Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 254/17 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 254/17, oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 10 listopada 2016 r. A. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz jej syna W.G.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 1 i 11, art. 5, art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 z późn. zm.), odmówił przyznania A. P. prawa do zasiłku rodzinnego na W. G. na okres zasiłkowy od [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że dochód trzyosobowej rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł a zatem przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkujące możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto, Prezydent ocenił, że wnioskodawczyni nie spełnia również przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 3c tej ustawy jeżeli wysokość zasiłku przysługująca rodzinie, ustalona zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy jest niższa niż 20 zł, świadczenia te nie przysługują.

Od powyższej decyzji A. P. wniosła odwołanie, kwestionując poprawność wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie i wskazując, że dochód jej męża z działalności gospodarczej za 2015 r. nie został pomniejszony o odliczoną stratę w wysokości [...] zł, która znacznie obniża dochód i powoduje w konsekwencji mniejszy podatek należny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] listopada 2016 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że Prezydent właściwie obliczył dochód przypadający na osobę w rodzinie i prawidłowo wyjaśnił, że przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny uniemożliwia przyznanie świadczenia. Kolegium wyjaśniło przy tym, że definicja dochodu określona w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera zamknięty katalog składników wchodzących w jego zakres. Strata z lat ubiegłych powstała przy prowadzeniu działalności gospodarczej nie została wymieniona przez ustawodawcę w powyższej regulacji, co oznacza, że nie jest uprawnione jej odliczenie od dochodu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W konsekwencji, skoro decyzje w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych nie opierają się na uznaniu administracyjnym, organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji odmownej ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego przez wnioskodawczynię.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, przywołując argumentację wskazaną w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) wskazał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad i uchybień, które mogłyby doprowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd wyjaśnił, że ustalenie na potrzeby rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego dochodu przypadającego na osobę w rodzinie, w tym metodyki jego wyliczenia, nie zostało pozostawione uznaniu organu administracji rozpoznającemu wniosek strony. Ustawodawca w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarł zamknięty katalog przychodów i dochodów, które podlegają zaliczeniu do dochodu rodziny. Brzmienie tej regulacji, poprzez użycie sformułowania: "ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to...", nie pozostawia wątpliwości, że dokonane w tym przepisie wyliczenie ma charakter kompletny i zamknięty, a nie przykładowy lub otwarty. Za dochód w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem uważać m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a). W świetle tej ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2), zaś dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b (art. 3 pkt 2a).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej został ustalony przez organy zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Treść art. 3 pkt 1 lit. a ustawy wyraźnie wskazuje, że przychody opodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a zatem m.in. przychody osiągane z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, wchodzące w skład dochodu rodziny, na podstawie którego z kolei organ pomocy społecznej dokonuje ustalenia dochodu przypadającego na osobę w rodzinie, mogą zostać pomniejszone jedynie o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Również i to wyliczenie ma charakter zamknięty a nie przykładowy. Tym samym, jak ocenił Sąd, rację mają orzekające w sprawie organy, że skoro strata powstała w latach ubiegłych przy prowadzeniu działalności gospodarczej nie została wymieniona w powołanej regulacji, to nie jest uprawnione i możliwe odliczenie jej od dochodu rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy, to, co podlega odliczeniu od dochodu osiąganego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, celem ustalenia dochodu rodziny na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zostało pozostawione uznaniu organów administracji. Są one natomiast bezwzględnie związane z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, jako że błędne ustalenie dochodu rodziny i przyjęcie do wyliczenia zaniżonego dochodu członka rodziny, a w konsekwencji nieuprawnione przyznanie i wypłacenie stronie świadczenia rodzinnego, mogłoby stanowić okoliczność wypełniającą przesłanki do uznania takiego świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane. Czym innym jest bowiem ustalenie podstawy opodatkowania celem zapłaty zobowiązań podatkowych, a czym innym ustalenie dochodu rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dochód rodziny wyliczony zgodnie z uregulowaniami tej ustawy nie zawsze będzie równy realnym dochodom rodziny, chociażby poprzez brak możliwości odliczenia straty z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej lub koniecznością odliczenia kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Podsumowując, Sąd wskazał, że organ I instancji właściwie uznał, że w skład dochodu rodziny w 2015 r. wchodzą: dochód skarżącej z tytułu świadczonej pracy w wysokości [...] zł oraz dochód jej męża z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł, łącznie [...] zł, a zatem dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Wobec ustalenia, że wyliczony zgodnie z uregulowaniami ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w tej ustawie, organy były zobowiązane do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.

