Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 kwietnia 2026 r. znak: WI-I.7840.13.15.2025.PI w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty O. z dnia 28 października 2025 r. po wznowieniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczne - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej B. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Starosta O. decyzją z 19 lipca 2024 r., nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił B. D. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, gazową oraz nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne w O. przy ul. G. na dz. nr ew. gr. [...].

W piśmie z dnia 28 kwietnia 2025 r. E. T. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę/rozbudowę/nadbudowę o numerze [...] z dnia 19 lipca 2024 r. i ponowne procedowanie sprawy z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz prawdopodobnie pkt 1 K.p.a. Wnioskodawczyni wskazała, że na działce, której dotyczy zaskarżona decyzja Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I NS 704/15 ustanowił ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością, tj. bezpłatną nieograniczoną czasem służebnością gruntową polegającą na prawie przechodu, przejazdu, doprowadzeniu sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej i telekomunikacyjnej, pasem gruntu o szerokości 3,5 m przebiegającym przez działkę [...] na rzecz każdoczesnego właściciela i posiadacza nieruchomości o nr [...], [...], [...], [...], [...]. W chwili obecnej na działce [...] prowadzone są szeroko zaawansowane prace budowlane. Z kolei z informacji uzyskanych w Wydziale Architektury Starostwa Powiatowego w O. wynika, że zakres prac obejmuje nadbudowę budynku na istniejących ścianach, zatem prace prowadzone są w wydzielonym pasie służebności.

Postanowieniem z dnia 27.05.2025 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a, Starosta O. wznowił postępowanie zakończone decyzją z 19 lipca 2024 r., nr [...], znak: [...]

Następnie Starosta O. decyzją z dnia 9 lipca 2025 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 19 lipca 2024 r., stwierdzając, że nowy dowód w sprawie (postanowienie Sądu Rejonowego w O. ) nie miałby wpływu na rozstrzygnięcie Starosty O. w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia 19.07.2024 r. oraz że brak jest podstaw do uznania , by w kwestionowanym postępowaniu E. T. przysługiwał przymiot strony. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 11 września 2025 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty O. z 9 lipca 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Starosta O. decyzją z 28 października 2025 r., znak: [...] ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia 19 lipca 2024 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni w ramach nowego dowodu w sprawie przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w O. nr I Ns 704/15 z dnia 9 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia na dz. nr ew. gr. [...] ograniczonego prawa rzeczowego związanego z inną nieruchomością tj. służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu, przejazdu, doprowadzeniu sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej i telekomunikacyjnej pasem gruntu o szerokości 3,5m dla każdoczesnego właściciela i posiadacza dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]. W pasie służebności znajduje się część budynku mieszkalnego będącego przedmiotem decyzji nr [...]. Budynek mieszkalny, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, zlokalizowany jest w odległości 2 m od granicy działki nr [...]. Tak więc już w stanie istniejącym zajmuje ok. 1,5 m pasa służebności gruntowej. Wnioskodawczyni przedłożyła również akt notarialny Repertorium A numer [...] z dnia 25 sierpnia 2021 r., z którego treści wynika, że wnioskodawczyni przyjmując darowiznę od swojej siostry tj. własność nieruchomości położonej w O. , składającej się z niezabudowanej działki nr [...] oświadczyła, że znany jest jej stan prawny, geodezyjny i faktyczny nieruchomości gruntowej, jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i sposób dostępu do drogi publicznej.

Analizując przedłożone dokumenty organ wskazał, że postanowienie Sądu Rejonowego w O. nr I Ns 704/15 nie jest warunkowe tzn. nie orzeczono w nim konieczności rozbiórki części budynku mieszkalnego, która znajduje się w obrębie pasa służebności. Strony postępowania toczącego się przed Sądem zaakceptowały treść postanowienia, co potwierdza pismo Sądu Rejonowego w O. wskazujące, że sprawa została prawomocnie zakończona i referent sprawy nie sporządzał uzasadnienia. Przyjąć zatem należy, że od 9 maja 2018 r. właściciele działek [...], [...], [...], [...], [...] nie negowali faktu, że budynek mieszkalny B. D. zlokalizowany jest częściowo w obrębie pasa ustanowionej służebności. Również wnioskodawczyni, czyli właścicielka dz. nr [...] od roku 2021 aż do dnia 30 kwietnia 2025 r. akceptowała taką sytuację. Istotny w przedmiotowej sprawie jest fakt, że Starosta O. udzielił pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...] (nie na rozbudowę), nie zmienia się więc pas "zajętości" pasa służebności w stosunku do stanu istniejącego.

