Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 6 marca 2025 r. nr R.RUT.477.13.2025.KP w przedmiocie kary pieniężnej za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej oddala skargę.

Przedmiotem skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie (dalej: GDDKiA/skarżąca) jest decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie (dalej: Dyrektor RZGW) z 6 marca 2025 r. nr R.RUT.477.13.2025.KP, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej.

Z zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że 22 sierpnia 2024 r. skarżąca złożyła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Jaśle oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne o ilości odprowadzonych w II kwartale 2024 r. do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Skarżąca zadeklarowała odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rzeki Trzebośnica z powierzchni drogi krajowej nr 77 w miejscowości Nowa Sarzyna w ilości 29,62 m3, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Na podstawie danych zawartych w ww. oświadczeniu, Dyrektor Zarządu Zlewni w Jaśle (dalej: Dyrektor ZZ) ustalił w formie informacji dla skarżącej opłatę zmienną za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, za okres II kwartału 2024 r. w wysokości 22 zł. Skarżąca należność tę uregulowała.

W piśmie z 13 listopada 2024 r. skarżąca poinformowała, że jako jednostka sektora finansów publicznych jest zobligowana do stosowania przepisów Prawo zamówień publicznych, w związku z czym 20 lipca 2023 r. zainicjowała postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w celu uzyskania opar atu pozwolenia wodnoprawnego, niezbędnego do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Postępowanie zostało unieważnione, a rozstrzygnięcie nowego postępowania nastąpiło dopiero 15 stycznia 2024 r. Skarżąca zaznaczyła, że podjęła za znacznym wyprzedzeniem działania celem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jednak z powodu potrzeby ogłoszenia kolejnego postępowania, złożenie wniosku o wydanie stosownego pozwolenia zostało opóźnione.

Dyrektor ZZ zawiadomieniem z 27 listopada 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za I kwartał 2024 r. za ww. usługę wodną bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Następnie Dyrektor ZZ decyzją z 23 grudnia 2024 r. nr RS.ZUT.477.9.2024, wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 110 zł za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do rzeki Trzebośnica z powierzchni drogi krajowej nr 77 w miejscowości Nowa Sarzyna bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego za okres II kwartału 2024 r.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał m. in. art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm. - dalej: P.w.), jako podstawę do nałożenia sankcji za korzystanie z usług wodnych bez odpowiedniego pozwolenia. Organ wskazał, że skarżąca w ww. okresie nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z ww. usługi wodnej. Wyjaśnił, że wymierzona skarżącej kara pieniężna wynosi 110 zł, tj. orzeczona wobec skarżącej opłata zmienna za przedmiotową usługę wodną w kwocie 22 zł x 500 % (art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w.).

Nie godząc się z ww. rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła odwołanie do Dyrektora RZGW, podnosząc, że pozwolenie wodnoprawne z 10 kwietnia 2002 r. udzielone przez Starostę Leżajskiego nie zostało wygaszone stosowną decyzją administracyjną, co stanowi przeszkodę do nałożenia przez organ kary pieniężnej. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ błędnie stwierdził brak przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz niedostatecznie przeanalizował zaoferowane przez nią dowody, wskazujące na dopełnienie przez skarżącą należytej staranności w terminowym uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na okres następujący po 1 stycznia 2024 r., a także nie sporządził prawidłowego uzasadnienia decyzji, w szczególności w zakresie stwierdzonego braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 6 marca 2025 r. nr R.RUT.477.13.2025.KP, Dyrektor RZGW, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że nie jest sporną okoliczność, że w okresie II kwartału 2024 r. skarżąca korzystała odprowadziła do wód – wody opadowe lub roztopowe bez wymaganego pozwolenia.

