II SA/Wa 1799/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-03	
Data wpływu	2023-09-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Lucyna Staniszewska
Piotr Borowiecki /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu	
Sygn. powiązane	III OSK 1973/24	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Oddalono skargę o wymierzenie grzywny -art.154 ustawy PoPPSA	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...]. z siedzibą w [...] na niewykonanie przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 454/19 oddala skargę	
Uzasadnienie
[...] spółka z o.o. dalej:/Spółka/skarżąca/ wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019r. zwróciła się do PKP PLK S.A. /dalej jako organ/ o udostępnienie oraz przekazywanie informacji publicznej (informacji sektora publicznego) do ponownego wykorzystywania w postaci rozkładu jazdy pociągów pasażerskich:

1. w następującym zakresie:

a) dane statyczne, tj. dane posiadane przez PKP PLK w ramach rozkładu jazdy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.) przekazanego przez przewoźników pasażerskich,

b) dane dynamiczne, tj. dane o realizacji rozkładu opisanego w pkt poprzedzającym, które pozwolą wnioskodawcy udostępniać zarówno planowany ruch pociągów, jak i informacje o opóźnieniach pociągów przewoźników pasażerskich;

2. w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, przy założeniu, że zakres, częstotliwości przekazywania wnioskodawcy danych w trybie online będzie tożsamy z zakresem, częstotliwością przekazywania analogicznych danych do dewelopera PKP spółka z o.o. i jego aplikacji, na maksymalny przewidziany prawem okres 12. miesięcy od dnia przyjęcia przez wnioskodawcę oferty warunków ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego; jednocześnie w przypadku złożenia w ramach oferty projektu - umieszczenie klauzuli umożliwiającej stronom (wnioskodawcy i PKP PLK) ułatwione kontynuowanie/wznowienie usługi udostępnienia i/lub przekazywania na okres kolejnych 12. miesięcy przed upływem terminu obowiązywania umowy;

3) w celu prowadzenia działalności komercyjnej polegającej na świadczeniu usługi elektronicznej - udostępniania wysokiej jakości informacji o ruchu pociągów pasażerskich, promowania przewozu pasażerskiego koleją w oparciu o dane statyczne z rozkładów jazdy zgromadzonego przez PKP PLK w połączeniu z danymi dynamicznymi, tzn. obrazującymi aktualny ruch pociągów pasażerskich w stosunku do zaplanowanych czasów przejazdu poprzez aplikację mobilną lub mobilną stronę internetową wnioskodawcy,

4) w formie strumieniowania lub pobierania pakietów danych z systemu teleinformatycznego PKP PLK w wielkości i częstotliwości nie niższej niż w przypadku udostępniania danych dla aplikacji mobilnej lub mobilnej strony internetowej, o której mowa w pkt nr 2, z użyciem identycznego lub zbliżonego interface'u zastosowanego do udostępniania danych podmiotowi, o którym mowa w pkt 2;

5) po uprzednim podłączeniu do systemu teleinformatycznego PKP PLK z zastrzeżeniem, że parametry przekazywania wnioskowanych informacji nie będą odbiegać od warunków udostępnienia i przekazywania identycznych informacji podmiotowi, o którym mowa w pkt 2.

Wyrokiem z dnia 24 września 2019r. (sygn. akt II SAB/Wa 454/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał pytany podmiot do rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2022r. (sygn. akt III OSK 2165/21)Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyżej przywołanego wyroku Sądu I instancji.

Dnia [...] lutego 2023 r. PKP PLK S.A. poinformowało pismem o znaku [...] datowanym na 15 lutego 2023 r., że przedłuża termin na załatwienie sprawy a nowy termin wyznaczono na 6 kwietnia 2023 r.

Dnia 8 maja 2023 r. PKP PLK S.A. udostępnił Skarżącemu w swojej siedzibie (za pokwitowaniem odbioru osobistego) pismo o znaku [...] datowane na 31 marca 2023 r. zawierające ofertę następującej treści:

"I. Zgoda przewoźników kolejowych na podstawie art. 6 ust. 4 pkt 4 ppkt 4) ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U.2021.1641 ze zm.) udostępnienie informacji gromadzonych i przechowywanych w systemach informatycznych PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. podlega ograniczeniu w zakresie praw autorskich i praw pokrewnych w rozumieniu przepisów Ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U.2022.2509 t.j.) oraz prawa do baz danych w rozumieniu przepisów Ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz.U.2021.386 t.j.). Prawa te przysługują m.in. podmiotom innym niż PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., tj. kolejowym przewoźnikom pasażerskim.

