III OSK 660/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-03	
Data wpływu	2023-03-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Wodne prawo	
Sygn. powiązane	I SA/Op 520/21	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 7 ust. 1 pkt. 3; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 712; art. 13; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Op 520/21 w sprawie ze skarg Przedsiębiorstwa M. S.A. z siedzibą w O. i Spółdzielni Mieszkaniowej w O. na zarządzenie Prezydenta Miasta O. z dnia 30 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta O. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt I SA/Op 520/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg Przedsiębiorstwa M. S.A. z siedzibą w O. (dalej: Spółka) i Spółdzielni Mieszkaniowej w O. (dalej: Spółdzielnia) na zarządzenie Prezydenta Miasta O. (dalej: Prezydent Miasta, organ) z 30 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O., w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, a w pkt II. i III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.) oraz art. 13 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 712, dalej: u.g.k.), w zw. z uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z 27 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia spółce Wodociągi i Kanalizacja w O. sp. z o.o. zadania własnego Gminy O. w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe, w § 1 zatwierdzono regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O. stanowiący załącznik do niniejszego zarządzenia; w § 2 nadzór nad wykonaniem zarządzenia powierzono właściwemu rzeczowo zastępcy Prezydenta Miasta O., a w § 3 przewidziano, że zarządzenie to wchodzi w życie z dniem podpisania.

Na powyższe zarządzenie wniesione zostały do Sądu, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skargi Spółki - zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Op 520/21 - oraz Spółdzielni - zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Op 36/22, które to sprawy następnie zostały, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod wspólną sygnaturą akt I SA/Op 520/21). W obu ww. skargach skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zarządzenia oraz o zasądzenie na ich kosztów postępowania.

Prezydent w odpowiedzi na skargę Spółki wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W odpowiedzi udzielonej na skargę Spółdzielni wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jako wniesionej po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz alternatywnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie.

Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonego zarządzenia wskazał, że analiza postanowień kontrolowanego zarządzenia Prezydenta Miasta prowadzi do wniosku, że w ramach tego aktu doszło do zatwierdzenia, na podstawie art. 13 ust. 1 u.g.k., regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O., w którym to regulaminie uregulowano istotne kwestie dotyczące sposobu rozliczenia należności za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej, jaką - co zresztą przyznawał sam organ - stanowi usługa wodna odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

W ramach podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. uchwały nr [...] Rady Miasta O. z 29 października 2020 r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa O. z 6 listopada 2020 r.), będącej przedmiotem odrębnego postępowania sądowego zawisłego przed WSA w Opolu, ustalono cenę za odprowadzanie do kanalizacji wód opadowych i roztopowych w wysokości 0,29 zł miesięcznie za każdy m³ opadu rocznego (§ 1), powierzając jej wykonanie przedsiębiorstwu Wodociągi i Kanalizacja w O. sp. z o.o. (§ 2). W ramach zaskarżonego obecnie zarządzenia Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r. nr [...] zatwierdzono sporządzony przez Przedsiębiorstwo W. sp. z o.o. regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O., w którym to w jego rozdziale IV "Sposób rozliczeń" a także w załączniku nr 2 - algorytm obliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, uregulowano sposób obliczenia wysokości należnej opłaty, w oparciu o ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych (średnie opady z okresu 10 lat kalendarzowych poprzedzających rok rozliczeniowy) z uwzględnieniem sposobu zagospodarowania i powierzchni spływu, przyjmując za podstawę określony w tym regulaminie algorytm obliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz wynikającą z uchwały nr [...] Rady Miasta O. z 29 października 2020 r. cenę za odprowadzanie do kanalizacji wód opadowych i roztopowych m³ opadu rocznego.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji podzielił prezentowane przez oboje skarżących stanowisko, że pomimo odwołania się w podstawie skarżonego zarządzenia do regulacji art. 13 ust. 2 u.g.k., aktem tym dokonano zatwierdzenia regulaminu, zawierającego w swojej treści regulacje noszące charakter prawa miejscowego. Uregulowano bowiem tym aktem sposób obliczenia opłaty, a zatem konkretny wzór matematyczny, do stosowania w celu określenia zarówno ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych, jak i wzór dotyczący obliczenia samej opłaty. Adresaci tego regulaminu określeni zostali w sposób generalny (zawarte w nim normy zdefiniowały adresata poprzez wskazanie określonych cech, a nie wymienienie z nazwy), zaś normy prawne miały charakter abstrakcyjny, regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Adresatem norm zawartych w zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowane jest ono również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Zaskarżone zarządzenie reguluje w sposób jednostronny kwestie wysokości opłat związanych z korzystaniem z systemów kanalizacyjnych Miasta O. - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma ono też charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. W ocenie Sądu I instancji, wskazane powyższej cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego.