Niesporne jest również to, że na korzystanie z ww. usługi wodnej wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, a posiadane przez skarżącą pozwolenie wodnoprawne z 10 kwietnia 2002 r. było ważne jedynie do 31 grudnia 2012 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącej, iż wydane pozwolenie wywołuje skutki dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Według organu fakt braku wygaszenia ww. pozwolenia wodnoprawnego nie stanowił przeszkody do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Według organu II instancji argumentacja skarżącej, że podjęła ze znacznym wyprzedzeniem działania mające na celu uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego (zlecenie opracowania wymaganego do wniosku operatu wodnoprawnego w trybie zamówienia publicznego), nie może przemawiać za usprawiedliwieniem braku posiadania pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 marca 2024 r., ponieważ działania związane z gromadzeniem dokumentów - załączników do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego mają miejsce przed formalnym wszczęciem postępowania i nie są zależne od organu. Ponadto organ zaznaczył, że GDDKiA jako podmiot profesjonalny powinna mieć orientację na ile wcześniej należy przystąpić do ogłoszenia przetargu na opracowanie operatów wodnoprawnych oraz brać pod uwagę możliwość unieważnienia przetargu. W ocenie organu odwoławczego ww. okoliczności wskazują co najmniej na niedostateczną staranność w prowadzeniu własnych spraw przez skarżącą.

Organ odwoławczy stwierdził wystąpienie w okolicznościach sprawy przesłanki zaprzestania naruszania prawa (art.189f § 1 pkt 1 k.p.a.), wskazując, że Dyrektor ZZ decyzją z 3 grudnia 2024 r. wydał dla skarżącej pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu zlewni, o którym mowa w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne.

Organ II instancji nie stwierdził wystąpienia drugiej z w wymienionych w art.189f § 1 k.p.a. przesłanek odstąpienia od ukarania w postaci znikomej wagi naruszenia prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem Dyrektora RZGW w realiach naruszenia prawa polegającego na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód, przy ocenie przestanki wagi naruszenia prawa należy brać pod uwagę m.in.: czasookres odprowadzania wód opadowych lub roztopowych bez pozwolenia wodnoprawnego, skalę popełnionego deliktu administracyjnego oraz jego ponawianie. Pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Organ II instancji wskazał, że GDDKiA w okresie rozliczeniowym obejmującym II kwartał 2024 r. odprowadzała wody pochodzące z opadów atmosferycznych przez 91 dni, czyli przez relatywnie długi okres. W tym czasie odprowadziła do wód powierzchniowych 29,62 m3 wód opadowych lub roztopowych, co nie może być uznane za ilość nieznaczną.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że z przepisu art. 279a ust. 1 P.w. wynika, że nie wnosi się opłaty za usługi wodne, jeżeli wysokość tej opłaty nie przekracza 20 zł, co przy zastosowanej stawce 0,75 zł za 1 m3 (bez urządzeń do retencjonowania wody) wskazywałoby na 26,66 m3 wód opadowych lub roztopowych. Taka ilość odprowadzonych wód, która po przeliczeniu przekłada się na kwotę opłaty na poziomie 20 zł oznacza, że podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nie przekazuje się informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 lub w art. 272 ust. 17 albo 22, lub w art. 275 ust. 13 (art. 279a ust. 2 P.w.), a podmiot zobowiązany nie wnosi opłaty za usługi wodne. Zdaniem Dyrektora RZGW powyższe może być wskazówką, że przy odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody na poziomie do 26,66 m3 ustawodawca uznał, że nie jest to wartość istotna, uzasadniająca naliczenie opłaty zmiennej. W ocenie organu II instancji odprowadzanie takiej ilości wód bez pozwolenia wodnoprawnego można by analogicznie uznać za znikome naruszenie prawa na gruncie administracyjnych kar pieniężnych.

