Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skarg Miasta W. i Spółdzielni [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta W. i Spółdzielni [...], od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, opisanej na mapie z projektowanym planem podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...] oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości [...] zł, uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania podlegającą zwrotowi na rzecz W. i ustalił aktualną wartość tej kwoty na [...] zł oraz w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m² została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu wywłaszczenia własność K.C. (obecnie nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu stanowi działkę nr [...] położoną przy ul. [...] i [...]).

W dniu 27 lipca 2006 r. W.B. i M. C. złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który podtrzymany został pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. przez W.J. - spadkobiercę W. B.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekł o zwrocie na rzecz W. J. i M. C., nieruchomości położonej w W. przy zbiegu ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oraz zobowiązał do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Prezydent W. i Spółdzielnia [...] w W. podnosząc, że na przedmiotowej nieruchomości przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia stanowiąca część infrastruktury technicznej osiedla Spółdzielni [...]. Wskazano również, że projektowana działka nr [...] stanowi tereny zielone, oddzielające budynki mieszkalne od ul. [...] i znajduje się w pasie osiedlowej zieleni niskiej, który to pas projektanci osiedla pozostawili wolny od zabudowy z przeznaczeniem pod przesyłową linię wysokiego napięcia, w związku z tym działka nie powinna zostać zwrócona, gdyż cel wywłaszczenia, tj. realizacja osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. w części określającej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania podlegającą zwrotowi na rzecz W. i ustalił aktualną wartość tego odszkodowania, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 136, art. 137 ust. 1, art. 216 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i podkreślił, że na części działki nr [...] z obrębu [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, co potwierdza materiał fotograficzny wykonany podczas oględzin nieruchomości w dniu 22 marca 2007 r., jak również oględziny przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 8 listopada 2008 r.

W związku z faktem, że na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], objętej roszczeniem o zwrot, nie zrealizowano celu wywłaszczenia, natomiast na pozostałej części znajduje się ciąg komunikacyjny w postaci chodnika oraz boiska do koszykówki, dokonano podziału przedmiotowej działki w ten sposób, że ciągi komunikacyjne, boisko do koszykówki oraz tereny zieleni zorganizowanej, znalazły się poza terenem przeznaczonym do zwrotu.

Wojewoda [...] zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Wobec tego organ drugiej instancji uznał, że brak zagospodarowania przedmiotowej działki świadczy o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zaś fakt, iż na nieruchomości przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia, nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotu.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. Starosta [...] uzupełnił materiał dowodowy o klauzulę odnoszącą się do operatu szacunkowego z dnia 12 listopada 2008 r., w której to rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego w zakresie określonych wartości rynkowych nieruchomości, jednocześnie zaktualizował przedmiotowy operat w zakresie waloryzacji odszkodowania. Rzeczoznawca dokonał waloryzacji odszkodowania na podstawie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych od [...] czerwca 1978 r. do [...] grudnia 2009 r., na kwotę [...] zł.

Tym samym Wojewoda [...] uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej zwrotu nieruchomości jest prawidłowe, natomiast w części określającej wartość zwaloryzowanego odszkodowania decyzję należało uchylić i orzec na podstawie dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego aktualizacji.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. oraz Spółdzielnia [...] w W..

Miasto W. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości, to jest, iż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu poprzez nieosiągnięcie celu wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi Miasto W. podniosło, że organ nie zbadał planu realizacyjnego osiedla, a osiedle "[...]" wraz z całą infrastrukturą (szkołami, parkingami, boiskami) niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania, zostało wybudowane. W chwili złożenia wniosku przez spadkobierców byłego właściciela, sporna nieruchomość stanowiła więc fragment zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Jednocześnie skarżący przyznał, że nieruchomość ta może być przeznaczona na parking lub teren zieleni, na który nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości).

Spółdzielnia [...] w złożonej skardze zarzuciła zaś, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo poprzez błędną interpretację dotyczącą kwestii "użycia nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1978 r." Zdaniem skarżącej stwierdzenie, że "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany" jest bezpodstawne i nieprawdziwe, gdyż wydzielony do zwrotu teren stanowi integralną część struktury osiedla mieszkaniowego [...], które zostało wybudowane i zagospodarowane zgodnie z planem realizacyjnym w/w osiedla, a więc zgodnie z celem wywłaszczenia.