Organ I instancji stwierdził, że nie znalazł przepisu, który zostałby naruszony poprzez zaprojektowanie inwestycji objętej decyzją Starosty O. z dnia 19.07.2024 r.

Wskazał, że "nowy dowód w sprawie, czyli postanowienie Sądu Rejonowego w O. , nie miałby wpływu na rozstrzygnięcie Starosty O. w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia 19.07.2024 r." Cytując przepis art.151 § 1 K.p.a,. Starosta stwierdził, że należało odmówić uchylenia decyzji, gdyż okoliczności wskazane przeze E. T. jako podstawa wznowienia postępowania nie mogą być podstawą do podjęcia innej decyzji".

Organ nie znalazł również podstaw do uznania E. T. za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 19 lipca 2024 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyła E. T., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła, że wbrew twierdzeniom organu I instancji fakt ustanowienia służebności o określonym przebiegu i szerokości przez Sąd Rejonowy ma istotne znaczenie w sprawie. Odwołująca się podała, że nie neguje posadowienia "pierwotnego" budynku. Kształt budynku objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę wykracza poza stan do tej pory istniejący zarówno na wysokości, jak i szerokości budynku i powoduje. dalsze zawężenie szerokości pasa służebnego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 kwietnia 2026 r. znak: WI-I.7840.13.15.2025.PI działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że już potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia, że E. T. przysługuje przymiot strony organ dokonał na podstawie treści ksiąg wieczystych. Wynika z nich, że E. T. jest właścicielem działki nr ewid. [...], obr. Pomorzany, położonej w O. . Posiada ona ograniczone prawo rzeczowe do działki nr ewid. [...] (działka inwestycyjna), tj. służebność gruntową przejazdu i przechodu pasem gruntu o szerokości 3,5 metra. W Dziale III księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. , V Wydział Ksiąg Wieczystych, dla działki inwestycyjnej nr ewid. [...], obręb P., położonej w O. , widnieje następujący wpis: "służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu, przejazdu, doprowadzenia sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej i telekomunikacyjnej - pasem gruntu o szerokości 3,5 metra - oznaczonym na mapie symbolem sg1 (karta 27 w księdze wieczystej [...]) - przebiegającym przez działkę nr [...] - obj. tą księgą wieczystą na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] - obj. księgą wieczystą [...]". Organ ustalił, że działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną. Pomiędzy nimi położona jest działka nr [...], przez którą, również zgodnie z treścią księgi wieczystej, ustanowione zostało ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością: służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu, przejazdu, doprowadzenia sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej i telekomunikacyjnej - pasem gruntu o szerokości 3,5 metra - oznaczonym na mapie symbolem sg1 (karta 27 w księdze wieczystej [...]) - przebiegającym przez działkę nr [...] - obj. tą księgą wieczystą na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] - obj. księgą wieczystą [...]

Wojewoda ustalił, że zakres przedmiotowego zamierzenia budowlanego obejmuje nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczna, gazową oraz nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne w O. przy ul. G. na dz. nr ew. gr.: [...]. Jak wynika z części rysunkowej projektu budowlanego, po realizacji przedmiotowych robót (objętych spornym pozwoleniem na budowę) obrys budynku od strony elewacji wschodniej, południowej i północnej zwiększy się o 10 cm, ze względu na termoizolację - styropian (porównaj Rys. 2 Inwentaryzacja: Rzut parteru; Rys. nr 8 Architektura: Rzut parteru; Rys. 13 Architektura: Przekrój B-B przekrój B-B). Nadto, jak wynika z inwentaryzacji budynku obecnie najniższa krawędź okapu - narożnik północnowschodni, znajduje się na wysokości 3,73 m.n.p.t. (3,63 m+ 0,10 m). Projektowana najniższa krawędź okapu (narożnik północno-wschodni) będzie znajdowała się na wysokości 3,57 m n.p.t. (3,47 m + 0,10 m) (Rys 14 Architektura: Elewacje). Wobec tego nastąpi obniżenie krawędzi okapu o 16 cm. Obecnie najniższa krawędź okapu – narożnik południowo-wschodni, znajduje się na wysokości 3,43 m n.p.t. (2.83 m + 0.60 m). Projektowana najniższa krawędź okapu – narożnik południowo-wschodni będzie znajdował się na wysokości 4,07 m.n.p.t. (3,47 m + 0,60 m – wyliczono z uwagi na brak wymiaru w dokumentacji budowlanej). Wobec tego nastąpi podwyższenie krawędzi okapu o 64 cm. Projektowany okap na elewacji wschodniej wysunięty będzie o 50 cm dalej (w głąb przebiegającej tam służebności) niż pierwotnie. Wynika to z faktu, iż projektowany okap wysunięto od projektowanego lica ściany o 70 cm (Rys. 10 Architektura: Rzut połaci dachu). Natomiast projektowane lico ściany stanowi warstwa styropianu o grubości 10 cm (Rys. 13 Architektura: Przekrój B-B). A zatem wschodnia krawędź projektowanego okapu oddalona jest o 80 cm od lica pierwotnej nieocieplonej ściany, a uprzednio istniejący okap ściany był oddalony od pierwotnego lica ściany o 30 cm (Rys. 4 Inwentaryzacja: Rzut połaci dachu). (80 cm – 30 cm = 50 cm).