Organ II instancji zaznaczył też, że w poprzednim okresie rozliczeniowym, tj. w I kwartale 2024 r. GDDKiA również odprowadzała wody pochodzących z opadów atmosferycznych bez pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie tego organu ponowienie popełnienia deliktu administracyjnego dodatkowo wyklucza uznanie go za mającego znikomą wagę.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że z dwóch obligatoryjnych przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej została spełniona tylko jedna, podczas gdy powinny być one spełnione łącznie.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że rozważenie przez organ przesłanek odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189f § 2 k.p.a. jest fakultatywne. Organ w granicach przyznanego mu uznania uprawniony jest do wydania postanowienia z art. 189f § 2 k.p.a., bądź niewydania takiego postanowienia i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadach ogólnych. Zdaniem organu II instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, rodzaj naruszenia prawa nie pozwalał w ogóle rozważać możliwości usunięcia skutków tego naruszenia (pkt 1 ww. przepisu), bo odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych zostało już wykonane. Nie jest też możliwe powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (pkt 2 ww. przepisu). Z uwagi na zniesienie od 1 stycznia 2024 r. sankcji wykroczeniowych za korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej przewidzianych dotychczas w art. 476 ust. 1 P.w., nie mogłaby ziścić się przesłanka spełnienia celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, poprzez stosowne działania innych "właściwych podmiotów" powiadomionych o stwierdzonym naruszeniu prawa. Wobec powyższego, zastosowanie ww. przepisu i tak nie wchodziłoby w grę.

W ocenie organu odwoławczego niedostateczne uzasadnienie przez organ I instancji kwestii braku podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zostało sanowane w postępowaniu odwoławczym.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor ZZ prawidłowo uznał, iż nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Prawidłowo też wyliczył wysokość administracyjnej kary pieniężnej (w wysokości 500 % ustalonej opłaty zmiennej).

W skardze do tut. Sądu na ww. decyzję organu odwoławczego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. poprzez jego zastosowanie i nałożenie na stronę skarżącą kary administracyjnej pomimo, że pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę Leżajskiego z 10 kwietnia 2002 r. nr OŚ.6224-2/02, nie zostało wygaszone stosowną decyzją administracyjną, co w konsekwencji nie pozwala na uznanie, że odwołujący się korzystał z usługi wodnej nie legitymując się pozwoleniem wodnoprawnym,

2) art. 189f § 1 i § 2 i 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w tym przepisie,

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dostatecznego przeanalizowania i odniesienia się przez organ do zaoferowanych w postępowaniu dowodów wskazujących na dopełnienie przez odwołującą się należytej staranności w terminowym uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na okres następujący po 1 stycznia 2024 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołując się na orzecznictwo podniosła, że upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie powoduje z mocy prawa wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu uprawnienia do korzystania z usług wodnych. Natomiast samo wygaśnięcia uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. "bez pozwolenia wodnoprawnego", a skoro zwrot ten swym znaczeniem obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ kary pieniężnej. Z tego powodu, w ocenie skarżącej wobec braku wydania decyzji wygaszającej pozwolenie wodnoprawne nie można uznać, że zaktualizowały się przesłanki zastosowania art. 472aa P.w.

Zdaniem skarżącej organ II instancji błędnie ocenił również, że w sprawie nie istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W jej ocenie dochowała należytej staranności podejmując z dostatecznym wyprzedzeniem działania zmierzające do skutecznego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na okres po 1 stycznia 2024 r. Jako podmiot publiczny obowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych w lipcu 2023 r., skarżąca ogłosiła przetarg na wykonanie operatu wodnoprawnego niezbędnego do złożenia wniosku o udzielenie go na dalszy okres. Z przyczyn niezależnych od skarżącej postępowanie to zostało unieważnione i musiało zostać powtórzone. Organ II instancji nie wskazał dlaczego w jego ocenie nosiło znamiona nienależytej staranności, a w konsekwencji dlaczego powoływanie się na tezy wynikające z uchwały NSA w sprawie II OPS 2/11 nie może odnieść skutku.