Z powyższych względów, z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, nie zasługiwał na uwzględnienie zawarty w odpowiedzi na skargę Spółdzielni wniosek organu o odrzucenie tej skargi, jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu.

W skardze kasacyjnej Prezydent (dalej: skarżący kasacyjnie organ), reprezentowany przez radców prawnych, na podstawie art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

A. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4) p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 275 ze zm.), przez nieuprawnione uwzględnienie skarg i uznanie, że na gruncie przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z zarządzeniem stanowiącym akt prawa miejscowego, co doprowadziło do bezpodstawnego przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli abstrakcyjnej wzorca umownego jakim niewątpliwie jest regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O., co w konsekwencji doprowadziło do wykroczenia przez Sąd I instancji poza przypisaną mu prawem właściwość rzeczową i przeprowadzenie kontroli, do której uprawniony jest wyłącznie Prezes UOKiK;

2) art. 58 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., przez nieodrzucenie skarg wniesionych przez skarżących na zarządzenie Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r. nr [...], w sytuacji, gdy skargi zostały wniesione po upływie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedzieli się o wydaniu ww. aktu;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 oraz w zw. z art. 94 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), przez uwzględnienie skarg na zarządzenie Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r. nr [...] i stwierdzenie jego nieważności, podczas gdy kontrolowane zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, podjętego przez uprawniony do tego organ, nie będąc jednocześnie przepisem porządkowym w rozumieniu u.s.g., a przy tym nie ustanawia takiego prawa i nie kreuje żadnej normy abstrakcyjnej i generalnej, która cechuje akty prawa miejscowego, a jedynie zatwierdza regulamin opracowany przez przedsiębiorstwo wodociągowe, co stanowi zupełnie inną czynność z zakresu administracji publicznej, która sama w sobie przeczy możliwości dokonania kwalifikacji takiego zarządzenia jako aktu prawa miejscowego, której bezpodstawnie dokonał WSA w Opolu;

4) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 94 u.s.g. przez nieuprawnione uwzględnienie skarg i uznanie, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem (o ile takie zostałoby stwierdzone), podczas gdy przepis szczególny, to jest art. 94 § 1 u.s.g. wyłącza stwierdzenie nieważności tego albowiem upłynął jeden rok od dnia podjęcia, nie uchybiono obowiązkowi jego przedłożenia nadzorowi (nie stanowi przepisów porządkowych), a zaskarżony akt nie jest aktem prawa miejscowego;

B. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 88 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zarządzenie Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r. nr [...] powinno podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa O., podczas gdy zarządzenia tego nie można zakwalifikować jako aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy podlegającego obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

2) art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej: u.g.k.), przez uznanie, że kluczowe znaczenie dla kwalifikacji prawnej zarządzenia Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r. nr [...] miał charakter norm prawnych w nim zawartych, ich adresata oraz zakres kształtowania przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów, które to normy zdaniem Sądu I instancji, wyznaczają ich adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, podczas gdy zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta jedynie zatwierdził regulamin, a nie ustanowił norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, pomijając przy tym w całości, iż zatwierdzony przez Prezydenta Miasta regulamin wywołuje skutki wyłącznie w sferze prawa cywilnego, co oznacza, iż przystąpienie do realizacji obowiązków i praw określonych w regulaminie jest dobrowolne i tylko od odbiorcy usługi komunalnej zależy, czy zawrze ze spółką komunalną stosowną umowę;

3) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich błędne zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że organ wykonawczy gminy, zatwierdzając regulamin, przypisał na swoją rzecz w sposób nieuprawniony kompetencję do wykreowania normy prawa miejscowego, podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy, nie została podjęta stosowna inicjatywa uchwałodawcza przez Radę Miasta O., jak również nie został wydany przepis porządkowy, a samo zatwierdzenie regulaminu, wywołuje jedynie skutki prawne w sferze prawa cywilnego, a nie w sferze prawa publicznego.