W ocenie Wojewody Małopolskiego zakres robót budowalnych (objętych sporną decyzją pozwolenia na budowę), świadczy o tym, że będą one realizowane na ustanowionej na rzecz wnioskodawcy służebności gruntowej i ograniczają możliwości zabudowy nieruchomości wnioskodawczyni.

Faktyczny przebieg służebności (jej przejezdność) ustanowionej na szerokości 3,5 m jest już ograniczony znajdującym się na działce nr ewid. [...] budynkiem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można wywieźć, że przebiegająca po działce [...] służebność w miejscu, w którym była ona ograniczona budynkiem mieszkalnym miała szerokość od 2,10 m do 2,60 m (faktyczny przejazd). Przejazd ten był dodatkowo ograniczony wystającym okapem. Po realizacji projektowanych robót budowlanych (sporna decyzja pozwolenia na budowę) szerokość służebności w miejscu, w którym będzie ona ograniczona budynkiem mieszkalnym będzie wynosić od 2 m do 2,50 m (faktyczny przejazd), a przejazd będzie dodatkowo ograniczony wystającym okapem – o dodatkowe 70 cm w głąb opisywanej służebności gruntowej. W ocenie organu realizowane roboty (objęte spornym pozwoleniem na budowę) ograniczają możliwości zabudowy nieruchomości wnioskodawcy, tj. dz. nr ewid. [...].

Wojewoda ocenił, że w sprawie ziściła się przesłanka określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta O. wadliwie zatem uznał, że E. T. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty O. z 19 lipca 2024 r. Powyższe uchybienie skutkuje uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jednocześnie wskazał, że organ I instancji, uznając że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony, przedwcześnie dokonał oceny przesłanki z art.145 § 1 pkt 5 K.p.a. Równocześnie wskazał, że przesłanka z art.145 § 1 pkt 1 K.p.a. w ogóle nie została przez organ I instancji zbadana. W decyzji kończącej postepowanie wznowieniowe przed organem I instancji powinna znaleźć się stosowna ocena wszystkich podniesionych przez wnioskodawczynię przesłanek wznowienia.

Powyższe uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. D. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Starosty O. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że E. T. brała czynny udział w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w O. także w zakresie ustanawiania służebności. Wówczas wiadomym było, iż budynki posadowione na nieruchomości znajdują się tam od kilkudziesięciu lat, a szerokość działki i rzeczone budynki nie pozwalają wytyczyć szlaku służebnego o szerokości 3 m lub większej. Z perspektywy czasu wiadomym jest, iż postanowienie sądu cywilnego z dnia 9 maja 2018 r. jest wadliwe, albowiem jego brzmienie literalne pozostaje w opozycji do sytuacji faktycznej. Organ pomija, iż jego decyzja prowadzi do całkowitego ograniczenia własności właściciela obciążonego służebnością, a przede wszystkim swoim działaniem uniemożliwia korzystanie z budynku mieszkalnego, którego stan techniczny wymagał prac remontowych, i które to prace muszą być zgodne zarazem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także w przedmiocie geometrii i okapu dachu, a jego użytkowanie wymaga dostosowania remontowanego budynku do zaostrzonych norm efektywności energetycznej, a w konsekwencji docieplenia.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2024 r, poz. 1267).

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.").

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".

W myśl art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 K.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten stosuje się odpowiednio do postanowień. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej (postanowienia kasacyjnego) przez organ II instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji.

Niemniej aktualna treść art. 138 § 2 K.p.a. ogranicza rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego do swego rodzaju ostateczności. Może być zastosowany tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Przepis art. 136 § 1 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Należy także wskazać specyfikę kompetencji organu II instancji w postępowaniu zażaleniowym, a więc dotyczącym jedynie sprawy incydentalnej w toku postępowania, nie zaś meritum materialnoprawnego sprawy. W przypadku wniesienia zażalenia organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma bowiem wyłącznie kompetencje do dokonania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, tak jak w niniejszej sprawie dotyczącego odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Nie jest zatem właściwy do wkroczenia decyzyjnie w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy.

Ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji (postanowienia) ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 P.p.s.a.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy postanowienia ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja (postanowienie) kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17).

Użyte przez ustawodawcę w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" należy rozumieć w taki sposób, że wada postępowania pierwszoinstancyjnego polegająca na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji sąd administracyjny bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia.

Wypada zatem przypomnieć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy", o którym mówi art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2026 r., sygn. II SA/Po 932/25).

Co istotne, w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji (wyrok WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2026 r., sygn. IV SA/Wr 541/25).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach sprawy Wojewoda Małopolski nie wykazał zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu nie jest to, czy w wyniku wznowienia postępowania decyzja Starosty O. z dnia 19 lipca 2024 r. nr [...] powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, czy też nie. Kwestia ta należy do oceny organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania odwołania. Zakres kontroli Sądu, wyznaczony wniesionym sprzeciwem, ogranicza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji Starosty O. z dnia z 28 października 2025 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia 19 lipca 2024 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna.

Całkowicie błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzasadnione było tym, że pomimo odmówienia wnioskodawczyni przymiotu strony organ I instancji przedwcześnie dokonał oceny przesłanki z art.145 § 1 pkt 5 K.p.a., co miało uniemożliwić merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że tak Starosta O. , jak i Wojewoda Małopolski dysponowali pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy. Organ II instancji szczegółowo odwołał się do treści ksiąg wieczystych, postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I Ns 704/15, projektu budowlanego, części rysunkowej projektu, przebiegu służebności gruntowej oraz zakresu robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wojewody Małopolskiego zakres robót budowalnych objętych sporną decyzją pozwolenia na budowę, świadczy o tym, że będą one realizowane na ustanowionej na rzecz wnioskodawcy służebności gruntowej i ograniczają możliwości zabudowy nieruchomości wnioskodawczyni. Organ wskazał także, że po realizacji projektowanych robót szerokość faktycznego przejazdu w miejscu ograniczonym budynkiem będzie mniejsza niż dotychczas, a dodatkowo przejazd ten będzie ograniczony wysuniętym okapem. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ II instancji w istocie dokonał zasadniczych ustaleń i ocen koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie ma żadnego znaczenia dla zastosowania art.138 § 2 K.p.a., że – zdaniem organu odwoławczego – Starosta O. przedwcześnie dokonał oceny przesłanki z art.145 § 1 pkt 5 K.p.a.. Istotne jest to, że ocena ta została dokonana. Wszak Starosta stwierdził, że nie znalazł przepisu, który zostałby naruszony poprzez zaprojektowanie inwestycji objętej decyzją Starosty O. z dnia 19.07.2024 r. oraz że "nowy dowód w sprawie, czyli postanowienie Sądu Rejonowego w O. , nie miałby wpływu na rozstrzygnięcie Starosty O. w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia 19.07.2024 r.". Cytując przepis art.151 § 1 K.p.a,. Starosta stwierdził, że należało odmówić uchylenia decyzji, gdyż okoliczności wskazane przeze E. T. jako podstawa wznowienia postępowania nie mogą być podstawą do podjęcia innej decyzji".

Najważniejsze jest bowiem to, że ocena merytoryczna sprawy została dokonana, w związku z czym nie ma mowy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Odmienna ocena materiału dowodowego przez organ II instancji nie stanowi sama przez się podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nie było przeszkód, by organ odwoławczy merytorycznie rozstrzygnął sprawę. Nie był natomiast uprawniony do przekazania sprawy organowi I instancji wyłącznie dlatego, że merytoryczna ocena sprawy była jego zdaniem przedwczesna a przesłanka z art.145 § 1 pkt 1 K.p.a. w ogóle nie została przez organ I instancji zbadana.

Przypomnieć zatem należy, że w piśmie z dnia 28 kwietnia 2025 r. E. T. wniosła o wznowienie postępowania i ponowne procedowanie sprawy z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz prawdopodobnie pkt 1 K.p.a. Niemniej jednak wznowienie postępowania nastąpiło wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

Podsumowując, zdaniem Sądu, Wojewoda Małopolski naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jest to uchybienie organu odwoławczego skutkujące koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski powinien rozpoznać zaskarżoną decyzję merytorycznie.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji normy art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64a P.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz wnoszącej sprzeciw kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony wpis od sprzeciwu).