Skarżąca zaznaczyła, że unieważnienie postępowania nie jest standardowym sposobem zakończenia przetargu i może nastąpić jedynie w określonych przypadkach, które przeważnie nie wynikają z okoliczności leżących po stronie zamawiającego i w skrajnych przypadkach takich unieważnień w trakcie procedury przetargowej może być nawet kilka. Ponadto skarżąca wskazała, że Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie nie akceptuje sytuacji, w której przekładane wraz z operatem wodnoprawnym dokumenty w postaci wypisów z rejestru gruntów (stanowiące podstawę jego opracowania, integralną część operatu wodnoprawnego oraz wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego) są pozyskane wcześniej niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zbyt wczesne zlecenie sporządzenia operatu wodnoprawnego w niniejszej sprawie i jego wykonanie przez wyłonionego w przetargu wykonawcę również byłoby skazane na niepowodzenie, bowiem skutkowałoby nieaktualnością sporządzonego wniosku, a w konsekwencji uznaniem, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zawiera braki formalnoprawne. Każdorazowe pozyskanie nowych wypisów z rejestru gruntów wiąże się z koniecznością poniesienia określonych kosztów, za które GDDKiA musi zapłacić wykonawcy ze środków publicznych.

Ponadto według skarżącej organ błędnie identyfikuje przesłankę "istotności naruszenia prawa" z ilością odprowadzanych wód i wysokością kary. Jej zdaniem zasadne jest poszukiwanie kryteriów wagi naruszenia w skutkach w obrębie dóbr chronionych normą sankcjonowaną. Należy więc zwrócić uwagę, że odprowadzanie relatywnie małej ilości wód bez urządzeń oczyszczających może spowodować o wiele większe szkody niż - tak jak w niniejszej sytuacji - odprowadzanie wód oczyszczonych najpierw w utrzymanych zgodnie z wymogami pozwolenia wodnoprawnego oraz obowiązujących przepisach w odpowiednim stanie zintegrowanych osadnikach zlokalizowanych we wpustach drogowych.

Skarżąca zaznaczyła również, że "nowe" pozwolenie wodnoprawne nie nakłada żadnych nowych warunków ani wymogów względem postanowień pozwolenia wodnoprawnego obowiązującego do 31 grudnia 2012 r., co jednoznacznie potwierdza fakt, iż naruszenie prawa i wynikające z niego skutki są nieistotne. Ponadto na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżąca legitymowała się już wydanym 3 grudnia 2024 r. pozwoleniem wodnoprawnym.

Skarżąca podkreśliła także, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, zaś brak skorzystania z art. 189f § 2 k.p.a. w sytuacji równolegle zakończonego postępowania w sprawie uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji) wskazuje, iż celów nałożenia kwestionowanej kary należy poszukiwać raczej w sferze korzyści fiskalnych (zob. art. 472a ust. 4 P.w.) niż w dążeniu do ochrony dóbr prawnie chronionych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a sformułowane w niej zarzuty okazały się nietrafne.

Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania względem kontrolowanej decyzji środków określonych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby bowiem nastąpić w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanej sprawie jednak nie zaistniała.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja określająca skarżącej karę za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki Trzebośnica z powierzchni drogi krajowej nr 77 w miejscowości Nowa Sarzyna bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, za II kwartał 2024 r.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (P.w.).

Zgodnie z art. 472aa ust.1 pkt 2 P.w. administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art.389, 394 ust.1 lub art.425 ust.1, korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Wysokość tej kary określa przepis art.472aa ust.3 pkt 3 P.w. jako 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.

Z konstrukcji przywołanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że przesłankami warunkującymi obowiązek poniesienia kary pieniężnej jest korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego.

W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca w II kwartale 2024 r. korzystała z usługi wodnej obejmującej odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, ale od 1 stycznia 2013 r. odbywało się to bez pozwolenia wodnoprawnego, bowiem udzielone 10 kwietnia 2002 r. pozwolenie wodnoprawne wygasło z dniem 31 stycznia 2012 r.