W związku z tym wniosek będzie mógł zostać zrealizowany po uzyskaniu przez [...] sp. z o.o. zgód od następujących przewoźników:

- [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

- Koleje [...] S.A. (KRS: [...]);

- Koleje [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

- Koleje [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

- Koleje [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

- Koleje [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

- [...] Kolej [...] sp. z o. o. (KRS: [...]); - PKP [...] S.A. (KRS: [...]);

- PKP Szybka Kolej Miejska w [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

- [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

- Szybka Kolej Miejska sp. z o. o. (KRS: [...]).

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. udostępnią planowy rozkład jazdy pociągów pasażerskich oraz wykonanie tego rozkładu wraz z prognozą, tylko tych przewoźników pasażerskich, których zgody zostaną pozyskane przez [...] sp. z o.o. i dostarczone do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.

II. Zakres, sposób przekazywanych danych

Dane będą przekazywane cyklicznie za pośrednictwem technologii usług sieciowych Web Services przy wykorzystaniu dwóch interfejsów: pierwszym interfejsem będzie udostępniany planowy rozkład jazdy pociągów pasażerskich, drugim interfejsem wykonanie tego rozkładu jazdy wraz z prognozą.

1.Planowy rozkład jazdy pociągów pasażerskich.

• Zakres udostępnianych danych:

- nazwa przewoźnika:

- numer zamówienia:

- numer pociągu:

- numer pociągu międzynarodowy (jeżeli występuje);

- nazwa pociągu (jeżeli występuje);

- relacja pociągu;

- relacja międzynarodowa pociągu (jeżeli występuję);

- kategorie handlowe;

- droga kumulowana;

- kod stacji;

- nazwa stacji;

- godzina przyjazdu (planowa);

- godzina odjazdu (planowa);

- peron/tor; - kalendarz kursowania;

- opis słowny terminów kursowania;

- dane handlowe (jeżeli występują);

- skomunikowania (jeżeli występuje);

- komunikacja zastępcza (jeżeli występuje);

2. Wykonanie rozkładu jazdy pociągów pasażerskich wraz z prognozą.

• Zakres udostępnianych danych:

- nazwa przewoźnika;

- data planowego uruchomienia pociągu;

- numer pociągu;

- numer międzynarodowy (jeżeli występuje);

- rodzaj techniczny pociągu;

- planowy przyjazd do stacji (lista stacji z trasy pociągu);

- rzeczywisty przyjazd do stacji (lista stacji z trasy pociągu);

- planowy odjazd ze stacji (lista stacji z trasy pociągu);

- rzeczywisty odjazd ze stacji (lista stacji z trasy pociągu).

III. Częstotliwość i koszt udostępnienia danych

Planowy rozkład jazy pociągów pasażerskich będzie udostępniany cyklicznie raz na dobę. Miesięczny koszt świadczenia usługi to 3 436,28 zł netto.

Wykonanie rozkładu jazdy pociągów pasażerskich wraz z prognozą będzie udostępniane cyklicznie, co 10 minut. Miesięczny koszt świadczenia usługi to 5 682,77 zł netto.

IV. Umowa

W przypadku zaakceptowania powyższej oferty zostanie przygotowana umowa pomiędzy, która określi szczegóły w zakresie praw i obowiązków stron oraz wzór zgody na udostępnienie danych".

W dniu 19 maja 2023 r., listem elektronicznym (e-mail) oraz jednobrzmiącym dokumentem elektronicznym złożonym przez platformę ePUAP, pełnomocnik Skarżącego wezwał PKP PLK S.A. do przedłożenia prawidłowej jego zdaniem oferty (zgodnej z ustawą).

