II SA/Ol 184/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-04-21	
Data wpływu	2011-03-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk
Janina Kosowska /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623;  art. 3 pkt 7a,  art. 48,  art. 50-51; Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.	
Tezy
Roboty budowlane związane z zabudową loggi powinny być traktowane jako rozbudowa obiektu, gdyż prowadzą do zmiany powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego inwestora, a tym samym do przesunięcia granic obiektu budowlanego.	
Sentencja
Dnia 21 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przebudowy lokalu mieszkalnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E., powołując art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie dotyczące przebudowy lokalu mieszkalnego Nr "[...]" przy ul. P. "[...]" w E., będącego własnością K. B. Decyzja ta została wydana po uprzednim dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy poprzednich rozstrzygnięć organu I instancji o umorzeniu tego postępowania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" organ I instancji podał, że w dniu "[...]" w trakcie wizji lokalnej stwierdzono, że K. B. dokonał samowolnej przebudowy swojego lokalu mieszkalnego Nr "[...]" znajdującego się przy ul. P. "[...]"w E. Przebudowa ta polegała na wykonaniu następujących robót budowlanych: dokonaniu rozbiórki części ścianek działowych, ścian osłonowych oraz zabudowie loggi, przez co uzyskano jedno pomieszczenie tzw. aneks kuchenny, w którym podłączono okap kuchenny do przewodu wentylacyjnego; wykonaniu otworu pomiędzy łazienką i wc, zamurowaniu drzwi do wc, co doprowadziło do utworzenia z łazienki i wc jednego pomieszczenia. Po wdrożeniu stosownej procedury naprawczej, organ I instancji zobowiązał właściciela lokalu do przedłożenia szeregu dokumentów pozwalających na ocenę zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W wykonaniu nałożonych obowiązków, właściciel lokalu przedłożył organowi I instancji inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z oceną ich wpływu na stan techniczny całego budynku mieszkalnego, pomiary instalacji elektrycznych oraz protokoły potwierdzające sprawność wentylacji w jego mieszkaniu. Na podstawie tych dokumentów, organ I instancji przyjął, że roboty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz sztuką budowlaną, pozostają one bez wpływu na pozostałe elementy budynku, a wentylacja grawitacyjna oraz instalacja elektryczna w spornym lokalu jest sprawna. W tych okolicznościach, organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma potrzeby nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a dalsze prowadzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w E. (dalej zwana Spółdzielnią), która uznała, że decyzja ta niezasadnie sankcjonuje samowolę budowlaną, która w związku ze zwiększeniem powierzchni użytkowej spornego lokalu, a także zmianą kubatury winna być traktowana jak rozbudowa a nie przebudowa lokalu. Zwróciła przy tym uwagę na brak zgody wykonawcy dokumentacji technicznej budynku oraz na fakt, że wykonane w ramach rozbudowy nowe przegrody zewnętrzne nie posiadają wymaganej izolacji cieplnej.

Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrolowane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z wymogami sztuki budowlanej, a o powyższym fakcie świadczą przede wszystkim opinie i ekspertyzy, w tym:

1) pomiary instalacji elektrycznej z dnia "[...]";

2) inwentaryzacja budowlana z oceną stanu technicznego datowana na "[...]";

3) protokół pomiarów i oględzin instalacji wentylacyjnej grawitacyjnej z dnia "[...]";

4) ekspertyza techniczna – ocena stanu technicznego konstrukcji budynku (data wpływu do organu "[...]");

5) ekspertyza budowlana z dnia "[...]" dotycząca wpływu wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu Nr "[...]" na stan techniczny całego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w E. przy ul. P. "[...]", ze szczególnym uwzględnieniem elementów konstrukcyjnych budynku.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zebranych dokumentów brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, że nowe przegrody zewnętrzne nie spełniają wymagań izolacyjności cieplnej. Za prawidłową uznał także dokonaną przez organ I instancji kwalifikację wykonanych robót do przebudowy a nie rozbudowy. W zakresie ewentualnych roszczeń wykonawcy projektu budynku oraz Spółdzielni organ wskazał na właściwość sądu powszechnego w rozstrzyganiu takich sporów. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że umorzenie postępowania przez organ I instancji wynikało z prawidłowego zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, którego dyspozycja nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Wówczas bowiem organ nadzoru budowlanego powinien umorzyć postępowanie, gdyż zastosowanie prawa materialnego stało się bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – Spółdzielnia zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 3 pkt 6, 7 w zw. z pkt 7a, art. 28 ust. 1, 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 w zw. z art. 34, art. 35, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 1 i art. 50 i art. 50a Prawa budowlanego oraz art. 27 ust. 2 i art. 40, art. 42, art. 43 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez:

1) pominięcie braku legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę w sprawie zabudowy loggi;

2) zignorowanie braku zgody autora projektu budynku na zmiany architektoniczne;

3) pominięcie braku zgody Spółdzielni oraz innych współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem;

4) nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do rozbudowy budynku, a zabudowa loggi ma charakter przebudowy;

5) nieprawidłowe i mało wnikliwe ustalenie stanu faktycznego, które istotę sporu sprowadziło do badania jedynie, czy prace budowlane pod względem technicznym przebiegały poprawnie i pominięcie kwestii naruszenia szeregu przepisów prawa budowlanego, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji legalizującej samowole budowlaną.