Zgodnie z art.414 ust.1 pkt 1 P.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Pozwolenie takie nie wygasłoby, gdyby przed upływem 90 dni do końca okresu, został złożony wniosek o ustalenie kolejnego okresu jego obowiązywania (art.414 ust.2 P.w.).

W kontrolowanej sprawie skarżąca takiego wniosku nie złożyła. Złożenie stosownego wniosku nastąpiło dopiero po upływie 11 lat od wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko orzekających organów, że upływ terminu, na jaki pozwolenie zostało udzielone, spowodował wygaśnięcie pozwolenia i skutek ten nie wymaga wydania decyzji. Wynika to wyraźnie z brzmienia art.418 ust.2 P.w., który stanowi, że nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane. Zatem nie można uznać zasadności zarzutu skargi, co do naruszenia art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w., przez jego zastosowanie i nałożenie na stronę skarżącą kary administracyjnej, mimo że pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę Leżajskiego z 10 kwietnia 2002 r. nie zostało wygaszone stosowną decyzją administracyjną.

Z przedmiotowych względów, wobec ziszczenia się przesłanek z art.472aa ust.1 pkt 2 P.w., zarzut naruszenia tego przepisu Sąd uznał za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f k.p.a., należy wskazać, że zgodnie z art.472c ust.3 P.w. w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa m.in. w art.472aa ust.1, stosuje się przepisy działu IV a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Stosownie zaś do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Przepis ten zobowiązuje organ do odstąpienia od nałożenia kary w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. zaprzestania naruszenia prawa i znikomej wagi naruszenia.

Dyrektor RZGW słusznie uznał, i co nie jest już sporne, że w sprawie została spełniona pierwsza z wymienionych w art.189f § 1 k.p.a. przesłanek odstąpienia od ukarania w postaci zaprzestania naruszenia prawa. Organ stwierdził mianowicie, że uzyskanie 3 grudnia 2024 r. "nowego" pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu zlewni świadczy o spełnieniu tej przesłanki.

Organy obu instancji zgodnie oceniły, że nie została spełniona druga przesłanka warunkującą odstąpienie od nałożenia kary, tj. nie uznały uchybienia za posiadające znikomą wagę.

Należy wskazać, że ww. przesłanka ma niewątpliwe charakter ocenny i wymaga poczynienia przez organ dostatecznych rozważań co do jej ewentualnego zaistnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że znikome naruszenie prawa to naruszenie niewielkie, przy kwalifikacji którego należy wziąć pod uwagę wagę dobra chronionego normą sankcjonowaną, a zatem dobra wspólnego jakim jest środowisko (zasoby wodne), skalę naruszenia, jego czasokres, skutki, czy było ponawiane, jak też zawinienie po stronie podmiotu naruszającego. Oceniając wagę naruszenia prawa można także posłużyć się treścią art. 189d k.p.a., przedstawiającego dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Wśród nich są więc np.: okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony, czas trwania tego naruszenia, częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju, uprzednie ukaranie za to samo zachowanie, stopień przyczynienia się strony, wysokość osiągniętej korzyści.

Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 9 kwietnia 2025 r. III SA/Po 28/25, wyrok WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2025 r. II SA/Rz 1103/25).

Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy warte podkreślenia jest, że przypisany skarżącej delikt ma charakter formalny i polega na korzystaniu z wód bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Jego zaistnienie nie jest uzależnione od wystąpienia negatywnych następstw środowiskowych. Brak stwierdzenia szkód środowiskowych wywołanych inkryminowanym zachowaniem skarżącej per se nie może prowadzić do uwolnienia od odpowiedzialności deliktowej.

O tym czy w danym, analizowanym przypadku waga naruszenia ma charakter subminimalny, nawet nie nieznaczny, uzasadniający odstąpienie od wymierzenia kary, decydować powinien całokształt okoliczności sprawy, istotnych z punktu widzenia bezprawnego korzystania z usługi prawnej to jest bez wymaganego pozwolenia

W przekonaniu Sądu dokonana przez Dyrektora RZGW analiza pod tym kątem jest prawidłowa, gdyż skupia się na konkretnych, istotnych aspektach formalnie popełnionego deliktu. Organ ten poczynił w tym zakresie rozważania, którym nie można odmówić logiki i słuszności, koncentrując się przede wszystkim na czasokresie i zakresie skorzystania z inkryminowanej usługi wodnej.

