklaracji. W celu przeprowadzenia ewentualnej kontroli nie jest też niezbędna informacja o numerze księgi wieczystej. Właściciel nieruchomości, ujawniony w księdze wieczystej nie zawsze musi być stroną postępowania prowadzonego przez Związek. W razie wątpliwości co do rzetelności złożonej deklaracji, Związek może wystąpić do gminy o udostępnienie danych dotyczących osób zameldowanych pod konkretnym adresem.

W odpowiedzi na skargę Związek Międzygminny wniósł o oddalenie skargi w całości, wyjaśniając że nie podlegają ochronie wynikającej z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 informacje o osobach zmarłych (motyw 27 preambuły). Ponadto Związek nie dysponuje dostępem do bazy PESEL ani do rejestru gruntów w celu powiązania adresu nieruchomości z właścicielem nieruchomości, a tym samym konieczne jest pozyskiwanie informacji w tym zakresie od gmin, aby prowadzić postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec właścicieli, którzy nie złożyli deklaracji. Uzyskanie informacji o numerze księgi wieczystej dla danej nieruchomości pozwala na ustalenie właściciela nieruchomości. Skoro w deklaracji konieczne jest podanie imienia i nazwiska właściciela nieruchomości, to związek żądając informacji o numerze księgi wieczystej, żąda danych wymaganych przez ustawę. Natomiast oznaczenia w postaci wykrzyknika, gwiazdki i znaku zapytania nie stanowią przekazania danych osobowych. Organ weryfikuje w ten sposób jedynie informacje zawarte w deklaracji, dotyczące zmiany ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Działania te zmierzają dopiero do uzyskania informacji, które mogą stanowić dane osobowe. Te zakodowane informacje nie identyfikują konkretnej osoby, ale pozwalają na ocenę, czy zmieniły się podane przez właściciela nieruchomości dane, stanowiące podstawę wyliczenia opłaty. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i ustalonej stawki opłaty. Zakodowane informacje stanowią podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wysokości określenia opłaty i pozwalają zweryfikować, czy osoba zobowiązana do złożenia deklaracji dokonała stosownej korekty. Informacje te generują uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, jeżeli właściciel nieruchomości nie złoży korekty deklaracji. Skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób Związek ma uzyskać informacje, np. o powstaniu nowej nieruchomości albo o zmianie osób zamieszkujących daną nieruchomość.

W piśnie procesowym z dnia 4 października 2021 r. Wojewoda D. podkreślił, że na gruncie ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2021 r., poz. 510) obowiązuje zasada ograniczonej dostępności do danych zawartych w rejestrze PESEL i rejestrze mieszkańców, w tym danych żądanych odnośnie zmarłych mieszkańców. Udostępnianie tych danych jest możliwe wyłącznie według zasad określonych w art. 46 – 56 tej ustawy. Związek nie wyjaśnił też w sposób przekonujący, w jaki sposób zbieranie szczegółowych danych, dotyczących zmarłych mieszkańców gmin jest niezbędne dla wykonania zadania gospodarowania odpadami komunalnymi. Poza tym ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje obowiązku informowania o numerze księgi wieczystej. Informacja ta nie zawsze pozwala na ustalenie osoby zobowiązanej do złożenia deklaracji. Do prawidłowego wyliczenia opłaty bez znaczenia jest, czy nowy mieszkaniec jest dzieckiem, a zamieszkujące nieruchomość osoby noszą te same czy różne nazwiska.

W piśmie procesowym z dnia 18 października 2021 r. Związek Międzygminny ponownie wyjaśnił, że nie mając informacji o danym zdarzeniu (np. zgonie) nie jest w stanie wystąpić do gminy w trybie indywidualnego wniosku o udostępnienie danych z rejestru PESEL. Pozyskanie zaś danych o numerach ksiąg wieczystych nowych nieruchomości pozwala na skuteczne wykrycie braku złożenia deklaracji przez właściciela nieruchomości. Natomiast pozostałe żądane dane nie stanowią danych osobowych.

Przy piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2021 r. Związek Międzygminny przedłożył decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] nr [...].o wyrażeniu zgody na udostępnienie Związkowi danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych do realizacji zadań ustawowych. Skoro Związek uzyskał dostęp do bazy PESEL, to tym bardziej uprawniony jest do pozyskiwania od gmin członkowskich informacji o zdarzeniach dotyczących poszczególnych mieszkańców, tak aby w oparciu o te informacje mógł weryfikować dane potrzebne do prowadzenia postępowań w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dostęp do bazy PESEL nie zastępuje żądanych uchwałą informacji o zdarzeniach dotyczących mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art.. 64 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Zgodnie ze statutem Związku Międzygminnego Ś. zadaniem tego związku jest m. in. gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zadanie to Związek realizuje przez zapewnienie czystości i porządku na terenie Związku, w szczególności przez objęcie właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (§ 6 pkt 2 i § 7 Statutu Związku). W tym celu Związek zobowiązał wszystkie gminy członkowskie do przekazywania Związkowi danych (w tym danych osobowych) mieszkańców poszczególnych gmin, niezbędnych do wykonywania powierzonych Związkowi zadań. Zakres przekazywanych danych oraz sposób ich przekazywania określa załącznik nr 1 do zaskarżonej przez Wojewodę uchwały.

