Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 34/22 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od D. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Ol 34/22), po rozpoznaniu skargi D. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2021 r.

nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 września 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania D. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia 8 listopada 2021r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, na skutek odwołania wniesionego przez D. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 września 2021 r. o odmowie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Kolegium wskazało bowiem, że z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej u.ś.r.), brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką, która pozostaje

w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W złożonej skardze D. K. zarzuciła, że Kolegium, wydając ww. decyzję, naruszyło art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. przez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy, zdaniem skarżącej, funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Sąd Wojewódzki uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się bowiem do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., Sąd ten doszedł do przekonania, iż sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest, w ocenie Sądu, także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym – jak wywodził Sąd Wojewódzki - pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś.r. winien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu - zgodnie z Konstytucją RP - również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.

W związku z powyższym Sąd Wojewódzki wskazał, że skoro w kontrolowanej sprawie jedyną przesłanką odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia było ustalenie, że mąż osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie ojciec skarżącej jest w stanie sprawować opiekę nad swoją niepełnosprawną żoną, to konieczne stało się uchylenie decyzji obu organów administracji w celu wyjaśnienia, czy ojciec skarżącej, biorąc pod uwagę jego podeszły wiek (85 lat) i stan zdrowia, jest obiektywnie zdolny do sprawowania prawidłowej całodobowej, stałej opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną, czy też taka możliwość jest wykluczona. Oceny niemożności sprawowania opieki należy zaś - jak podnosił Sąd - dokonać kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dokonując tej oceny, nie można przy tym z góry zakładać, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

- nieuzasadnionym przyjęciu, że fakt pozostawania przez wymagającą opieki osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji i w miejsce tego współmałżonka sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

- nieuzasadnionym przyjęciu, iż orzekający w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ administracji, bądź sąd administracyjny posiadają wiadomości specjalne pozwalające w pełni wyważyć czy stan zdrowia współmałżonka wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej w rzeczywistości uniemożliwia mu sprawowanie takiej opieki, podczas gdy z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena taka rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności;

2. mających istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2021 r. wydana została z naruszeniem wskazanego powyżej przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji jej uchylenie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez uznanie, iż na gruncie przedmiotowej sprawy organy administracji nie wyjaśniły w sposób dostateczny zaistniałego stanu faktycznego, a w szczególności nie ustaliły czy ojciec skarżącej, z uwagi na swój wiek i stan zdrowia, jest w stanie zaopiekować się jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, podczas gdy ocena taka winna być dokonywana w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności;

c) 151 p.p.s.a. - polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto Kolegium oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty okazały się usprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem była prawidłowa wykładnia prawa materialnego, tj. przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. a to uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Treść wyżej przytoczonych przepisów jest, w ocenie składu orzekającego, w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Przede wszystkim jednak zwrócić należy uwagę, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął - w składzie siedmiu sędziów - uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.

Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.

Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zarzutu obrazy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i powiązanego z nim art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. za usprawiedliwiony.

Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że tym samym zasadne stają się również zarzuty procesowe, w postaci: art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego, zbędne było w tej sprawie, postulowane przez Sąd Wojewódzki uzupełnianie materiału dowodowego i dokonywanie jego oceny. Skoro bowiem nie było wątpliwości, że mąż matki uczestniczki postępowania nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to uwzględnieniu jej wniosku stało na przeszkodzie uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw.

z art. 193, w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.