Organ zwrócił więc przede wszystkim uwagę, że skarżąca dokonywała poboru wód podziemnych przez okres 91 dni, czyli przez cały I kwartał 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że już nawet stwierdzenie korzystania z ulgi przez kilka dni stanowi formalne wyczerpanie znamion omawianego deliktu. Tym większa jest waga czynu, który odnosi się do całego okresu, tu wynoszącego 91 dni. Ponadto organ odwoławczy słusznie wskazał na zakres nielegalnego korzystania z usługi prawnej. Pobór ten in concreto wyniósł 29,62 m3.

Organ trafnie ocenił jaką ilość można uznać za nieznaczną, bo pewną wskazówkę ku temu przewidział sam ustawodawca. Mianowicie w świetle art. 279a ust. 1 P.w., jeśli wysokość opłaty nie przekracza 20 zł, nie wnosi się jej. Obowiązany do ponoszenia opłat nie otrzymuje zaś w takiej sytuacji informacji o opłacie (art. 279a ust. 2 P.w.). Tak więc taka ilość odprowadzonych wód, która po przeliczeniu przekłada się na kwotę opłaty w wysokości 20 zł, oznacza, że podmiot zobowiązany nie wnosi opłaty za usługi wodne. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowano stawkę w wysokości 0,75 zł za 1 m3 (bez urządzeń do retencjonowania wody), co odpowiadałoby ilości 26,66 m3 wód opadowych lub roztopowych. W ocenie organu taka ilość odprowadzonych wód może być wskazówką, że ustawodawca uznaje ją za ilość nieznaczną. W rozpoznawanej sprawie opłata zmienna została ustalona w wysokości 22 zł za odprowadzanie 29,62 m3 wód.

Kolejną okolicznością, która może świadczyć o wadze czynu jest dokonanie go ponownie w późniejszym okresie. Organ II instancji zauważył, że skarżąca odprowadzała wody pochodzące z opadów atmosferycznych w przedmiotowej lokalizacji bez pozwolenia wodnoprawnego także za poprzedni okres rozliczeniowy (I kwartał 2024 r.), co wskazuje na to, że w kolejnym kwartale ponowiła delikt administracyjny.

Redakcja art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdzie wyodrębniono przesłankę zaprzestania naruszenia od wagi naruszenia prawa, pozwala wyprowadzić wniosek, że okoliczność zaprzestania przez sprawcę dalszych naruszeń nie ma wpływu na ocenę wagi dotychczasowych naruszeń, jak zdaje się rozumować skarżąca. Stwierdzenie zaprzestania dalszego naruszania prawa daje zatem dopiero asumpt do oceny wagi popełnionego naruszenia, w kontekście ewentualnego przyjęcia, że wymierzenie kary administracyjnej jest niecelowe.

Trafność oceny organu odwoławczego co braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki znikomości przypisanego skarżącej naruszenia potwierdza zdaniem Sądu okoliczność, że nie było to jednostkowe naruszenie, lecz w praktyce funkcjonowania skarżącej była ich większa ilość, co wynika poniekąd z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i też Sądowi jest wiadome z urzędu, w związku z rozpoznawaniem innych tego rodzaju spraw z udziałem skarżącej. Nie można też tracić z pola widzenia, że skarżąca, albo nie dysponowała w ogóle pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z usługi wodnej odprowadzania wód opadowych i roztopowych z danego obszaru zlewni, względnie takie wcześniejsze pozwolenia wygasło, ale przed wieloma laty, bez należytej refleksji i odpowiedniej reakcji ze strony skarżącej. Trudno uznać, że tolerowanie sytuacji bezprawnego korzystania z usługi wodnej przez szereg lat świadczy o dochowaniu przez skarżącą należytej staranności w tym zakresie jak stara się przekonywać w skardze.