Należy zauważyć, że przetwarzanie ( w tym przekazywanie) danych osobowych powinno odbywać się zgodnie z prawem. Stosownie do art. 4 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych i uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. 2016.119.1 z dnia 4 maja 2016 r.) "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"). Rozporządzenie nie ma zastosowania do danych osobowych osób zmarłych (pkt 27 Preambuły). Dane osobowe muszą być przetwarzane zgodnie z prawem, rzetelnie i w sposób przejrzysty dla osoby, której dane dotyczą ("zgodność z prawem, rzetelność i przejrzystość") - art. 5 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia. Przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. e) Rozporządzenia). Aby przetwarzanie danych było zgodne z prawem, powinno się odbywać na podstawie zgody osoby, której dane dotyczą, lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej prawem (motyw 40 Preambuły). Jeżeli przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej, podstawę przetwarzania powinno stanowić prawo Unii lub prawo państwa członkowskiego (motyw 45 Preambuły). Dane z rejestru PESEL oraz rejestrów mieszkańców dostępne są na zasadach uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (dz. U. z 2021 r., poz. 510 ze zm.).

W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie uznał, że żądane przez Związek od gmin członkowskich dane, w tym dane osobowe, określone w ust. 1, w ust. 2 we fragmencie "wraz z numerami ksiąg wieczystych – w tabeli zgodnie z wzorem nr 2", ust. 3 we fragmencie "- w tabeli zgodnie z wzorem nr 3, z odpowiednimi oznaczeniami przy konkretnych adresach", ust. 3 lit. b) załącznika nr 1 do uchwały nie są danymi niezbędnymi związkowi do wykonywania zadania publicznego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym objęcia właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, a ich udostępnianie narusz przepisy prawa.

Zgodnie z art. 6m ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. (t. j.: Dz. U. z 2021, poz. 888) właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1a).

W myśl art. 6m ust. 1b Rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania następujących danych:

1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby;

2) adres nieruchomości;

3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

4) numer telefonu właściciela nieruchomości;

5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości;

6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego;

7) informacje dotyczące posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne.

Jak wskazał Związek Międzygminny opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana jest jako iloczyn liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości i stawki opłaty od jednej osoby. Dla celów obliczenia wysokości opłaty istotne jest ustalenie liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości.

Odnośnie danych dotyczących osób zmarłych, które gminy zobowiązane były podawać Związkowi należy zauważyć, że dane te wynikają z rejestru PESEL lub rejestru mieszkańców. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy o ewidencji ludności w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzone są m. in. następujące dane:

1) nazwisko i imię (imiona),

14) adres i data zameldowania na pobyt stały;

26) data zgonu albo data znalezienia zwłok, numer aktu zgonu i oznaczenie urzędu stanu cywilnego, w którym ten akt został sporządzony.

Dane z rejestru PESEL i rejestru mieszkańców udostępnia się państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom - w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach (art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności). Podmiotom tym dane te udostępnia się za pomocą urządzeń teletransmisji danych po złożeniu jednorazowego, uproszczonego wniosku i wyrażeniu przez właściwy organ zgody, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 (art. 48 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności). Dane z rejestru PESEL udostępnia minister właściwy do spraw informatyzacji za pomocą urządzeń teletransmisji danych (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności). Do przekazywania tych danych nie są natomiast upoważnione gminy.

Natomiast dane w postaci numerów ksiąg wieczystych mogą być przekazywane jedynie, jeżeli te dane są niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. e) Rozporządzenia). Znajomość numeru księgi wieczystej nie jest niezbędna do ustalenia liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości.

Również nie są niezbędne do ustalenia liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości oznaczenia przy konkretnych adresach odnośnie narodzin i zameldowania dziecka, zameldowania kilku osób o tym samym nazwisku oraz zameldowania 3 i więcej osób o różnych nazwiskach. W powyższym celu wystarczające jest podanie danych żądanych w pkt 3 a) załącznika do uchwały, tj. listy adresów z podaniem ilości osób nowo zameldowanych.

Żądanie przez Związek Międzygminny danych wskazanych w ust. 1, ust. 2 we fragmencie "wraz z numerami ksiąg wieczystych – w tabeli zgodnie z wzorem nr 2", ust. 3 we fragmencie "- w tabeli zgodnie z wzorem nr 3, z odpowiednimi oznaczeniami przy konkretnych adresach", ust. 3 lit. b) załącznika nr 1 do uchwały, stanowi naruszenie wyżej wskazanych przepisów Rozporządzenia w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych oraz wyżej wskazanych przepisów ustawy o ewidencji ludności.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (koszty zastępstwa procesowego przez pełnomocnika Wojewody).