II OSK 589/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-12	
Data wpływu	2014-03-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak
Paweł Groński
Zofia Flasińska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 358/13	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art 131; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art 101 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1964 nr 43 poz 296; ART 394 § 1 PKT 6; Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 358/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 358/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 101 § 3 k.p.a., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) budowy wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego z zainstalowaną tablicą reklamową na działce nr [...] w K. gm. T., w ciągu drogi krajowej Nr [...] odcinek W.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. miał następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", wobec czego przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania. Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż aktualnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania). Organ drugiej instancji zwrócił również uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i procedurze cywilnej. W związku z powyższym, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje, co oznacza, że organ I instancji błędnie pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu, że skarżącej nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd w pełni podzielił dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którą, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Sąd wskazał, że kierując się wykładnią celowościową powołanego przepisu, należy uznać, że wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania usprawiedliwia bowiem potrzeba zachowania zasady szybkości postępowania. Gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, a za taką interpretacją przepisu art. 103 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja.

Sąd wskazał, że organ drugiej instancji słusznie zwrócił uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w ustawie- Kodeks postępowania administracyjnego- po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi (naruszenie art. 151 p.p.s.a.) oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co stanowi jednocześnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 101 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na tym, że WSA stwierdził, iż ustawa- Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że celem zmiany jest wyeliminowanie możliwości zaskarżania w trybie zażalenia tylko i wyłącznie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Literalne brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. wskazuje, że bezpodstawne wydaje się twierdzenie, iż ustawodawca wprowadzając zapis o możliwości zażalenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania miał na myśli uniemożliwienie wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Autor skargi kasacyjnej powołał również stanowisko doktryny w tym przedmiocie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie pozostaje ocena legalności zaskarżonego do WSA w Lublinie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia zgodności z przepisami ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) budowy urządzenia reklamowego. Przedmiotem odmiennej oceny Sądu oraz strony skarżącej jest określenie katalogu postanowień zaskarżalnych na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu uznając, że na gruncie powołanego przepisu sytuacja procesowa strony ukształtowana została przez możliwość zaskarżenia jedynie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pogląd ten należy w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie uznać za w pełni uzasadniony, znajdujący również potwierdzenie w utrwalonej już linii orzeczniczej (por. np. wyr. NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, wyr. NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 862/13, post. NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13, wyr. WSA w Kielcach z 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12, wyr. WSA w Poznaniu z 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 991/12, wyr. WSA w Gliwicach z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1165/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie tej kwestii ma niebagatelne znaczenie ze względu na treść art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego powstały na gruncie znowelizowanego art. 101 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją przepis powyższy stwierdzał, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Przedmiotowa nowelizacja w istotny sposób zmodyfikowała dotychczasową wykładnię pojęcia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", przez które rozumiano wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

Przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Konstrukcja znowelizowanego przepisu wskazuje, że występuje w nim tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie określenia "w sprawie", które odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenie postępowania", ale także do zwrotu: "odmowy podjęcia postępowania". Powyższy przepis wyraża zatem myśl, zgodnie z którą zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyraźne wyodrębnienie w redakcji art. 101 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako aktu, na które przysługuje zażalenie, wskazuje, iż celem ustawodawcy było odejście od uprawnienia strony do zaskarżania wszystkich postanowień "w przedmiocie" zawieszenia postępowania i wprowadzenie jedynie określonych rodzajów postanowień zaskarżalnych. Analiza językowa znowelizowanego art. 101 § 3 k.p.a. pozwala przyjąć, że skoro w przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Z założenia o racjonalności prawodawcy wynika, że używając w tekście prawnym (w szczególności w ramach tej samej jednostki redakcyjnej) określonego pojęcia, ustawodawca przyjmuje jedno rozwiązanie legislacyjne.

Powyższe rozumienie wskazanego przepisu podyktowane jest również wykładnią systemową i celowościową. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, przy jednoczesnym posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnia to wyłączenie odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno z resztą przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania (wykluczył możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania), a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Wymaga podkreślenia, że w uzasadnieniu do rządowego projektu zmiany ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego stwierdzono, że brak jest powodów zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu administracyjnego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (por. art. 142 k.p.a.). Brak możliwości zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie zawieszenia postępowania, skutkując niewątpliwie usprawnieniem postępowania, pozostaje zatem bez szkody dla praw strony, która dysponuje środkami prawnymi, umożliwiającym jej kwestionowanie tych rozstrzygnięć.

Zwrócić należy uwagę również na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej oraz cywilnej. W tym kontekście na uwagę zasługuje zmiana przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 270 ze zm.)- dalej p.p.s.a., dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. - o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, przewidywał zaskarżalność postanowień wojewódzkiego sądu administracyjnego, których przedmiotem było zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Regulacja, zgodnie z którą zażalenie przysługiwało na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania, mogła budzić podobne wątpliwości co redakcja art. 101 § 3 k.p.a., sprowadzające się do tego, czy ustawodawca dopuścił tym samym zaskarżalność postanowień o odmowie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Jeszcze na gruncie tego przepisu w orzecznictwie NSA przyjmowano jednak, że takie uprawnienie procesowe zostało wyłączone (por. post. z 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 22, z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, lex 551916, z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, lex 663658). Na mocy ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. uchylono m.in. pkt 3 art. 194 § 1 p.p.s.a., co miało związek ze zmianą dokonaną w art. 131 p.p.s.a. (dodanie zdania drugiego). Przewidziano w nim bezpośrednio zaskarżalność w drodze zażalenia jedynie postanowienia o zawieszeniu postępowania i postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Znowelizowane brzmienie art. 131 (dodanie zdania drugiego) należy uznać za ustawowe doprecyzowanie przedmiotowej kwestii. Aktualna treść art. 131 zdanie drugie p.p.s.a. stanowi zatem, na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, odpowiednik normy wyprowadzonej z art. 101 § 3 k.p.a. Kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczy również art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (por. m.in. W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. Z. Reisch i W. Siedlecki, Warszawa 1975 r,, str. 648; A. Zieliński, Kodeks postępowania cywilnego. Tom 1, red. A. Zieliński, Warszawa 2005 r., str. 663).

Z powyżej wskazanych względów stwierdzić należy, że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonego postanowienia była w pełni prawidłowa, a zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.