Mając na uwadze powyższe, w oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 § 1 p.p.s.a., wniesiono o : 1. uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Op 520/21, ewentualnie 2. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 grudnia 2022 roku, sygn. akt I SA/Op 520/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; 3. na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, 4. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy poddane kontroli Sądu I instancji zarządzenie Prezydenta Miasta O. nr [...] 30 grudnia 2020 r., wydane na podstawie art. 7 u.s.g. oraz art. 13 u.g.k., w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia spółce W. w O. sp. z o.o. zadania własnego Gminy O. w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe, należało zaliczyć jak twierdzi Sąd I instancji w okolicznościach tej sprawy do aktów prawa miejscowego.

Wskazać należy, że zarządzeniem tym, w § 1 zatwierdzono regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O. stanowiący załącznik do niniejszego zarządzenia; w § 2 nadzór nad wykonaniem zarządzenia powierzono właściwemu rzeczowo Zastępcy Prezydenta Miasta O., a w § 3 przewidziano, że zarządzenie to wchodzi w życie z dniem podpisania. W ramach zatwierdzonego zaskarżonym aktem, a przedłożonego przez W. sp. z o.o. regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O., stanowiącego załącznik do zarządzenia, określono prawa i obowiązki dostawcy oraz odbiorców usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej albo ogólnospławnej Miasta O.. Wynika to wprost z treści rozdziału I zatytułowanego "Postanowienia ogólne". W § 1 ust. 1 stwierdzono, że "Regulamin określa prawa i obowiązki dostawcy oraz odbiorców usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej albo ogólnospławnej Miasta O. (zwanych dalej systemami kanalizacyjnymi)".

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt A.1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4) p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 275 ze zm.). Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i określa formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. wymaga więc wykazania wadliwości przyjętej przez Sąd I instancji oceny, że przy wydaniu kwestionowanej skargą czynności lub aktu organ naruszył inne niż art. 146 § 1 p.p.s.a. przepisy prawa. W skardze kasacyjnej takiej wadliwości skutecznie nie wykazano.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 147 p.p.s.a. Art. 147 p.p.s.a. składa się z dwóch zróżnicowanych pod względem normatywnym jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji. Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało, a w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno odnosić się nie tylko do każdej nich z osobna, ale także do każdego z poszczególnych formułowanych w ich ramach zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej, czy też domyślania się intencji jej autora. Może więc dokonywać oceny zarzutu naruszenia tylko tych przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone w sposób w niej podany.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby Sąd I instancji - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 133 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Nie jest skuteczny zarzut dotyczący naruszenia art. 134 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Nie jest trafiony zarzut dotyczący naruszenia art. 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył art. 2 p.p.s.a. według którego "Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne". Sąd I instancji rozpoznając skargi Spółki oraz Spółdzielni na zarządzenie Prezydenta Miasta O. z 30 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O. nie zakwestionował zasady prawa wynikającej z treści art. 2 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 4) p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 4) p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4) p.p.s.a. przez nieuprawnione uwzględnienie skarg i uznanie, że na gruncie przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z zarządzeniem stanowiącym akt prawa miejscowego. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że "Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego" (zob. uchwała NSA(7w) z 4.02.2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1076 ze zm.). Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, że zgodnie z treścią tego przepisu "Postępowanie przed Prezesem Urzędu jest prowadzone jako postępowanie wyjaśniające, postępowanie antymonopolowe, postępowanie w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone lub postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów". Wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie nie było prowadzone przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt A.2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji wykazał jakie cechy przemawiały za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego. Z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, nie zasługiwał na uwzględnienie zawarty w odpowiedzi na skargę Spółdzielni wniosek organu o odrzucenie tej skargi, jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu. W sytuacji uznania, że zaskarżony akt miał charakter prawa miejscowego, z uwagi na ujęcie w jego ramach regulacji dotyczących sposobu ustalania wysokości opłaty za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej, stanowi usługa wodna odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, przedmiotowa skarga Spółdzielni wniesiona została z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 101 u.s.g.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt A.3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 oraz w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), przez uwzględnienie skarg na zarządzenie Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r. nr [...] i stwierdzenie jego nieważności, podczas gdy kontrolowane zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że uwzględnienie przez Sąd I instancji skarg Spółki i Spółdzielni na zarządzenie Prezydenta Miasta O. z 30 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O. było konsekwencją prawidłowego uznania przez Sąd I instancji przedmiotowego zarządzenia za akt prawa miejscowego.