Skarżąca zaznaczyła, że cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej jako "budowa osiedla mieszkaniowego [...] jest pojęciem ogólnym o bardzo szerokim znaczeniu. Dokumentem zawierającym przeznaczenie wywłaszczonego obszaru jest plan realizacyjny osiedla. Teren zagospodarowany zgodnie z tym przeznaczeniem jest realizacją celu wywłaszczenia. Jeżeli plan realizacyjny przewiduje pas trawnika pod linią WN 110kV, to znaczy, że teren został wywłaszczony pod trawnik osiedlowy i zagospodarowany prawidłowo, a cel wywłaszczenia spełniony.

Zdaniem skarżącej dla kwestii zwrotu nieruchomości nie mają znaczenia dalsze losy nieruchomości. Liczy się wyłącznie pierwotny cel wywłaszczenia. Zgodnie z projektem osiedla zawartym w planie realizacyjnym, wzdłuż ul. [...] pod linią WN 110kV miał powstać buforowy pas zieleni niskiej i w tym rejonie osiedla był to właśnie cel wywłaszczenia, który został zrealizowany. Teren przeznaczony do zwrotu, tj. projektowana działka nr [...] został użyty zgodnie z celem wywłaszczenia zawartym w decyzji wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 579/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ze skarg Miasta W. i Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., oddalił skargę. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 620/11, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Miasta W. oraz Spółdzielni [...] w W., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał tylko skargę Miasta W., natomiast nie ustosunkował się do skargi Spółdzielni [...]", co wypełnia przesłankę określoną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż strona postępowania została pozbawiona możności obrony swych praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu skargi Miasta W. oraz Spółdzielni [...] w W. są uzasadnione, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

W myśl art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2).

Jak wynika z kolei z art. 216 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy, przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.).

Powołane wyżej przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określają zatem przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z treści powołanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wynika, iż rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić na jaki cel została wywłaszczona nieruchomość, której zwrotu domagają się wnioskodawcy oraz czy cel ten został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy.

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul.[...], oznaczona jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m² została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r.

Organy administracji publicznej rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uznały zaś, że na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, objętej roszczeniem o zwrot (stanowiącej część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m²), nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1978 r., a tym samy zaistniały przesłanki do zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak ustalono (na podstawie dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 22 marca 2007 r. oraz na podstawie oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 8 listopada 2008 r.), część działki ewidencyjnej nr [...], objętej roszczeniem o zwrot, stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawą, nad którym przebiega linia wysokiego napięcia. Fakt ten (brak zagospodarowania części nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego [...]) uzasadniał – zdaniem organów - dokonanie podziału działki ewidencyjnej nr [...] i zwrot wydzielonej działki nr [...] o powierzchni [...] ha.

Zauważyć zatem trzeba, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obowiązkiem organu administracji publicznej – jak już wyżej wskazano – jest jednoznaczne ustalenie jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym zaznaczyć należy, że jedynie precyzyjne określenie przez organ celu wywłaszczenia daje możliwość badania i ustalenia czy przedmiotowy cel został zrealizowany, ewentualnie czy rozpoczęto prace związane z jego realizacją. Istotny jest przy tym pierwotny cel wywłaszczenia, bez znaczenia jest natomiast stan nieruchomości w dacie orzekania przez organ.

Zdaniem Sądu obowiązkiem organów administracji publicznej rozpoznających niniejszą sprawę było zatem dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń celem stwierdzenia czy faktycznie na części działki objętej roszczeniem o zwrot (stanowiącej obecnie działkę nr [...] o pow. [...] ha), nie został zrealizowany cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zauważyć trzeba, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie określony został w sposób bardzo ogólny - budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Pojęcie "osiedle mieszkaniowe" - jak słusznie podniesiono w złożonych skargach - obejmuje zaś nie tylko budynki, lecz również całą jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w tym ciągi komunikacyjne, parkingi, place zabaw, strefy wentylacyjne, strefy ochronne, a także zieleń osiedlową i inne obiekty funkcjonalnie związane z osiedlem. Szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe inwestycji powinien natomiast określać plan realizacyjny osiedla.

Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie mogły zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że w związku z tym, iż część nieruchomości objętej roszczeniem o zwrot stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawą, nad którą przebiega linia wysokiego napięcia, cel wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego, nie został zrealizowany. Możliwe bowiem jest, że objęta zaskarżoną decyzją część nieruchomości przeznaczona właśnie została pod pas zieleni, nad którym przebiegać miała linia wysokiego napięcia i że cel ten został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega wątpliwości, że okoliczność powyższa powinna zostać jednoznacznie ustalona.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, a także z naruszeniem art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia uchylenie wydanych rozstrzygnięć.

Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni należycie jaki był konkretnie cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i czy został on zrealizowany w terminach określonych w powołanym wyżej art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.