Dnia 16 sierpnia 2023r. [...] spółka z o.o. wywiodła do tut. Sądu skargę na niewykonanie przez PKP PLK prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019r. sygnatura akt II SAB/Wa 454/19 wnosząc o wymierzenie PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna grzywny w kwocie 31 730,75 PLN, o stwierdzenie, na podstawie art. 154 § 2 zdanie pierwsze i drugie PPSA, że w okolicznościach sprawy (z uwagi na czteroletni czas załatwiania wniosku i brak merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie) obowiązkiem podmiotu skarżonego (PKP PLK S.A.) było przedstawić Skarżącemu ofertę ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego zawierającą wszystkie postanowienia umowne w taki sposób, aby podmiot skarżący mógł ofertę przyjąć (zawrzeć umowę) albo odrzucić, bez możliwości dalszego, jednostronnego modyfikowania, uzupełniania jej postanowień przez podmiot skarżący i sporządzania odrębnej umowy oraz, że bezczynność skarżonego podmiotu (PKP PLK S.A.) lub przewlekłe prowadzenie sprawy ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podkreślono, że PKP PLK S.A. nie określiła istotnych postanowień umowy, która weszłaby w życie z chwilą przyjęcia prawidłowej oferty.

W odpowiedzi na skargę PKP PLK wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Badając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi należało odnieść się w pierwszej kolejności do przepisu art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w myśl którego, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Dla zrozumienia treści w/przywołanej regulacji i poznania jej zakresu przedmiotowego, kluczowe znaczenia ma odkodowanie pojęcia - "niewykonanie wyroku".

W ocenie tut. Sądu należy przez nie rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji, albo w stanie przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., VII SA/Wa 97/07). Niewykonanie wyroku może mieć miejsce w całości bądź w części.

Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez Sąd , na wydanie aktu lub dokonanie czynności (chodzi o sytuację, gdy organ nie wywiązał się z obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie, nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 129).

Nadto, co wymaga szczególnego podkreślenia, postępowanie prowadzone wskutek skargi na niewykonanie wyroku ogranicza się do zbadania tylko kwestii natury formalnej tj. tego, czy podmiot zobowiązany wykonał obowiązek nałożony na niego mocą wyroku sądowego. W realiach faktycznych niniejszej sprawy Sąd nie ma więc umocowania do tego, aby wkraczać z badaniem w kwestie merytorycznej i cywilno-prawnej oceny zasadności warunków przyszłej umowy sformułowanych w ofercie. Dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma wyłącznie to, czy oferta została złożona, i czy zawiera odniesienie do koniecznych warunków przyszłej umowy.

W świetle powyższego istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy pismo z 31 maja 2023r. skierowane przez PKP PLK do skarżącej spółki, wraz z załącznikiem zatytułowanym "oferta", stanowi wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019r. sygn. akt II SAB/Wa 454/19.

W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, że sądowa ocena faktu rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki z dnia 5 kwietnia 2019r. winna nastąpić przez pryzmat normy art.23 ust.1 pkt.3 ustawy z dnia 25 lutego 2016r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019r. poz.1446).

Co prawda na dzień wyrokowania powyższy akt już nie obowiązywał, gdyż został zastąpiony przez ustawę z 11 sierpnia 2021r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021r. poz.1641), ale art.58 ust.1 aktualnej ustawy , w zakresie dotyczącym informacji sektora publicznego udostępnianych w celu ich ponownego wykorzystywania odsyła do dawnej ustawy, jeśli sprawa została wszczęta pod jej rządami i nie została zakończona – a taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie.

Biorąc pod uwagę to, że zapisy obydwu w/w aktów prawnych są tożsame w odniesieniu do omawianej tematyki, bez wpływu na ocenę sprawy pozostaje to, że PKP PLK w swym piśmie z 31 maja 2023r. do którego załączyło sporną ofertę, powołało art. 42 ustawy aktualnie obowiązującej.

Przechodząc zaś już ad rem, jednym ze sposobów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania, przewidzianym w art. 23 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019r. poz.1446) było złożenie przez pytany podmiot oferty wnioskodawcy, zawierającej warunki ponownego wykorzystania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystanie.

Sposób sformułowania przywołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że omawiana oferta powinna zawierać kluczowe elementy końcowej umowy, jaka miałaby zostać zawarta między stronami na skutek przyjęcia oferty przez wnioskodawcę. Owe konieczne postanowienia umowne, znane w języku prawniczym pod określeniem "essentialia negotii", określają przedmiotowo istotne składniki umowy. Są to takie składniki, które określają jej typ i charakter. Nadają one umowie wiążące i jednoznaczne cechy tj. takie, bez których umowa nie uzyskałaby przypisywanego jej charakteru. Należy przy tym pamiętać, że essentialia negotii nie muszą zawierać odniesienia do całej treści przyszłej umowy – w tym do szczegółów np. technicznych. Określone w ofercie ramy przedmiotowe i podmiotowe przyszłej umowy nie muszą więc tym samym odzwierciedlać wszystkich postanowień umownych.