Nie jest trafiony zarzut przedstawiony w pkt A.4) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 94 u.s.g. przez nieuprawnione uwzględnienie skarg i uznanie, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem (o ile takie zostałoby stwierdzone), podczas gdy przepis szczególny, to jest art. 94 § 1 u.s.g. wyłącza stwierdzenie nieważności tego albowiem upłynął jeden rok od dnia podjęcia. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono uzasadnienia tego zarzutu adekwatnego do treści "art. 94 u.s.g." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w rozwinięciu zarzutu przedstawionego w pkt A.4) petitum skargi kasacyjnej powołano się na treść art. 94 § 1 u.s.g. Przepis taki nie występuje w treści ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że w piśmiennictwie wskazano, że "Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. Sąd może to uczynić w terminie roku od daty podjęcia aktu. Wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków, w których po upływie roku będzie jednak możliwe stwierdzenie nieważności aktu: 1) kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały (zarządzenia) w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g.; 2) jeżeli uchwała (zarządzenie) ma charakter aktu prawa miejscowego" (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 94.). Przypomnieć należy, że Sąd I instancji prawidłowo wykazał, że zarządzenie Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O. jest aktem prawa miejscowego. Termin wskazany w art. 94 ust. 1 wiąże także sąd oraz organ nadzoru w sytuacji, w której zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta) nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru. W przypadku takich aktów nie można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Regulacja zawarta w art. 91 u.s.g. jest regulacją odrębną od regulacji zawartej w art. 94 u.s.g. Art. 94 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy uchwała rady jest dotknięta «istotnym» naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz o jej «niezgodności z prawem» - art. 94 ust. 2 u.s.g. Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku tenże art. 94 ust. 2 u.s.g., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż nie przewiduje on takiej treści orzeczenia. Nie odnosi się to jednak z mocy art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie u.s.g. do uchwał będących aktami prawa miejscowego, gdyż w stosunku do nich upływ terminu nie wyłącza stwierdzenia nieważności w razie «istotnego» naruszenia prawa. W takim przypadku sąd administracyjny orzeka na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 zd. ostatnie u.s.g., stwierdzając nieważność aktu prawa miejscowego, natomiast w razie nieistotnego naruszenia prawa stwierdza na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., ale w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., że akt ten «wydany został z naruszeniem prawa» (wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r. I OSK 12/11, LEX nr 990159)", (zob. wyrok NSA z 3 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1848/21).

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd I instancji na str. 20-21 uzasadnienia wyroku wyjaśnił, że analiza postanowień kontrolowanego zarządzenia Prezydenta Miasta prowadzi do wniosku, że w ramach tego aktu doszło do zatwierdzenia, na podstawie art. 13 ust 1 u.g.k., regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O., w którym to regulaminie uregulowano istotne kwestie dotyczące sposobu rozliczenia należności za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej, jaką - co zresztą przyznawał sam organ - stanowi usługa wodna odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Sąd I instancji zasadnie podzielił prezentowane przez skarżących stanowisko, iż pomimo odwołania się w podstawie skarżonego zarządzenia do regulacji art. 13 ust 2 u.g.k., aktem tym dokonano zatwierdzenia regulaminu, zawierającego w swojej treści regulacje noszące charakter prawa miejscowego. Uregulowano bowiem tym aktem sposób obliczenia opłaty, a zatem konkretny wzór matematyczny w postaci algorytmu obliczania opłaty, do stosowania w celu określenia zarówno ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych, jak i wzór dotyczący obliczenia samej opłaty. Adresaci tego regulaminu określeni zostali w sposób generalny (zawarte w nim normy zdefiniowały adresata poprzez wskazanie określonych cech, a nie wymienienie z nazwy), zaś normy prawne miały charakter abstrakcyjny, regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Adresatem norm zawartych w zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowane jest ono również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Zaskarżone zarządzenie reguluje w sposób jednostronny kwestie wysokości opłat związanych z korzystaniem z systemów kanalizacyjnych Miasta O. - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma ono też charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2) regulaminu, odbiorcą usług jest każdy władający nieruchomością, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe (w sposób bezpośredni i/lub pośredni) do kanalizacji deszczowej i/lub ogólnospławnej będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa kanalizacyjnego, w tym zarządcy dróg, parkingów i placów. Według § 4 pkt 1) regulaminu odbiorca usług ma obowiązek: zawrzeć umowę z przedsiębiorstwem kanalizacyjnym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w systemy kanalizacyjne. Z treści § 4 pkt 2) regulaminu wynika, że odbiorca usług ma obowiązek użytkować będące w jego posiadaniu urządzenia kanalizacyjne, przyłącza kanalizacji deszczowej oraz instalację służącą do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, w taki sposób, aby wykluczyć możliwość występowania zakłóceń w funkcjonowaniu urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa kanalizacyjnego w tym nie wprowadzać do nich substancji o składzie i stężeniu przekraczającym normy określone w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto w § 4 regulaminu nakazano odbiorcy usług umożliwiać realizację uprawnień, o których mowa w § 3, regulującego prawa przedsiębiorstwa kanalizacyjnego; nakazano terminowo uiszczać należności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, zgodnie z wystawianymi przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne fakturami; odprowadzać przyłączem kanalizacji deszczowej do sieci kanalizacji deszczowej i/lub ogólnospławnej wyłącznie wody opadowe i roztopowe. Z treści § 5 regulaminu wynika, że odbiorca usług "ma prawo: 1) nieprzerwanego odprowadzania wód opadowych i roztopowych, z zastrzeżeniem § 16 i 17; 2) zgłaszania przedsiębiorstwu kanalizacyjnemu reklamacji w zakresie świadczonych przez nie usług".