Z tych też powodów Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podała, że inwestor jest właścicielem jedynie lokalu bez loggi, co wynika zarówno ze znajdującego się w materiale dowodowym aktu notarialnego o ustanowieniu odrębnej własności lokalu, jak i wypisu z rejestru gruntów. Dodała przy tym, że co prawda inwestor ma prawo korzystać z loggi ale nie miał prawa zawłaszczać tego elementu architektonicznego bez zgody pozostałych współwłaścicieli oraz dokonywać zmian w wyglądzie architektonicznym budynku bez zgody Spółdzielni i autora projektu. Zdaniem Spółdzielni, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zabudowa loggi powinna być traktowana jako rozbudowa obiektu, która wymagała pozwolenia na budowę i złożenia przez inwestora oświadczenia, że legitymuje się zgodą współwłaścicieli na dokonanie zmian w budynku. Za nieuprawniony uznała zatem pogląd organów, że samo przedstawienie ekspertyzy sanuje wszystkie czynności inwestora, w tym brak zgody współwłaścicieli na roboty budowlane oraz brak pozwolenia na budowę. W ocenie Spółdzielni, prawidłowa procedura w niniejszej sprawie wymagała zwrócenia się przez inwestora do Spółdzielni oraz do autora projektu architektonicznego budynku o wyrażenie zgody na zamierzone roboty budowlane. Po dokonaniu zabudowy Spółdzielnia powinna zaś uzyskać zaświadczenie o samodzielności lokalu oraz mieć możliwość sporządzenia aneksów do dokumentów, które przed rozbudową określały tytuł prawny do lokalu; zabudowa loggi narusza bowiem wielkość udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej i wymaga podjęcia stosownych uchwał zmieniających oraz przeprowadzenia procedury zmian we wszystkich aktach notarialnych podmiotów posiadających odrębne prawo do własności lokali oraz w stosunku do posiadaczy lokali niewyodrębnionych odnośnie zmiany udziałów w częściach wspólnych budynku i nieruchomości gruntowej. Spółdzielnia wskazała także, że w świetle orzecznictwa sądowego, balkon ma dwojaki charakter, jest bowiem pomieszczeniem pomocniczym przynależnym do danego lokalu i jest jednocześnie elementem konstrukcyjnym całej nieruchomości, zaliczanym w pewnych granicach do części wspólnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że wykonane przez K. B. (inwestora) roboty budowlane polegały na: dokonaniu rozbiórki części ścianek działowych, ścian osłonowych oraz zabudowie loggi, przez co uzyskano jedno pomieszczenie tzw. aneks kuchenny, w którym podłączono okap kuchenny do przewodu wentylacyjnego; wykonaniu otworu pomiędzy łazienką i wc, zamurowaniu drzwi do wc, co doprowadziło do utworzenia z łazienki i wc jednego pomieszczenia. O przystąpieniu do tych zmian w lokalu K. B. nie zawiadomił ani Spółdzielni zarządzającej budynkiem, w którym usytuowany jest ten lokal ani też właściwego organu administracji budowlanej.

Rozstrzygnięcia w tej sprawie wymaga także kwestia, czy roboty te należy zakwalifikować w całości (tak jak organy) jako przebudowę, której legalizacja prowadzona jest w oparciu o art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), czy też – jak twierdzi Spółdzielnia – jako rozbudowę lokalu mieszkalnego, szczególnie jeśli chodzi o zabudowę loggi, która wymaga wdrożenia procedury naprawczej przewidzianej w art. 48 powołanej ustawy. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii decydujące znaczenia ma definicja legalna przebudowy zawarta w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, w świetle której, przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

W ocenie Sądu, uwzględniając powołaną definicję, stwierdzić należy, że do przebudowy można zaliczyć te roboty wykonane przez inwestora, które dotyczyły utworzenia z łazienki i wc jednego pomieszczenia - roboty te zmieniły bowiem jedynie parametry użytkowe budynku. Natomiast, te roboty budowlane, które związane były z likwidacją części ścian zewnętrznych budynku i zabudową loggi powinny być traktowane jako rozbudowa obiektu, gdyż doprowadziły do zmiany powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego inwestora, a tym samym do przesunięcia granic obiektu budowlanego (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12.10.2005r., sygn. akt II SA/Gd 2826/02 oraz z dnia 19.10.2006r., sygn. akt II SA/Gd 676/05, orzeczenia dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro roboty budowlane polegające na samowolnej zabudowie loggi były rozbudową, a nie przebudową, to organy w sposób nieuprawniony umorzyły postępowanie w sprawie. Należało bowiem w stosunku do robót polegających na zabudowie loggi wnikliwie przeanalizować tryb, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, co organy zobowiązane są uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.