Omawiając przedmiotową problematykę nie należy bowiem utożsamiać oferty z umową końcową. Oferta nie musi przybierać formy przyszłej umowy. Gdyby bowiem istniał taki wymóg, to język prawniczy nie odróżniałby pojęcia oferty od pojęcia umowy, gdyż już sam projekt umowy pełniłby funkcję oferty.

Kierując się powyższymi uwagami o charakterze ogólnym uznać należało, że badana oferta, jako mająca w efekcie doprowadzić do zawarcia umowy między stronami, winna zawierać dla swej ważności m. in.

- określenie stron,

- określenie przedmiotu świadczenia,

- określenie warunków ponownego wykorzystania przekazywanych informacji,

- określenie sposobu i częstotliwości przekazywania spornych informacji,

- określenie ceny za wykonane świadczenia.

W ocenie tut. Sądu analiza oferty z 31 maja 2023r. złożonej przez PKP PLK skarżącej spółce prowadzi do wniosku, iż zawiera ona w sobie wszystkie prawem przewidziane elementy. Podmiot ją składający oznaczył bowiem w pkt.II 1 i 2 zakres udostępnianych danych, określając w ten sposób zakres przyszłej umowy.

Oznaczył też techniczny sposób przekazywania danych i częstotliwość ich przekazywania oraz koszt usługi. Z faktu skierowania omawianej oferty przez PKP PLK do [...] wynika też w sposób jednoznaczny oznaczenie stron przyszłej umowy, mającej zostać zawartej po przyjęciu oferty.

Skoro więc analizowana oferta zawierała essentialia negotii przyszłej umowy to uznać należało, że złożenie takiej oferty stanowiło skuteczne wykonanie przez PKP PLK wyroku z 24 września 2019r.

Bez wpływu na poprawność powyższej konkluzji pozostaje fakt, że skarżący wzywając PKP PLK do wykonania wyroku, domagał się sporządzenia oferty w formie przyszłej umowy. Takiego obowiązku nie przewidział bowiem ustawodawca w normie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019r. poz.1446).

W ocenie tut. Sądu nie sposób też upatrywać uchybienia po stronie PKP PLK w tym, ze w ofercie uzależnił możliwość udostępnienia żądanych danych od zgód spółek, których owe dane dotyczą. W tym miejscu ponownie należało podkreślić, że Sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu nie posiada prerogatywy do oceny z punktu widzenia prawa cywilnego, materialno - prawnej poprawności warunków od ziszczenia których uzależniono możliwość zawarcia końcowej umowy. Nadto nie może umykać uwadze to, że wymienione w ofercie spółki (przewoźnicy regionalni) są odrębnymi od PKP PLK podmiotami gospodarczymi. Skarżony podmiot nie mógł więc w imieniu owych odrębnych bytów prawnych podejmować decyzji co do informacji ich dotyczących tym bardziej, że dotyczyły one materii związanej z funkcjonowaniem tychże spółek i zakresem prowadzonej przez nie działalności gospodarczej.

Bez wpływu na powyższe pozostają wyjaśnienia strony skarżącej, iż nie występowała do owych spółek o zgodę na wykorzystywania danych ich dotyczących gdyż z góry założyła, że zgód takich nie uzyska. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne odnoszą się bowiem co do zasady do sfery faktów a nie przypuszczeń. Również przepisom ustawy z dnia 25 lutego 2016r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019r. poz.1446) obce jest pojęcie poszlak czy przypuszczeń. Stąd skoro skarżąca sama zrezygnowała z podjęcia chociażby próby uzyskania omawianych zgód, nie może skutecznie przerzucać na skarżony podmiot skutków własnych (niczym nieudowodnionych) przypuszczeń.

Reasumując, w ocenie składu orzekającego zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie nie tylko z uwagi na nietrafność merytoryczną, ale też z uwagi na to, że w znacznej części stanowiły postulaty de lege ferenda. Sąd administracyjny nie posiada natomiast inicjatywy ustawodawczej. Nie może też przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa zastępować ustawodawcy w tworzeniu prawa i formułować uprawnień czy obowiązków nie przewidzianych przez prawodawcę.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.