Wskazane powyższej treści regulaminu przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta O. z 30 grudnia 2020 r. za akt prawa miejscowego.

Odnosząc się łącznie do wszystkich zarzutów przedstawionych w pkt A.1),2),3),4) petitum skargi kasacyjnej w podsumowaniu tej części rozważań wskazać należy w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie wykazano, że podnoszone w pkt A.1),2),3),4) petitum skargi kasacyjnej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 2064/22).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt B.1), 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczące: naruszenia art. 88 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zarządzenie Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r. nr [...] powinno podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa O. oraz art. 13 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej jako u.g.k.), przez uznanie, że kluczowe znaczenie dla kwalifikacji prawnej zarządzenia Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r. nr [...] miał charakter norm prawnych w nim zawartych, ich adresata oraz zakres kształtowania przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów, które to normy zdaniem Sądu I instancji wyznaczają ich adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, podczas gdy zaskarżonym zarządzeniem Prezydenta Miasta jedynie zatwierdził regulamin, a nie ustanowił norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Odnosząc się łącznie do zarzutów przedstawionych w pkt B.1), 2) petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że nie można Sądowi I instancji zarzucić błędnego zastosowania przepisów wskazanych w pkt B.1) petitum skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, za jaki należy uznać skarżone zarządzenie, stanowiącego warunek jego wejścia w życie, świadczy o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w rezultacie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "(...) decydującą przesłanką dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Charakter danego aktu jako aktu prawa miejscowego niekoniecznie musi w każdym przypadku określony w przepisie ustawy stanowiącym delegację do jego podjęcia. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 z późn. zm.) podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym" (zob. wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt I OSK 841/20).

W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zarządzenie Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O. winno być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w zarządzeniu określono by dłuży termin wejścia jej w życie. Sąd słusznie zwrócił uwagę, że w ramach zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta O. z 30 grudnia 2020 r. nr [...] zatwierdzono sporządzony przez Przedsiębiorstwo W. w O. sp. z o.o. regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O., w którym to w jego rozdziale IV "Sposób rozliczeń" a także w załączniku nr 2 - algorytm obliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, uregulowano sposób obliczenia wysokości należnej opłaty.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie podzielił prezentowane przez skarżących stanowisko, że pomimo odwołania się w podstawie skarżonego zarządzenia do regulacji art. 13 ust. 2 u.g.k., aktem tym dokonano zatwierdzenia regulaminu, zawierającego w swojej treści regulacje noszące charakter prawa miejscowego. Adresaci tego regulaminu określeni zostali w sposób generalny (zawarte w nim normy zdefiniowały adresata poprzez wskazanie określonych cech, a nie wymienienie z nazwy), zaś normy prawne miały charakter abstrakcyjny, regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie.

Adresatem norm zawartych w zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowane jest ono również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Zaskarżone zarządzenie reguluje w sposób jednostronny kwestie wysokości opłat związanych z korzystaniem z systemów kanalizacyjnych Miasta O. - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma ono też charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Zaliczenie danej regulacji prawnej do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzone przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia przedmiotowego zarządzenia przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że nie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów zawartych w regulaminie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O. stanowiącym załącznik do niniejszego zarządzenia miało przesądzające znaczenie dla kwalifikacji tego zarządzenia, jako aktu prawa miejscowego. Przypomnieć należy, że w ramach zatwierdzonego zaskarżonym aktem, a przedłożonego przez W. O. regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O., stanowiącego załącznik do zarządzenia, określono prawa i obowiązki dostawcy oraz odbiorców usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej albo ogólnospławnej Miasta O..

Przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akt z zakresu prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi ogłoszenia, a który nie zostaje przekazany do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważny. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jego treści normatywnej sprzecznej z przepisami, ale dotyczy całości zarządzenia jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jego nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych.

Uwzględniając generalny i abstrakcyjny charakter przedmiotu załącznika do zarządzenia, którym regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O., należy uznać w okolicznościach tej sprawy przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...], wydane na podstawie art. 7 u.s.g. oraz art. 13 u.g.k., w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia spółce W. w O. sp. z o.o. zadania własnego Gminy O. w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe, za akt prawa miejscowego.

Skoro zarządzenie Prezydenta Miasta O. z 30 grudnia 2020 r. zatwierdzało ww. regulamin zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, powinno łącznie z regulaminem być uznane jako akt prawa miejscowego, ogłoszony na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie przedmiotowego regulaminu.

Zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...], wydane na podstawie art. 7 u.s.g. oraz art. 13 u.g.k., w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia spółce W. w O. sp. z o.o. zadania własnego Gminy O. w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe odnosiło się do konkretnego regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O., stanowiącego załącznik do zarządzenia, w którym określono prawa i obowiązki dostawcy oraz odbiorców usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej albo ogólnospławnej Miasta O.. Z treści art. 13 ust. 2 u.g.k. wynika, że obowiązywanie regulaminu, zależy od zatwierdzenia go przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt B.3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich błędne zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że organ wykonawczy gminy, zatwierdzając regulamin, przypisał na swoją rzecz w sposób nieuprawniony kompetencję do wykreowania normy prawa miejscowego. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie w nieuprawniony sposób przypisuje Sądowi I instancji, "kreowanie normy prawa miejscowego".

Obowiązywanie przedmiotowego regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta O., zależało wprost od jego zatwierdzenia w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2020 r., nr [...]. To nie Sąd I instancji, lecz Prezydent Miasta w drodze zatwierdzenia powoduje, że regulamin zaczyna obowiązywać. Do czasu zatwierdzenia regulamin nie obwiązuje. Skoro Sąd I instancji wykazał, że przedmiotowy regulamin zawiera normy prawne, które tworzą prawo miejscowe, to zatwierdzenie tego regulaminu spowodowało wejście w życie prawa miejscowego zawartego w tym właśnie regulaminie. W okolicznościach tej sprawy nie można było pominąć funkcjonalnej łączności przedmiotowego zarządzenia i regulaminu. W § 11 przedmiotowego regulaminu wskazano, że należność przysługująca przedsiębiorstwu kanalizacyjnemu za usługi naliczana jest za każdy miesiąc i ustala się ją zgodnie z algorytmem opisanym w załączniku nr 2 do niniejszego regulaminu, natomiast rozliczenie należności odbywa się na podstawie faktury uwzględniającej zawarte w umowie okresy rozliczeniowe. Jeżeli opłaty nie zostały wniesione przez odbiorcę usług w oznaczonym terminie, przedsiębiorstwo kanalizacyjne nalicza właściwe odsetki za opóźnienie oraz wysyła wezwanie, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin zapłaty, uprzedzając równocześnie o możliwości zamknięcia przyłącza kanalizacji deszczowej, a w przypadku, gdy odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe następujące po dniu otrzymania wezwania do zapłaty w sprawie uregulowania zaległej opłaty, o którym mowa w ust. 4, przedsiębiorstwo kanalizacyjne może zaprzestać świadczenia usług. Przewidziano również, że brak zawartej umowy przez odbiorcę usług z przedsiębiorstwem kanalizacyjnym nie zwalnia odbiorcy z obowiązku ponoszenia zapłaty za świadczoną usługę (bezumowne korzystanie).

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi" (zob. wyrok NSA z 23 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1670/22).

Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie dopuszcza tu zastosowania jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie, jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21). "Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi - tak NSA w wyrokach z 3 listopada 2021 r., I GSK 639/21, 22 listopada 2022 r., III OSK 5837/21, 27 czerwca 2023 r., III OSK 253/22, 3 października 2024 r., III OSK 466/23, 27 listopada 2024 r., III OSK 4767/21". (zob. wyrok NSA z 6.06.2025 r., III OSK 2079/22).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.