A. P. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 9 ust. 3 i art. 27 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dochód rodziny stanowiący podstawę wyliczenia zasiłku rodzinnego nie może być pomniejszony zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych o wysokość poniesionej straty ze źródła przychodu; tymczasem prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu, że do dochodu rodziny stanowiącego podstawę wyliczenia zasiłku rodzinnego należy wliczać dochód pomniejszony o wysokość poniesionej straty ze źródła przychodu zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, bowiem w tym zakresie, tj. po pomniejszeniu, podlega on opodatkowaniu. Z kolei, w wypadku gdy wnioskodawcy dochodu nie pomniejszyli o wysokość poniesionej straty ze źródła przychodu zgodnie z art. 9 ust. 3 o podatku dochodowym od osób fizycznych dochód taki powinien być wliczony do dochodu rodziny w całości, gdyż w myśl art. 3 ust. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegałby opodatkowaniu;

- art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 9 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, art. 27 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że do dochodu, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wlicza się także kwoty dochodu niepodlegające opodatkowaniu w ramach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, tymczasem dochód, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to przychód określony na zasadach określonych w art. 27 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszony o należny podatek dochodowy, wobec czego, nie należy wliczać do dochodu, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych kwot dochodu, które nie podlegają opodatkowaniu w ramach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, tym samym do dochodu, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wliczać dochód pomniejszony o wysokość poniesionej i rozliczonej zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych straty ze źródła przychodu, bowiem w tym zakresie, tj. po pomniejszeniu podlega on opodatkowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego zostały zastosowane prawidłowo. Tym samym, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem w pełni stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że strata powstała w latach ubiegłych przy prowadzeniu działalności gospodarczej nie może zostać odliczona od dochodu rodziny wyliczanego na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 tej ustawy w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł.

Przepis art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśnia przy tym, że dochód rodziny to suma dochodów członków rodziny a dochód członka rodziny, zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy, to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b.

Jednocześnie, przepis art. 3 pkt 1 ustawy wskazuje w sposób kompletny co konkretnie wchodzi w skład dochodu a wskazując w art. 3 pkt 23 ustawy co stanowi utratę dochodu nie wylicza straty powstałej w latach ubiegłych przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Wskazywany w skardze kasacyjnej, jako mający stanowić podstawę odliczenia od dochodu obliczanego na potrzeby ustalenia prawa do zasiłki rodzinnego straty powstałej w latach ubiegłych przy prowadzeniu działalności gospodarczej, art. 3 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, do dochodu zalicza natomiast przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Dochód z działalności gospodarczej niewątpliwie podlega opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy opodatkowaniu podatkiem dochodowym podlegają wszelkiego rodzaju dochody, z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21, 52, 52a i 52c oraz dochodów, od których na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej zaniechano poboru podatku. Stosownie przy tym do treści art. 9 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych dochodem ze źródła przychodów, jeżeli przepisy art. 23o, art. 23u, art. 24(24b, art. 24c, art. 24e, art. 30ca, art. 30da oraz art. 30f nie stanowią inaczej, jest nadwyżka sumy przychodów z tego źródła nad kosztami ich uzyskania osiągnięta w roku podatkowym. Jeżeli koszty uzyskania przekraczają sumę przychodów, różnica jest stratą ze źródła przychodów.

Przy czym, jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 437/08, dochód w ujęciu rachunkowym ma w przypadku straty wartość zero a nie ujemną. Dochodem do opodatkowania ze źródła przychodów jest nadwyżka sumy przychodów z tego źródła nad kosztami ich uzyskania w danym roku podatkowym (zob. wyroku NSA z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1027/97, Lex nr 42024).

Istotnie, zgodnie z treścią art. 9 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych o wysokość straty ze źródła przychodów, poniesionej w roku podatkowym, można obniżyć dochód uzyskany z tego źródła w najbliższych kolejno po sobie następujących pięciu latach podatkowych, z tym że wysokość obniżenia w którymkolwiek z tych lat nie może przekroczyć 50% kwoty tej straty.

Przewidziana w art. 9 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych możliwość odliczenia straty z lat ubiegłych od dochodu jest szczególną instytucją, mającą zastosowanie wyłącznie na gruncie tejże ustawy i na warunkach w niej określonych. Brak jest natomiast postaw do uwzględnienia straty z ubiegłych lat przy obliczaniu dochodu na potrzeby ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Takiej możliwości nie przewidują bowiem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności zaś przepis art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wymienia straty ze źródła przychodu, jako możliwej do uwzględnienia przy obliczaniu dochodu na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a wskazuje jedynie na przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Co więcej, wyraźnie i konkretnie wskazuje należności, o które mają być pomniejszone te przychody, a mianowicie: koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Podkreślić należy, że ustawodawca dla ustalania prawa do świadczeń rodzinnych przyjął za miarodajny dochód w roku poprzedzającym okres zasiłkowy i od jego wysokości uzależnił prawo wnioskodawcy do uzyskania świadczenia. Dodatkowo wprowadzono zasady dotyczące korygowania tego dochodu w związku z konkretnymi sytuacjami wyczerpująco określonymi w art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Tym samym, brak jest podstaw do uwzględnienia przy obliczaniu dochodu na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych straty powstałej w latach ubiegłych przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji, właściwie wykładając i stosując w ustalonym stanie faktycznym wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił rozpoznaną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.