W opozycji do twierdzeń skarżącej, że podjęła ze znacznym wyprzedzeniem działania mające na celu uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego (zlecenie opracowania wymaganego do wniosku operatu wodnoprawnego w trybie zamówienia publicznego), organ słusznie przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpienie przez skarżąca ze stosownym wnioskiem po upływie 11 lat od wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego wyklucza uznanie, że dochowała ona należytej staranności w prowadzeniu swych spraw związanych z wywiązywaniem się obowiązków związanych z legalnym gospodarowaniem wodami.

Według Sądu wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja organu świadczy o rzetelnym rozpatrzeniu sprawy. Jest ona szczegółowa i jednoznacznie wskazuje na prawidłowość zajętego stanowiska. Niezasadne są zatem twierdzenia o braku dostatecznego przeanalizowania i odniesienia się przez organ do dowodów wskazujących na dopełnienie przez skarżącą należytej staranności w terminowym uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na okres po 1 stycznia 2024 r. Organ nie pominął okoliczności wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne, a fakt ten został wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uwzględniony w rozważaniach. Na nim oparto bowiem przyjęcie, że spełniony został jeden z warunków odstąpienia od nałożenia kary, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postaci zaprzestania naruszania prawa. Z drugiej jednak strony organ podkreślił, że podjęte przez skarżącą działania w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, na które powołuje się w skardze, nie miały miejsca przez upływem terminu ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego (tj. przez 31 stycznia 2012 r.), a zostały one zainicjowane dopiero w 2024 roku, czyli kilkanaście lat od upływu ważności pozwolenia wodnoprawnego. Sam zaś fakt uzyskania takiego pozwolenia nie może przesądzać o spełnieniu celów wskazanego art. 472aa P.w., bowiem jak to podkreślono wyżej stanowi dopiero przesłankę do rozważenia kwestii odstąpienia od wymierzenia przewidzianej tym przepisem kary z uwagi na znikomość naruszenia prawa a organ winien mieć w tym względzie na uwadze całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy.

W świetle zarzutów skargi dotyczących możliwości uwzględnienia w sprawie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, należy wskazać, że zgodnie z ww. uchwałą NSA w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W uzasadnieniu ww. uchwały NSA stwierdził, że "chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały". NSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r. (OPS 13/98), zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu okoliczności sprawy na tle których podjęta została przytoczona uchwała nie przystają do okoliczności przedmiotowej sprawy. Zauważyć należy, skarżąca podejmując działania w kierunku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, na które obecnie się powołuje, nie dysponowała ważnym pozwoleniem wodnoprawnym, a to, którym dysponowała wcześniej dawno wygasło. Nie można zatem odnieść sytuacji skarżącej do stanu faktycznego, o którym jest mowa w ww. uchwale NSA z 12 grudnia 2011 r., gdzie wątpliwości wzbudził stan faktyczny, w którym podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie tego czasu, nadal korzysta ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego kolejnego pozwolenia na kolejny okres. W niniejszej sprawie działania skarżącej związane z ogłoszeniem przetargu i związane z gromadzeniem wymaganych dokumentów – załączników do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie miały miejsca przed upływem terminu ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, lecz zostały zainicjowane w daleko późniejszym czasie.

