II GW 34/24 - Postanowienie

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2024-03-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Kabat-Rembelska
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami	
Hasła tematyczne	Spór kompetencyjny/Spór o właściwość	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 21 § 1 pkt 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 146; art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 3; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 4 , art. 15 § 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1360; art. 25; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2268; art. 8 , art. 101 ust. 6; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 26 lutego 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bielsko-Biała a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta m.st. Warszawy jako organ właściwy w sprawie.	
Uzasadnienie
I.

Wnioskiem z 26 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Bielsko-Biała wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim, a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla L. B. (pacjent, świadczeniobiorca) poprzez wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.

Jak wyjaśnił, 30 listopada 2023 r. pacjent został przyjęty w trybie nagłym na Oddział Chirurgii Urazowo-Ortopedycznej Szpitala Wojewódzkiego w Bielsku-Białej (wnioskujący o potwierdzenie prawa do świadczeń) z powodu złamania kości ramiennej, gdzie przebywał do 6 grudnia 2023 r.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że świadczeniobiorca nie korzystał nigdy z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku Białej, nie był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Bielsku-Białej, ani nigdy nie był zameldowany na terenie tej gminy. Ustalano, że pacjent jest osobą bezdomną, zameldowaną ostatnio na pobyt stały w W. przy ul. (...)w okresie od 18.05.1999 r. do 26.06.2018 r.

Zdaniem organu ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie określa właściwości organu, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna i nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej.

Rozważając możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazano, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś także z miejscem jego pobytu.

Skoro więc pacjent ma ostatnie znane miejsce zamieszkania w Warszawie, właściwy jest Prezydent m.st. Warszawy.

II.

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent m.st. Warszawy wniósł o wskazanie jako organu właściwego Prezydenta Miasta Bielsko-Biała.

Jak wskazał, skoro pacjent nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zaś z niekwestionowanych ustaleń wynika, że od 6 lat nie zamieszkuje na terenie m.st. Warszawy i jako osoba bezdomna wielokrotnie zmieniała swoje miejsce pobytu, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a., tj. według miejsca w którym nastąpiło zdarzenie - tu hospitalizacja, powodujące wszczęcie postępowania.

W takim stanie faktycznym należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Bielsko-Biała, jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

III.

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09).

Wniosek złożony w niniejszej sprawie spełnia powyższe kryteria i jest dopuszczalny.

IV.

Odnosząc się do meritum należy wskazać, że w analizowanej sprawie Szpital Wojewódzki w Bielsku-Białej pismem nr (...)z 24 stycznia 2024 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z wnioskiem dotyczącym potwierdzenia dla świadczeniobiorcy prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Jak wynika z zebranych dokumentów, zwłaszcza kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, pacjent złożył oświadczenie, z którego wynika zarówno to, że zamieszkuje w Warszawie (podano konkretny adres), jak również i to, że pomimo tego uważa się za osobę bezdomną. W aktach znajduje się także zaświadczenie potwierdzające zameldowanie pacjenta w Warszawie.

Pomiędzy organami istnieje zatem spór odnośnie do tego, który z nich powinien załatwić sprawę. Argumentem Prezydenta Miasta Bielsko-Biała jest to, że decyduje ostatni znany adres zamieszkania, a tym jest adres warszawski, wynikający z meldunku. Z kolei Prezydent m.st. Warszawy wskazuje na, że w przypadku osób bezdomnych i braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania decyduje miejsce zdarzenia (tu udzielenia świadczeń zdrowotnych).

Odnosząc się zatem do istoty sporu należy przede wszystkim przypomnieć, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, uregulowano w art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm. - dalej ustawa o świadczeniach). Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów k.p.a. regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i względnie § 2 k.p.a.

W związku z tym, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, gdyż to wówczas właściwość miejscową organu do wydania decyzji z art. 54 ust. 1 ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Słuszne jest przy tym stanowisko, że ani k.p.a., ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Jakkolwiek więc jest oczywiste, że stosownie do art. 25 k.c., co do zasady miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z 4 września 2012 r. sygn. akt I OW 100/12), to jednak w pełni usprawiedliwione jest twierdzenie, że tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza i nie zamyka się w fakcie samego zameldowania. Jednakowoż, w praktyce nie można faktu meldunku na pobyt stały ignorować, gdyż stanowić on może i w tej sprawie właśnie tak jest, dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała poprzednio w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych) mają one do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania.

Uwzględniając zatem powyższe wywody wskazać wypada, że z dowodów zebranych dotychczas wynika, że pacjent był ostatnio zameldowany na stałe pod adresem w Warszawie. Zwrócić więc należy uwagę na skutki prawne jakie pociąga za sobą ów meldunek na pobyt stały. Jak bowiem wynika z art. 24 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 736) obywatel polski zobowiązany jest wykonywać obowiązek meldunkowy w niej określony. Obowiązek ten polega przy tym na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego i wymeldowaniu się z tych miejsc (por. art. 24 ust. 2 pkt 1 i 2). W art. 25 ust. 1 wskazanej ustawy zdefiniowano z kolei czym jest pobyt stały. Pobytem tym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.

W związku z tym, jako że w sprawie nie ustalono jednoznacznie miejsca aktualnego zamieszkania pacjenta, należy uwzględnić fakt ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, jako wskazującego na zamiar stałego przebywania.

Organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest więc Prezydent m.st. Warszawy. Organ ten jest właściwy z racji ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały pacjenta, co wskazuje na jego zamiar przebywania w Warszawie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.