Co jednak istotne, z motywów przywołanej uchwały wynika, że instytucja odstąpienia od nałożenia odpowiedzialności prawnej zarezerwowana jest dla sytuacji wyjątkowych, i nawet podjęcie starań o wydanie nowego pozwolenia przed upływem terminu ważności dotychczasowego, nie przesadza takiego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącej podniesionej na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. oraz przedłożonej przez stronę skarżącą decyzji Dyrektora RZGW z 28 listopada 2025 r. należy zaznaczyć, że okoliczności faktyczne każdej sprawy winny być przez organ indywidulanie oceniane, a odstąpienie od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w innej sprawie nie może automatycznie przekładać na wydanie tożsamego rozstrzygnięcia w kolejnym toczącym się wobec skarżącej postępowaniu, zwłaszcza, że wskazano w niej znacznie krótszy okres naruszenia prawa. Jeżeli zaś chodzi o akcentowaną przez stronę ilość odprowadzonych wód w kontekście oceny przesłanki znikomości uchybienia, to należy powtórzyć, że organ bierze pod uwagę całokształt okoliczności takich jak waga dobra chronionego normą sankcjonowaną, skalę naruszenia, jego czasokres, skutki, czy było ponawiane, jak też zawinienie po stronie podmiotu naruszającego. W tym aspekcie ilość odprowadzonych wód jest jedynie jedną z okoliczności braną przez organ pod uwagę, lecz nie okolicznością decydującą o spełnieniu ww. przesłanki odstąpienia od nałożenia kary.

Należy podkreślić, że działanie zgodne z prawem jest podstawowym obowiązkiem każdego podmiotu, a dotyczy to w szczególności podmiotów publicznych jakimi jest niewątpliwie skarżąca. To więc właśnie od takich publicznych podmiotów należy w szczególności wymagać, by przestrzegały obowiązujących regulacji prawnych. Innymi słowy, staranność w działaniu takiego podmiotu powinna być nawet wyższa niż w przypadku "zwykłego" obywatela.

Zaznaczenia wymaga, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z natomiast dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownym pozwoleniu wodnoprawnym, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej.

W ocenie Sądu przedmiotowe naruszenie polegające na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, przy uwzględnieniu omówionych okoliczności sprawy i stanowi poważne uchybienie, biorąc także pod uwagę istotne znaczenie ochrony zasobów wodnych jako dobra wspólnego i narodowego. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego).

Według Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art.189f § 2 i 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W takich przypadkach, organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).

Brzmienie powyższych przepisów wskazuje, że zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu, na co wskazuje sformułowanie, że "organ może" wydać stosowne postanowienie. Dopiero jeśli organ uzna za zasadne wydanie ww. postanowienia, a strona w wyznaczonym terminie przedstawi dowody potwierdzające jego wykonanie, organ ma obowiązek odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu.

Z akt sprawy nie wynika, aby zostało w niej wydane postanowienie, o jakim mowa w art. 189f § 2 k.p.a., więc nie można organowi zarzucić, że na tej podstawie nie odstąpił od ukarania skarżącej.

Zasadnie podniósł również organ, że stwierdzony rodzaj naruszenia prawa nie pozwalał na rozważanie możliwości usunięcia skutków naruszenia, skoro odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych zostało już dokonane w badanym okresie rozliczeniowym tj. II kwartale 2024 r. Organ podkreślił też, że nie jest możliwe powiadomienie właściwych pomiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, ponieważ z dniem 1 stycznia 2024 r. zniesiono sankcje wykroczeniowe za korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej (przewidziane dotychczas w art. 476 ust. 1 P.w.). Nie mogłaby więc ziścić się przesłanka spełnienia celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, poprzez stosowne działania innych "właściwych podmiotów" powiadomionych o stwierdzonym naruszeniu prawa. Tak więc zastosowanie tego przepisu i tak nie wchodziłoby w grę.

Z przedstawionych względów zarzut naruszenia art. 189f § 1 - 3 k.p.a. Sąd uznał za niezasadny.

Podsumowując, zdaniem Sądu, dokonane przez organ ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości. Prawidło też organ ustalił wysokość kary oraz należycie ocenił określone w k.p.a. przesłanki odstąpienia od jej wymierzenia. Niezależnie od podniesionych zarzutów skargi Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień, które mogły stanowić podstawę dla uchylenia zaskarżonej decyzji i podzielił w całej zawarte w niej konkluzje i wnioski.

W świetle powyższego, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.